論我國立法批準制度的完善

□繆嵐

立法監督對于保障立法的民主性、科學性，制約立法權的行使，維護國家法制統一和權威具有重要意義。我國《憲法》《立法法》等規定的立法監督形式主要有批準、備案、審查、改變、撤銷和裁決等。其中，批準是唯一的事前審查型的立法監督形式。與其他事后型的立法監督形式相比，立法批準制度在防范違反憲法、違反上位法，以及防范不合理、不適當的法律文件的出臺方面有其獨特的優勢。但就我國《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律目前對于立法批準制度的規定來看還顯得較為原則、抽象，缺乏細化的程序性規定，立法批準制度的覆蓋面也不盡合理，這些問題應引起學界和立法部門的關注，并在以后的立法實踐中加以改進和完善。

一、我國立法批準制度的基本內容

立法批準制度是指有關國家機關制定的規范性文件，需要報其他有關國家機關同意后才能頒布實施的制度和活動[1]。從我國《憲法》《立法法》的規定來看，我國目前的立法批準制度主要針對的是兩種地方立法。一是民族自治地方的自治條例和單行條例。《憲法》第一百一十六條、《立法法》第七十五條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。”二是設區的市地方性法規。《立法法》第七十二條第二款規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”第七十二條第三款規定：“省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。”我國目前的立法批準制度主要涉及需要報請批準的立法類型、有權審批的主體、審查批準的標準等方面內容。其中對于設區的市地方性法規的批準規定相對具體些，涉及審查批準主體——省級人大常委會；審查批準的標準——合法性審查，不抵觸原則；審查批準的時限——四個月內；協調同省級政府規章沖突等內容。對于自治條例、單行條例的批準規定的較為原則，主要涉及審查批準的主體、變通規定應遵循的原則等。總體而言，我國的立法批準制度，不同于有些西方國家所指的立法機關將已經通過的法案送交國家元首或行政機關批準的制度，而是一種立足我國單一制國家結構形式，立足我國各個地方政治、經濟、文化發展有一定的差異性、不平衡性的實際，在充分發揮地方的主動性、積極性的同時，為了預防立法抵觸沖突，維護法制統一，落實立法的科學民主原則而對地方的立法活動進行事先監督的一種方式。

二、我國建立立法批準制度的意義

作為事前主動審查型的立法監督方式，我國目前的立法批準制度主要針對的是地方立法，該制度在我國的建立有其必要性，并具有重要意義。

1.立法批準制度有助于制約地方立法權的行使，防止與憲法、法律等上位法相抵觸的“不法之法”以及不適當的地方立法的出臺，有利于維護國家法制統一和權威。我國的立法批準制度針對的主要是設區的市地方性法規和自治條例、單行條例，在賦予這些地方立法權，發揮基層地方立法的主動性、積極性的同時，批準制度又是對其地方立法權行使有效制約，防止地方立法的失范、不當。這種“防患于未然”的監督制度與“亡羊補牢”式的備案、改變和撤銷等監督方式相比，更能及時迅速甚至提前發現相關地方立法中存在的與上位法抵觸、沖突的問題，既有助于維護法制統一，也有利于提高立法機關的權威。而且這種事前主動的審查批準，也不像備案等事后監督那樣容易流于形式，出現備而不審的情況，因此這種監督是比較有實效的。此外，立法批準制度一般都會規定較短的審批時限，可以避免立法審查的過度拖延，效率也較高[2]。

2.立法批準制度有助于審批主體指導地方立法，有助于協調處理地方立法與其他各種規范性法律文件間的不同規定，有助于提高地方立法質量。提高立法質量，是地方立法的關鍵所在。“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”[3]立法批準制度對于提高地方立法質量具有重要意義。首先，借助于立法批準制度，對需要將所立之法向有關機關報請批準的立法主體而言會自覺接受甚至主動尋求審批主體對所立地方性法規的合法性、合理性、技術性等問題的指導幫助。其次，審批主體也有權協調報請批準的地方立法與其他規范性法律文件的沖突，例如《立法法》規定的“省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批準的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。再者，對需要將所立之法向有關機關報請批準的立法主體而言，也是一種有效的壓力或制約，有這種批準制度的存在，有關立法主體就不能不認真立法，就不敢在立法中輕易造次[4]。這三方面對于地方立法質量的提高都是極為重要的保證。

