北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”協(xié)同治理實踐

◎徐芳芳

基層作為國家權力控制與民間自治力量的交接部，體現(xiàn)著政社關系的聯(lián)結途徑和方式，擔負著“整合資源”且“形成互動”的復合責任，是社會治理的前沿[1]。基層社會治理作為一項復雜系統(tǒng)工程，是依據其所在的社會歷史條件、社會結構和人口特質等建構出來的具有系統(tǒng)性、協(xié)同性的治理體系。在黨的十八屆三中全會之前，基層社會治理主要采取網格化管理方式，最早在2004年由北京市東城區(qū)實施，之后在全國范圍內展開。網格化管理以無縫隙政府理論為理論基礎，以解決機構間的協(xié)調問題為目標，以行政結果和顧客服務為導向，以政府機構擴大和職能拓展為核心。網格化管理在解決政府部門服務缺位、打破部門邊界等問題方面取得巨大成功。今年，北京市再次創(chuàng)新管理，首創(chuàng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式，這成為基層治理的生動實踐。

基層實踐

我國基層社會治理正經歷著一個復雜、多樣和動態(tài)的過程，為順應社會發(fā)展需求，各地區(qū)紛紛探索具有地區(qū)特色的基層協(xié)同治理改革嘗試。

1.理論

協(xié)同在系統(tǒng)科學中是指系統(tǒng)中諸多要素通過相互作用形成統(tǒng)一有序的整體過程。“治理”一詞在20世紀90年代以來廣泛應用于政治學、社會學、經濟學和公共行政學等諸多學科。治理是指在沒有強權力的情況下，各相關行動者為實現(xiàn)共同目標，克服分歧、達成共識，側重依賴基于共同目標的協(xié)商與共識[2]。基層社會治理是一個復雜系統(tǒng)過程，構建并完善包括政府、市場、社會組織和公眾等多元主體在內的基層社會治理模式，已成為創(chuàng)新和加強基層社會治理的可行性選擇 。

2.實踐

在實踐中，許多地方嘗試展開具有地方特色的基層協(xié)同治理模式，并初顯成效。具有代表性的模式有：

（1）廣東鹽田模式。實行政府治理與社會自治、社會力量相結合的社區(qū)治理模式。具體操作流程分為兩步：一是按照“議行分設”的原則，成立居民委員會和社區(qū)工作站、服務站，以提升社區(qū)服務的專業(yè)化。二是政府以項目合同的方式吸引社工力量參與社區(qū)服務工作[3]。通過實行新型社區(qū)治理模式增加社會公眾滿意度，增強基層政府行政能力。

（2）廣東順德模式。在基層社會事務治理中將微觀性公共事務交由社會管理，明確基層治理的主體是政府與社會。采取三位一體的協(xié)作模式，即將行政事務交由政府處理，社區(qū)事務交由社區(qū)委員會處理，經濟事務交由基層集體經濟組織處理，實現(xiàn)三分治理。逐步建立起“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基層協(xié)同治理格局[4]。

（3）河北保定美地模式。實行“三社聯(lián)動”社區(qū)治理模式，核心思想是基層政府協(xié)同，社工機構承接、項目合同運作、社會工作者操作，三社整體聯(lián)動[5]。“三社”是指明確社區(qū)主體、社會組織主體、社工主體之間的職責和關系，通過實施“三社聯(lián)動”基層治理模式，有效提升社區(qū)治理整體績效。

隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，全國各地紛紛展開了多層次基層協(xié)同治理模式并取得較好成績，并不局限于以上三種模式。北京市作為全國改革的前沿示范區(qū)，開創(chuàng)性提出“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式，對其基層治理實踐進行研究，為加強我國基層治理工作提供重要參考價值。

模式探索

今年2月，北京市委辦公廳和市政府辦公廳印發(fā)的《關于黨建引領街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新 實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》，是北京市全面深化改革、提升首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化、夯實黨的執(zhí)政基礎的重要舉措。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”由北京市平谷區(qū)首創(chuàng)，著力解決該區(qū)在執(zhí)法過程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責任權力匹配不合理、協(xié)同機制不完善”等問題，在實踐中逐步形成聯(lián)合執(zhí)法鏈、管理鏈、服務鏈與發(fā)展鏈等工作機制，目前該區(qū)的聯(lián)合執(zhí)法鏈模式已經向全北京市推廣。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是指街鄉(xiāng)一旦發(fā)現(xiàn)問題就進行“吹哨”，各委辦局集中前來“報到”，“吹哨”和“報到”都要在網格內進行[6]。在此基層治理模式下，執(zhí)法重心下移到基層，及時解決基層事務，避免基層治理“最后一公里”難題的出現(xiàn)。

