論北京市人大及其常委會的地方立法經驗

□ 劉一瑋

自1979年12月北京市七屆人大三次會議選舉產生了北京市人大常務委員會以來，北京市人大及其常委會積極貫徹落實黨中央和國家提出的立法工作精神與方向，不斷以國家改革發展的目標為指導，以本市改革發展的實踐情況為面向，積極回應立法中的突出問題，始終堅持立法為民、特色立法的理念，不斷加強地方立法的民主化與科學化程度，推動立法工作機制精細化與完善化，健全立法機構設置與人員培訓培養，陸續制定與修改了數量眾多的地方性法規，為北京市成為“首善之區”提供了制度性保障。

一、立法理念上積極回應改革發展的現實需求

當前我國改革發展進入了攻堅期和深水區，為了推動改革穩步向前，立法工作要充分發揮引領與推動改革發展的積極作用，保障新體制、新機制的有效建立。如在地方立法的初期，北京市人大常委會在工作報告中提出，“為適應經濟體制改革的發展，要以積極負責的精神，加快制定地方性法規的步伐”[1]，“適應改革、開放、搞活的需要，抓緊制定地方性法規。經濟上改革、開放、搞活需要用法律、法規予以保證和支持……常委會在制定經濟法規的工作中，本著積極負責的精神，注意抓住哪些迫切需要而又條件比較成熟的問題來立法，成熟一項制定一項，成熟幾條規定幾條，求實而不必求全”[2]。其后，隨著改革開放的力度逐漸加大，經濟社會建設的蓬勃發展，北京市人大及其常委會將地方立法的關注點側重于改革開放的新情況、新問題，并提出相應的法律解決思路。近年來，在人大常委會的工作報告中，反復提及“把立法和改革有機統一起來，既要堅持運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展，又要運用法治思維和法治方式開展立法，推進管理方式、管理體制改革與立法工作改進的協調統一”[3]。

《北京市全民健身條例》的出臺就是北京市人大及其常委會積極回應改革發展新思路、新理念的典型例子。在2016年8月舉行的全國衛生與健康大會上，習近平等黨和國家領導人發表了重要講話，強調建設“健康中國”是關系我國現代化建設全局的重大戰略任務，要堅持正確的健康工作方針，將健康融入所有政策，實行人民共建共享，推動全民健身和全民健康深度融合。在習近平總書記提出建設“健康中國”的重大任務后，北京市人大及其常委會根據黨中央和國家的新進戰略部署，并結合黨的十八大尤其是十八屆四中全會以來的文件精神與內容，及時調整了《北京市全民健身條例》的立法理念與立法思路，更加注重保障公民權利和推動社會共治，確立了以人民健康為中心、以公民為主體、以基層為重點的基本原則，實行政府主導、社會主辦、單位支持、市場參與、共建共享的立法進路。該條例在突出保障公民的健康權益、滿足公民健身需求等公民權利的同時，還注重發揮健身社會組織和健身團隊的積極作用，積極踐行社會共建、全民共享的健身理念等。《北京市全民健身條例》在立法理念上的更新與進步能動地反映了當前我國國家和社會治理思路的重大轉變，即從政府全面負責、大包大攬轉為政府簡政放權、依法治理，并鼓勵社會主體參與共同治理的新模式。這種轉變符合我國改革發展的現實，是今后一段時間地方立法應當重視和堅持的一種工作思路。