3.立法批準制度在一定意義上有助于緩解部分地方立法權的合憲性問題。由于我國憲法沒有明確賦予較大的市、設區的市地方立法權，因此，一直以來對于《立法法》等法律賦予較大的市、設區的市以地方立法權是否合憲是存在爭議的。有些省人大的同志在審議《立法法》時就提出“憲法只規定省、自治區、直轄市人大及其常委會可以制定地方性法規，沒有規定省會市和較大的市可以制定地方性法規。如果賦予省會市和較大的市完整的立法權，應首先修改憲法”[5]。有些學者也認為“憲法第一百條、第一百一十六條的規定明確了地方立法主體只限于省、直轄市和民族自治地方，并不包括所謂的較大的市或設區的市。從維護憲法權威，增強地方立法權權源的正當性、合憲性考慮，如果要賦予設區的市以地方立法權應該適時修改憲法相關條款之規定”[6]。《立法法》制定和修改時都保留了市級地方性法規需要報請省級人大常委會批準后施行的制度，這在一定意義上使設區的市地方立法權被認為只是“半立法權”，是省級人大及其常委會地方立法權的延伸，從而緩解了對設區的市地方立法合憲與否的質疑。“原較大的市和設區的市制定的地方性法規只有經過省、自治區人大常委會的合法性審查后，經批準才能生效，即生效的最終決定權在省、自治區人大常委會的手中。這種不完全立法權或者說半個立法權可以看作是省、自治區人大及其常委會的立法權的延伸，從而也就消除了原較大的市和設區的市立法權的違憲嫌疑，保證了原較大的市和設區的市立法權的合憲性。”[7]

三、我國立法批準制度存在的主要問題

我國《憲法》《立法法》等法律建立了立法批準制度，但現有的規定還較為原則、粗疏，在具體批準程序、批準制度的適用范圍等諸多方面還存在一些問題亟待完善。

1.現有的地方立法批準制度有的未規定審查批準的標準，有的雖有規定但不夠明確。對于自治條例、單行條例，《憲法》《立法法》雖然規定了須報請全國人大常委會或省級人大常委會批準后生效，但上級人大常委會如何進行審查批準，審查的具體標準是合法性審查還是包括合理性審查，如何協調其與省級規章的抵觸等問題，這兩部法律都沒有明確規定，只是在《立法法》中對于變通規定作出了規范的要求，這不能不說是批準制度的一大疏漏。對于設區的市地方性法規，《立法法》明確規定了省級人大常委會要對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區地方性法規不抵觸的，予以批準。但合法性與不抵觸上位法不是相同概念，到底依哪個標準？其次，設區的市地方性法規如果與本省、自治區政府規章相抵觸的，《立法法》要求省級人大常委會要作出處理，但如何處理，是要求修改后再報批、直接修改、不予批準，還是其他方式，法律沒有作具體規定。設區的市地方性法規與省級政府規章的這種抵觸是否影響設區的市地方性法規獲得批準呢？再者，省級人大常委會對于設區的市地方性法規、自治條例和單行條例的審查批準與省級人大常委會對自己制定的地方性法規的審查標準和強度有沒有區別？對于地方性法規、自治條例和單行條例的批準與上級人大常委會進行備案時的審查標準、范圍和重點有沒有區別？諸如此類的涉及批準制度的具體問題《立法法》都付之闕如。

2.現有的地方立法批準制度的批準程序缺失。雖然在2000年制定《立法法》時，根據當時較大的市的要求，為了簡化省級人大常委會審批程序，提高審批效率，規定了對報請批準的地方性法規經審查認為同憲法、法律、行政法規等不抵觸的，應當在四個月內予以批準[8]。2015年修改后的《立法法》將此審批時限的規定相應擴張到省級人大常委會對設區的市地方性法規批準的要求中。但除此之外，對于批準制度的具體程序問題，現行《立法法》都未加以規定。例如，對全國人大常委會批準自治區自治條例、單行條例；省級人大常委會批準自治州和自治縣的自治條例、單行條例的時限沒有規定。對于設區的市地方性法規是統一由其人大常委會報請上級人大常委會批準呢，還是根據制定主體的不同分別由人大或常委會報請批準？自治條例、單行條例只能由自治區（州、縣）人大（不包括常委會）制定，那么提請全國或省級人大常委會批準的主體是本級人大還是其常委會呢？地方性法規和自治條例、單行條例應該在本級人大通過后多長時間內報請上級人大常委會批準呢？上級人大常委會對設區市地方性法規、自治條例、單行條例進行審批是經一次審議即可交付表決還是要多次審議？為提高立法批準制度的可操作性和規范性，這些立法批準制度的具體程序亟待完善。

3.缺乏對省級人大常委會等批準機關對報請批準的地方性法規、自治條例和單行條例等作出的不予批準決定的異議或救濟制度的規定。《立法法》賦予了省級人大常委會等對設區的市地方性法規、自治條例和單行條例進行審查批準的權力，以此監督設區的市等地方的立法，維護法制統一。但如果省級人大常委會濫用這種監督權或不當干預設區的市等的地方立法時，例如對設區的市地方性法規基于合理性而非合法性問題作出不予批準的決定，或違反四個月的審批時限拖延審批，設區的市、自治區、自治州和自治縣的人大應如何尋求救濟，以保障自身地方立法權的行使？對此，相關法律也沒有任何規定。換言之，對批準機關決定的異議或監督機制尚付闕如。

4.現行的立法批準制度的覆蓋面不盡合理。目前我國《憲法》《立法法》等僅規定了設區的市人大及其常委會制定的地方性法規，自治區、自治州、自治縣人大制定的自治條例、單行條例需要報請上級人大常委會批準后生效、施行，對于其他主體制定的法規、規章等基本采用的事后備案的監督制度。也就是說，立法批準制度覆蓋的面是比較有限的。而從維護國家法制的統一和尊嚴、避免下位法抵觸上位法、規范立法權行使等目的考量，諸如可以對法律、行政法規等進行變通規定的經濟特區法規、根據全國人大授權進行的立法、部委規章和地方政府規章等也許更需要事前的批準制度進行立法監督。就此而言，目前納入批準制度的規范性文件的范圍不盡合理，對于什么樣的規范性文件需要納入事前的批準審查，似乎還沒有一個確定、統一的標準，相關規定顯得有些隨意。