1.適用性分析

（1）打破條塊分割管理。協(xié)同治理理論強調整體性，即改變傳統(tǒng)的“一畝三分地”管理觀念，多元主體形成行動合力。通常，基層干部往往能夠第一時間發(fā)現(xiàn)問題，但由于執(zhí)法權力受限，調配執(zhí)法力量非常困難。相反，上級執(zhí)法部門擁有較大執(zhí)法力量但難以及時發(fā)現(xiàn)基層問題。同時基層問題復雜性程度高且往往涉及多個管理部門，各部門間極易出現(xiàn)相互推諉、相互扯皮行為，為此，北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式通過設立統(tǒng)一的主導者即街鄉(xiāng)，在發(fā)現(xiàn)問題后立即“吹哨”，部門在規(guī)定的時限內“報到”，并從各自監(jiān)管領域出發(fā)形成聯(lián)合執(zhí)法鏈進行調查，實現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)合響應，打破執(zhí)法管理碎片化，為有效解決基層治理整體與局部相脫節(jié)、條塊分割現(xiàn)象提供了新思路。政府整體行政權力管理網絡開始形成并發(fā)揮積極效應，實現(xiàn)基層和上級部門協(xié)同執(zhí)法，符合協(xié)同治理的整體性思維。

（2）實現(xiàn)部門責權對等。協(xié)同治理的前提在于實現(xiàn)主體間關系對等、權責明晰。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式賦予街鄉(xiāng)政府適當權力。為避免街鄉(xiāng)層級權力受到限制，根據相關規(guī)定依法賦予街鄉(xiāng)執(zhí)法召集權、評價權、考核權和否決權四種權力。同時明晰“報到”部門職責。對前來“報到”的職能部門作出明晰的職責劃分，為協(xié)同應對基層事務奠定基礎。為進一步落實部門職責，各“報到”部門對于能夠及時解決的問題應及時采取辦法，對于不能及時解決的問題則應制定臺賬并說明具體時間表。避免職責落實不到位、管理效率低下等問題出現(xiàn)。

（3）暢通執(zhí)法聯(lián)動機制。協(xié)同治理強調各主體進行聯(lián)動，以最佳方式解決問題。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式的聯(lián)動體現(xiàn)為三個層面：一是設置多個管理機制實現(xiàn)執(zhí)法聯(lián)動。包括根據委辦局權力清單確定“哨”應該吹給誰的清單式執(zhí)法機制；詳細記錄“吹哨”事件并作為督查考核依據的督查問責制；便于及時發(fā)現(xiàn)基層問題，要求執(zhí)法單位人員下沉一線工作的力量下沉機制。這些管理機制相輔相成，形成了包含有確責、監(jiān)督、執(zhí)法、考核與評估在內的完整的執(zhí)行閉環(huán)。二是不局限于街鄉(xiāng)“吹哨”。平谷區(qū)延伸了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式，不僅街鄉(xiāng)可以“吹哨”，相關責任部門也可以“吹哨”，從而實現(xiàn)街鄉(xiāng)與責任部門協(xié)同治理。三是建立執(zhí)法聯(lián)動信息化管理平臺。平臺詳細記錄部門報到時間、哪些部門報到、“吹哨”事務的詳細情況等內容，通過信息共享，相關部門能夠及時了解問題的處理進程，以實現(xiàn)部門執(zhí)法聯(lián)動的規(guī)范性、信息化和效率性，切實符合協(xié)同治理理論強調的多元主體聯(lián)動性。

2.應用面臨的挑戰(zhàn)

（1）協(xié)同治理理念共識不足。一是傳統(tǒng)管控思維的存在。我國長期以來形成的“大政府、小社會”治理模式導致管控思想濃厚，很多“報到”部門在思想上并未真正接受協(xié)同理念，僅僅是受制于政府要求被迫“報到”，對于公共服務、公共利益的理解并不清晰。二是缺乏合作治理思維，難以保證多元主體平等參與行動。“報到”的某些行政部門權力較大，各部門工作人員的素質能力和思想覺悟也存在較大差異，參與主體難以形成平等協(xié)作關系。三是協(xié)同治理“等級權威依賴”思想明顯。受我國行政管理體制的影響，“報到”部門人員的縱向等級權威思想仍未根除，這與協(xié)同治理模式相沖突，影響部門人員應對問題的工作積極性。為此，理念重塑成為突破多元主體協(xié)作困境的關鍵。

（2）協(xié)同治理過程評價監(jiān)督滯后。一是局限于傳統(tǒng)部門考核方式。盡管賦予街鄉(xiāng)一定權限但仍十分有限，主要權力仍集中于上級政府部門，考核方式大部分采取傳統(tǒng)的上級考核下級的方式。基層群眾對上級政府的考核相對較少，容易陷入形式主義考核。二是強有力的監(jiān)督體系未能全面形成。盡管北京市設立了基層治理的督查問責制，提倡社會公眾進行監(jiān)督，但由于參與渠道不暢，公眾參與力量十分薄弱。各級人大代表和新聞媒體也未充分發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督的途徑、方式等都有待明確。