二、立法著眼于為民立法和特色立法

北京市人大及其常委會在行使地方立法權時，始終圍繞“以民為本、為民立法”的要求，積極加強民生制度保障建設，已經出臺了眾多保障人民合法權益的地方性法規。如北京市人大常委會在工作報告中提出，“立法堅持群眾路線的自覺性進一步提高。社會主義法制是人民意志的體現，堅持群眾路線、深入調查研究，是多年來本市立法工作的一條重要原則”[4]，“人大常委會把依靠群眾、民主立法貫穿于立法工作的全過程”[5]。其后，人大及其常委會立法民主性不斷提升，“堅持以人為本，切實維護人民群眾的合法權益，統籌兼顧廣大人民的根本利益、現階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益”[6]?；诹⒎槊竦乃枷肜砟?，北京市出臺了關于未成年人、老年人權益的保護條例，頒布了殘疾人保障法、婦女權益保障法、消費者權益保護法等實施辦法，加強了人才招聘、勞動用工、社會保險等領域的權利保障等。以《北京市居家養老服務條例》的出臺為例，當前北京市正處于人口老齡化的快速發展階段，老年人口呈現出高齡化、失能化、空巢化、增速快等特點。但與之形成鮮明對比的是，北京市的養老服務體系與制度存在著一些突出的問題和漏洞，如政府對養老服務體系支持不夠、養老服務設施不全且被挪作他用、老年人就醫不便、社會參與較少等。為了解決上述問題，《北京市居家養老服務條例》結合《中華人民共和國老年人權益保障法》的修訂和本市的實踐經驗，通過地方立法建立居家養老服務制度機制，建立以老年人需求為導向、政府為主導、社區為依托、各種社會力量廣泛參與的居家養老服務體系，以此推動公共服務和養老服務的體制性改革，幫助老年人實現“老有所養、老有所醫”的要求，提高老年人的生活質量。

另外，北京市在立法中十分注重從本地實際出發、突出首都立法特色。北京市作為我國的首都，承擔著國家政治、文化職能，引領了周邊地區的社會發展，因而在地方性法規的制定上也要突出首都特色，加強重點領域的立法。如2008年北京舉辦奧運會前后，為營造良好有序的社會環境，保障奧運會順利舉辦，北京市人大常委會審議通過了突發事件應對辦法，并積極監督檢查大氣污染、水污染防治法、食品安全條例、道路交通安全法的實施情況。為了加快本市高科技產業的發展，推動產業創新與升級，早在2000年北京市人大常委會就通過了《中關村科技園區條例》。其后，為適應中關村建設的新形勢與新任務，解決中關村創新性企業在發展中面臨的突出問題，2010年北京市人大常委會表決通過了《中關村國家自主創新示范區條例》，并組織有關部門編制了《中關村國家自主創新示范區條例釋義》和制定配套文件等，這大大加強了該條例的實施力度，有利于促進本市科技創新企業的迅速發展，進而推動本市經濟轉型升級。又如，北京作為我國首都擁有豐富的旅游資源，游客人數和旅游總收入快速增長，旅游業逐步成為首都的支柱性產業。但與此同時，旅游市場秩序、旅游管理與服務領域的問題不斷滋生，特別是非法“一日游”問題十分突出。根據北京市旅游委質監所的統計，2015年針對非法“一日游”的投訴占比接近70%，平均每天21起。由此可見，以非法“一日游”為主的一系列旅游問題，已經嚴重影響到北京的首都形象和本市旅游業的可持續發展。2017年5月通過的《北京市旅游條例》著眼于保障旅游市場中各類主體的合法權益，規范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業健康發展而制定。其中，在第四章第六節專門對“一日游”進行了界定與規范，精確描述了問題突出的七種違法行為情形，并且通過其他條款的規定強化旅游信息資源供給，明確旅游經營服務單位責任，加強購物商店與旅游景點管理，增強旅游市場行政執法力度等，形成對旅游市場的綜合監管，切斷非法“一日游”的生態鏈，壓縮非法“一日游”的生存空間，有效治理北京長期存在的“一日游”亂象，促進旅游市場有序健康發展。

