國家重點生態功能區農業政策探析

◎劉金龍 龍賀興 時衛平

國家重點生態功能區承擔著水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，維系著全國或較大范圍區域的生態安全[1]。它包含676個縣級單位及國有林場，其中430個縣為貧困縣。在這些地區，農業在維護地方人民生計和文化、增加農民收入和發展地方特色經濟等方面具有十分重要的作用。

重點生態功能區產業準入負面清單是按照主體功能區規劃的理念從產業方面提出的一項制度。黨的十八屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》首次明確了“重點生態功能區實行產業準入負面清單”的要求。2016年10月，國家發展改革委印發《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》，要求各重點生態功能區編制和實施產業準入負面清單，推動各地區按照主體功能定位可持續發展，強化重點生態功能區的生態產品服務功能[2]。

黨的十八大以來，農業部門積極調整農業發展的戰略方向，把綠色發展作為農業政策新的目標。國家重點生態功能區應當成為農業綠色發展排頭兵和先行試驗區，率先實踐習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理論。

問題

1.農業政策深受社會經濟發展的影響，要注重兼顧農業生態化發展方向

農業經營體制主要是指以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制。面對農業人口減少和老齡化問題，各地都在探索實現農業規模化發展，然而這種做法是把雙刃劍，擴大生產規模可能會造成資源攫取過度，污染排放增加，危害農業生態環境；集體林權制度改革后，鼓勵林權擁有者增加對人工林和林下經濟的投資，增加林地的負載量。這種做法可能帶來水土流失、生物多樣性減少和林地退化等問題，不利于實現重點生態功能區的目標[3]。

2.研討兼顧農業生產和生態保護的均衡政策體系

生態保護與農業產業發展、農民增收之間的關系在很大程度上形塑了我國農業發展。長期以來，我國的農業政策支持增加要素投入、提高單位土地產出，實現糧食增產、農民增收、農村發展的目標，形成了一整套制度化的現代化農業支持體系和農業發展管理體系。土地制度和市場改革催生了活躍、相對獨立的市場力量，對發展農業產業、促進農民增長、保障糧食安全和農產品供給發揮了舉足輕重的作用。然而，分散的農業市場主體帶來了市場失靈問題，產生了過度使用農藥化肥、超載放牧、單一種植人工林及過度捕撈等一系列問題，導致農業生態環境面臨越來越多的壓力。出于生態保護的目的，政府推動實施了功能區劃、生態工程、生態效益補償及財政獎補等一系列措施，對生態保護進行了越來越多的干預。面對全社會對農產品和生態產品日益增長的需求，要力求兼顧農業產業發展和生態保護的雙贏。生態保護和產業發展、政府和市場這兩股力量的反復交鋒，構成了我國過去30年農業發展變遷的基本脈絡。

3.生態環境保護正在成為農業發展政策制訂的重要因素，現行農業政策與重點生態功能區的發展方向和需求存在局部的不適應

我國農業政策主要按照養殖業、畜牧業、林業和漁業的分類來制訂，缺乏根據重點生態功能區類型制訂的農業政策，具有強烈的部門色彩。產業準入負面清單對禁止和限制類農業產業的規定，尚處于初級水平的標準，不能滿足重點生態功能區對農業發展的目標和需求。各種生產資料補貼和市場價格政策從短期看提高了農民的生產積極性，但長期看，扭曲了要素價格，導致資源的不合理使用，對生態造成破壞，給環境帶來污染。

4.短期內很難改造傳統的資源依賴性生產方式，促進其轉型升級或淘汰

重點生態功能區制度實施之前，以傳統耕作、畜牧業和林業等資源依賴型為主的生產生活方式具有悠久的歷史，嚴格執行生態功能區負面準入清單必然會對這些地區的農業產業造成一定的沖擊。如產業負面清單明確禁止“在二十五度以上陡坡地開墾種植農作物”，但實際情況是，山區地區的二十五度坡以上種植了大片茶園和經濟作物，負面清單并沒有充分考量不同地區的實際情況。又如產業負面清單禁止“以優質林木為原料的一次性木制品與木制包裝的生產和使用以及木竹加工綜合利用率偏低的木竹加工項目”，但重點生態功能區內的木材加工企業多數處于產業鏈中低端，市場競爭能力不強，企業效益較低，產業轉型升級壓力大。再如毛竹產業在生態功能區劃定以前是地方政府鼓勵發展的，但毛竹“當菜種”的模式加劇了水土流失。負面清單實施以后，將限制這種毛竹經營方式，如果采取一刀切的做法，部分農戶將承受一定的損失。