四、完善我國立法批準制度的若干建議

1.合理確定立法批準制度的適用范圍。立法批準是對立法進行事前監督的重要形式，它不同于對已經生效的規范性文件進行事后監督的備案、改變和撤銷等制度。立法批準制度覆蓋面過寬容易影響下級立法主體立法的自主性和積極性；批準制度覆蓋面過窄則不利于該制度功能的發揮，不利于監督下級立法主體立法活動，不利于防止抵觸上位法的規范性文件的出臺。因此，合理確定立法批準制度的適用范圍顯得尤為重要。就我國目前的立法批準制度的適用范圍來看，一方面，對于設區的市人大及其常委會的地方性法規由于其立法權限、立法事項都受到較為嚴格的限制，不能對上位法進行變通規定，其濫權的風險相對有限，是否有必要保留省級人大常委會批準制度是值得思考的。可以考慮待各設區的市地方立法經驗逐漸豐富后，以事后的備案審查作為監督方式。另一方面，對于目前采用事后備案審查的授權立法、經濟特區法規則建議修改為采用事前的批準審查制度。因為，授權立法一直以來是個爭議較大的問題，修改后的《立法法》雖然對授權立法的目的、事項、范圍、期限等制度加以完善，但“授權立法的關鍵問題已經不在于是否允許授權立法的存在，而是如何對于數量龐雜并且確有必要的授權立法進行監管的問題。”[9]授權立法是原本沒有相關立法權限的主體依據授權行使了授權機關的立法權，對于被授權主體有沒有嚴格依照授權進行立法，應該加強事前審查的力度，防止被授權機關濫用授權。對于有權對法律、行政法規等進行變通規定的經濟特區法規，目前采用的是備案審查的制度，但根據相關法律規定，備案主體涉及全國人大常委會、國務院和省級人大常委會，三個機關都有備案審查的權力，如何協調溝通，如何防止“三個和尚沒水吃”的尷尬？“從實踐中看，備案機關對報送備案的規范性文件大都備而不查，流于形式。”[10]我們認為，舉凡有對法律、行政法規等上位法進行變通規定的規范性文件均應納入事前批準后生效的范圍內，以維護國家法制統一和尊嚴。

2.明確規定立法批準制度的審批標準。目前的法律對于自治區、自治州、自治縣人大制定的自治條例、單行條例的批準制度沒有規定具體的審批標準，有鑒于此，我們認為，所有批準制度都應該明確規定具體的審查范圍和標準。例如，對于自治條例、單行條例明確進行合法性審查，審查自治條例、單行條例是否依照當地民族的政治、經濟和文化特點制定；是否屬于其立法權限范圍；是否存在與上位法不必要的重復；特別要審查變通規定是否違背法律、行政法規的基本原則，是否抵觸《憲法》《民族區域自治法》的規定以及其他法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定。對于自治條例、單行條例與本省、自治區規章沖突的，應明確不影響其獲得批準，但省級人大常委會應在批準時建議其加以修改。同時，省級人大常委會對下級人大制定的地方性法規、自治條例、單行條例的審查與對其自己制定的法規的審查應有所區別，即只進行合法性與否的審查，不進行合理性、技術性等問題的審查，盡可能尊重下級立法主體的立法權。

3.完善立法批準的具體程序以及對不予批準的異議機制。對于前文所述的立法批準程序方面的疏漏，《立法法》應明確規定上級人大常委會批準自治條例、單行條例等報請批準的規范性文件的期限，明確規定下級立法主體對于上級人大常委會審批超越期限未作出批準與否決定的處理辦法，以及對上級人大常委會作出的不予批準決定可以向更上級人大常委會申請復議。對于立法批準制度中涉及的諸如具體報請主體、報請時間等程序問題，《立法法》可以授權或要求省級人民代表大會在其制定的地方立法條例等規范性法律文件中作出細化批準程序的明確規定。

[1]朱力宇、張曙光：《立法學》，中國人民大學出版社2009年版，第219頁。

[2]參見徐向華主編：《立法學教程》（第二版），北京大學出版社2017年版，第245頁。

[3]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第8頁。

[4]參見周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社2006年版，第374頁。

[5]參見喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第246頁。

[6]參見龐凌：《依法賦予設區的市立法權應注意的幾個問題》，載《學術交流》2015年第4期。袁明圣：《立法法修改與完善的幾個問題》，載《學術交流》2015年第4期。

[7]伊士國、李杰：《論設區的市地方性法規的審查批準制度》，載《中州大學學報》2017年第3期。

[8]參見全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第266頁。

[9][10]馮玉軍主編：《新立法法條文精釋與適用指引》，法律出版社2015年版，第72、275頁。