三、地方立法的民主性與科學性增強

北京市地方性法規的制定頒布經歷了從形式民主化到實質民主化，從看重立法速度到不斷追求立法質量與科學性的變化過程。北京市人大及其常委會在立法的全過程均十分重視多元立法民主參與渠道的建立與暢通，充分發揮人民代表大會制度優勢，并且建立了三級代表聯系機制，聽取選民群眾的所思所想，尊重人大代表的意見與建議。具體來說，在編制立法規劃要點的過程中，人大常委會改變過去確定項目后再向社會公布、征求意見的做法，而直接向人大代表和廣大市民公開征集立法建議，將公眾參與擴大到從立法規劃起草到法規實施的全過程。推行立法公示制度，通過各種公開渠道向公眾征求法規草案制定與修改的意見和建議，并根據公眾意見將地方立法的焦點問題進行梳理與解決，增強地方性法規的民主合法性和針對性。在立項論證和草案起草過程中，人大常委會堅持深入基層、到群眾中去的工作思路，召開人大代表與普通群眾參加的座談會，詢問基層社會組織與團體的意見，委托調查公司等進行入戶調查等多種形式，實地吸納公民的意見建議。最大程度發揮北京市高校集中、專家眾多的優勢，聘請法律領域及其他各專業領域專家作為立法顧問，建立了立法咨詢專家庫，并且積極召開立法專題研討會、座談會、專家論證會等，向各領域的專家學者求醫問藥、尋覓良方，著力解決立法中的重點難點問題，提升立法質量，促進立法有效實施。人大常委會也先后出臺《關于本市公民旁聽北京市人民代表大會常務委員會會議的試行辦法》《北京市人大常委會立法聽證規則》等規則，逐步建立人民群眾參與立法過程旁聽和立法聽證制度，讓公民更加直觀地感受人大及其常委會依法履行職權的過程，推動公民積極有序參與立法活動，使地方立法真正體現人民群眾的意志和愿望。

科學立法同樣是北京市人大及其常委會在地方立法實踐中不斷追求的目標和努力的方向。科學立法具體表現在，其一，實行法規立項論證制度。2008年北京市人大常委會通過的《關于開展法規立項論證試驗工作的意見》，改變了以前單純依靠開會協商確定立法項目的固有機制，建立了新的制度化、規范化的法規立項論證機制，通過實地調研、問卷調查、理論分析等方式，對立法的必要性、可行性、合法性等基礎性問題作出結論，從科學的角度判斷某一立法項目是否應當納入立法規劃和立法計劃。立項論證制度的實施解決了長期困擾人大常委會的立法規劃計劃編制準備不足的問題，為立法程序的正式啟動提供了一定基礎，客觀上節約了立法資源，促進人大在前期立法資源分配領域發揮主導作用。其二，創新性進行法規預案研究工作，主要針對關乎首都發展和人民群眾根本利益，迫切需要解決但比較復雜不宜馬上進入立法程序的項目。法規預案的研究工作由市人大常委會組織開展，并且引入專業機構與人員參與，為未來啟動立法程序做準備。如2012年北京市人大常委會就開展了針對《基本住房保障條例》《農村宅基地和農民住房條例》以及《養犬管理規定》的預案研究工作[7]。其三，北京市人大及其常委會從立法技術出發，對于地方性法規的章節編排、條款設計、措辭表述等都仔細斟酌，審慎把握立法技術的適用，力圖達到地方性法規制定的初衷，加強法規施行的可操作性與可執行性。

四、立法工作機制不斷精細化與完善化

北京市人大及其常委會的地方性法規制定程序精細化、創新性趨勢明顯。通過《北京市制定地方性法規條例》《關于議案的若干暫行規定》《北京市人民代表大會議事規則》《北京市人民代表大會常務委員會議事規則》《北京市人民代表大會常務委員會組成人員守則》等一系列文件的規定，以及北京市人大常委會有關部門的實際經驗，地方立法工作機制得到了細化和優化，一些創新、有效的工作機制也不斷涌現。