5.尋求適宜的監控指標并建立有效的監控體系存在一定困難

要實現對負面清單執行情況進行監管，需要整合分散在各部門的生態環境動態數據、對地觀測遙感數據、水土環境監測數據和生態紅線清單數據，及時發現負面清單實施過程中出現的問題和偏差。目前各類數據分散在環保、農業、林業、國土和水利等相關部門，由于部門利益的阻礙，數據并沒有實現整合共享，這不僅增加了監控的困難，也阻礙了國家重點生態功能區國土空間開發管控的精準化和高效化。

綠色轉向

黨的十八大以來，國家重點生態功能區生態農業發展的條件越來越好。各地和各部門更加領會了中央關于建設生態文明和美麗中國的精神，積極推進《全國主體功能區規劃》，生態保護工作受到了前所未有的高度重視。發展生態農業已成為重點生態功能區一些地方政府的主動選擇。城市人口增加，消費習慣改變，正在形塑鄉村食品體系更加關注健康、綠色和品質，重點生態功能區的農業和生態旅游迎來了快速發展的機遇。負面清單中涉及農林牧業的產業準入禁止或限制類，基本上都有相關農業法律、法規和政策的支持。

重點生態功能區產業負面清單制度可以理解為是一項發展政策干預，由中央政府引導重點生態功能區對犧牲生態環境換取經濟發展的做法進行調整，以保護并著力提高生態產品供給能力作為區域發展的首要目標。耕地、森林、河流、濕地和草原等自然資源具有屬地性質，主要由其所在地的地方政府或民眾管理和使用。自上而下的發展政策干預在實施過程中不可避免地與地方發展狀況發生矛盾，其執行狀況受到地方經濟發展水平、地方政治、自然環境、治理水平以及鄉規民約等地方特征的影響。如果重點生態功能區產業準入負面清單制度缺乏地方政府和居民配合，必然會走樣或失效。重點生態功能區產業準入負面清單制度不可能像藍圖一樣設計和實施，而是有著更加復雜的實踐邏輯和多樣性結果。

國家重點生態功能區經濟發展水平總體較低，地方政府具有提高農民收入、發展地方經濟的強烈愿望。產業準入負面清單制度的實施會限制部分農業產業的發展，可能激化部分地區生態保護和經濟發展之間的矛盾。因此，在不損害生態系統功能的前提下，需要因地制宜地適度發展旅游、農林牧產品生產和加工以及觀光休閑農業等產業，給他們發展經濟的空間。尋求綠色農業發展道路，積極探索生態保護和經濟發展雙贏的產業發展技術、模式和制度體系，這將是我國重點生態功能區農業政策探索的方向[4]。

1.把發展綠色農業作為鄉村振興的重要組成部分

黨的十九大報告指出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。農業產業發展、構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，完善農業支持保護制度，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，必須以綠色農業發展為基本指向。

2.構建綠色農業發展的制度環境

建立農業和林業發展規劃的戰略環評制度，建立農林業項目的環境影響評價技術體系、標準體系和制度保障體系。

3.開展景觀恢復、提升農業發展的生態環境質量

重點生態功能區的生態修復工程要遵循生態規律，推動綜合生態系統管理或景觀恢復；景觀恢復需要立足于景觀尺度協調處理景觀范圍內人、森林與土地利用等動態因素之間的復雜關系；景觀恢復的目標不局限于實現森林面積增長或者恢復森林生態系統到受干擾前的自然狀況，而是盡可能實現景觀尺度上生態、社會和經濟效益的平衡。進一步實施退耕還林、還草工程，探索重點生態功能區耕地休耕、草地禁牧輪牧制度；探索重點生態功能區建設用地向農業用地轉變的制度；依據自然條件、承載力和農業品種，探索對國家重點生態功能區農業用地重新進行區劃，建立重點生態功能區特色農產品生產保護地。

4.大力發展特色農產品產業

依托重點生態功能區農產品生產保護地，形成體現自然特色、地域特色、工藝特色、文化特色、安全特色和生態特色的重點生態功能區農產品生態保護地產業體系；鼓勵農業合作社等新型農業經營主體發展，形成產加銷一體化的重點生態功能區農產品生態保護地產業鏈。

5.大力發展美麗特色鄉村

重點生態功能區的農產品都有一定的文化、歷史、地理和人文背景與內涵，富有區域特色和民族文化，鼓勵合理利用這些資源能發展地方經濟，繼承與傳播農業文明遺產，促進農業生產與文化傳承相結合。