其一，人大及常委會法制機構提前介入立法程序。按照北京市人大及常委會的法規審議程序，人大及其常委會的法制機構在常委會二審之后才成為牽頭部門，主導法規草案的修改完善工作。但是，如果法制機構僅從法規草案二審后再開始認識與了解法規制定的相關材料與信息，那么法制機構顯然不能與法規提案主體、起草主體以及人大及常委會的其他委員會有效地協調，不能切實發揮法制機構的專業優勢，無法高效、便捷的完成既定立法目標。因而，北京市人大及常委會提出人大法制部門應當在立法前期就介入相應的立法工作，不論法規案是由市政府委辦局提起的，還是由人大專門委員會提起的，市人大常委會法制工作部門均應派員參加實地調研、座談會等，把握立法項目的修改進程與前后變化，為二審后法制機構開展工作打下基礎。在實踐中人大法制部門通過制作立法日志、立法簡報等形式，用文字記述曾經參與過的前期活動，梳理出法制部門與政府委辦局或者人大專委會達成的意見與共識，使得立法焦點更加集中。此外，人大及常委會法制部門正在探索實施立項論證前進行前期獨立調研制度。其目的在于發揮人大法制機構的專業優勢，對立法提案開展獨立調研，理清立法提案的脈絡，獨立出具調研意見，防止受到法規提案主體利益傾向性意見的干擾，作出相對中立的判斷。

其二，制作專題調研報告。北京市人大常委會法制機構在部分地方立法中，創新性地制作一些專題的調研報告，梳理法規草案范圍內亟待解決的、矛盾突出的問題，展示法規條文如此規定的前因后果，并將專題調研報告附隨法規草案提請人大常委會會議審議。如在《北京市旅游條例》的制定過程中，人大常委會法制部門就制作了針對非法“一日游”的專題調研報告，詳細闡述了“什么是非法‘一日游’”“為什么會有非法‘一日游’”以及“如何治理非法‘一日游’”等重要問題，并將這一專題報告以法規草案附件的形式呈報人大常委會會議審議。在常委會分組審議階段，委員們一致認為通過專題調研報告的梳理與解釋，一日游立法的基礎問題得到了精準地概括與歸納，使委員們不必再陷入基礎問題的爭論中，而將審議重點集中于其他難點問題上，優化了立法資源的配置，提高了常委會審議效率。

其三，改進法規審議形式，實行法規案“三審四通過”。2010年北京市人大常委會主任會議通過的《北京市人大常委會法規案審議的程序和方式》中規定，北京市人大常委會制定的法規，審議形式以“二審三通過”為主。而后，為了讓常委會組成人員能在分組會議時暢所欲言，發揮各專門委員會的專業優勢，保障在三審過后審議意見能夠被充分吸納，市人大常委會主任會議將法規草案的常規審議形式改為“三審四通過”。

其四，廣泛開展立法后評估工作，延伸立法鏈條。對于已經實施的地方性法規的有效性、可操作性進行客觀衡量與評價，通過立法后評估為法規的修改和廢止提供實踐依據，進而提升立法質量與效益。如北京市人大常委會在北京奧運會后不久，就開展了針對與奧運工作有關的18項地方性法規的評估程序[8]。

結語

黨的十九大報告明確指出，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。這一定位和要求凸顯了地方人大及其常委會在我國立法工作中的根本性、關鍵性地位。伴隨著國家的改革發展新任務與新挑戰，各地方立法主體均應當把握立法精神，相互借鑒與吸收有益的經驗與立法智慧，扎實推進本地方立法的內在程序與機制建設，彌補現有漏洞與缺陷，為本地經濟社會全面發展提供堅實法治保障。

注釋：

[1]1985年3月，《北京市人民代表大會常委會工作報告》，在北京市第八屆人大第四次會議上，趙鵬飛。

[2]1987年3月，《北京市人民代表大會常委會工作報告》，在北京市第八屆人大第六次會議上，趙鵬飛。

[3]2014年1月，《北京市人民代表大會常委會工作報告》，在北京市第十四屆人大第二次會議上，杜德印。

[4]1995年2月，《北京市人民代表大會常委會工作報告》，在北京市第十屆人大第三次會議上，張健民。

[5]2001年2月，《北京市人民代表大會常委會工作報告》，在北京市第十一屆人大第四次會議上，張健民。

[6]2008年1月，《北京市人民代表大會常委會工作報告》，在北京市第十三屆人大第一次會議上，杜德印。

[7]常秀嬌：《完善地方立法體系的要點研究》，載許傳璽主編：《北京法治發展報告（2016）》，法律出版社2016年10月第1版，第137頁。

[8]許傳璽主編：《北京法治發展報告（2010）》，人民出版社2011年12月第1版，第30頁。