（3）協(xié)同治理體系化建設缺乏。一是基層協(xié)同治理的動力機制不足。在基層治理中大的協(xié)同機制如“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基本格局已經建立，但不同主體如何合理設置各自管理邊界和具體定位并不明確，如何協(xié)同處理相關問題也沒有作出說明，具有較大的隨意性，容易導致有“共治”而無科學的“協(xié)同”。二是基層協(xié)同治理的溝通協(xié)商機制不完備。多元主體缺乏良好的溝通和協(xié)商，在管理過程中容易走向協(xié)同治理的反面，有時會出現(xiàn)復雜混亂的治理局面。三是基層協(xié)同治理的保障機制不完善。當前北京市僅僅出臺《實施方案》，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的立法保障有待進一步完善。缺乏相應的財力保障和人力資源保障，若多個地方同時吹哨，受到人力資源的限制又會產生新的治理問題。

（4）協(xié)同信息化平臺建設薄弱。一是基層治理存在多網分散現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為基層治理涉及到社會服務管理、城管綜合執(zhí)法和社會治安等部門，這些部門網絡仍然實行各自管轄范圍內的信息互通，并沒有建立互聯(lián)互通的統(tǒng)一網絡平臺，“報到”部門之間難以實現(xiàn)信息的深度融合，政出多頭管理現(xiàn)象仍然存在。目前北京市正在開展“多網”融合試點，以逐步解決多部門信息溝通不暢通現(xiàn)象。二是存在信息不對稱現(xiàn)象。街鄉(xiāng)作為基層部門，能夠最早發(fā)現(xiàn)問題并掌握問題基本信息，而前來“報到”的部門受地理位置、部門職能等限制往往不能及時得到一手資料，信息溝通存在障礙嚴重影響報到部門工作積極、主動性。

發(fā)展路徑

1.更新協(xié)同治理理念

一是加強基層人員協(xié)同治理思想理論學習。通過教育培訓促使相關人員認識、了解基層協(xié)同治理的重要性，在思想上真正實現(xiàn)協(xié)同，共同參與基層事務管理。二是提升基層部門人員協(xié)同價值理念。體現(xiàn)為合作態(tài)度的樹立，良好的合作態(tài)度能夠避免“搭便車”行為，進而實現(xiàn)協(xié)同行動；還體現(xiàn)為部門間協(xié)調意識的樹立，街鄉(xiāng)要善于平衡不同部門之間的關系，克服部門利益至上觀念，形成良好的協(xié)同氛圍。三是樹立基層協(xié)同治理戰(zhàn)略性、引領性思維。街鄉(xiāng)政府領導人員應注重建立協(xié)同治理的創(chuàng)新性、發(fā)展性戰(zhàn)略思維，推進報到部門之間實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互聯(lián)互通。

2.合理配置主體權責

一是明確基層政府在社會治理中的職責，改變缺位、越位、錯位并存狀態(tài)。基層政府作為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的重要主體，凡屬于其職能范圍內的任務就應認真履行；還應樹立簡政放權的服務意識，給予街鄉(xiāng)政府充分的管理權限。二是認真落實屬地責任。在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式中，街鄉(xiāng)承擔一級屬地管理責任，不能“一吹了之”、更不能推責。街鄉(xiāng)應積極和相關部門進行溝通、協(xié)商、認真了解相關情況，為有關部門報到提供便利。三是完善考核機制。按照區(qū)屬、街管和街用的原則，將人事權、財權下放到街鄉(xiāng)統(tǒng)一平臺上，以實現(xiàn)基層治理考核的公平公正。同時建立健全雙向考核評價機制，轉變傳統(tǒng)上級考核下級的做法，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各委辦局等部門評價，得分將直接影響各委辦部門績效。并對服務項目的落實情況及時評議，通報考評情況，以改進和推動工作。四是進一步強化部門責任追究機制。逐步建立街鄉(xiāng)牽頭，紀檢相關部門進行督查的責任追究機制，對基層事務進行責任倒查，嚴格追究相關責任主體。

3.塑造協(xié)同治理機制

一是建立健全基層協(xié)同治理整合機制。在明確街鄉(xiāng)、各報到部門相關權力責任的前提下，建立由多部門人員組成的協(xié)同治理機構，并賦予該機構統(tǒng)一指揮權、監(jiān)督權等，協(xié)調報到部門協(xié)同有序處理基層事務；還要加強街鄉(xiāng)和部門之間的條塊合力，街鄉(xiāng)作為解決問題的牽頭方要落實屬地責任，報到部門作為解決問題的關鍵力量，要對工作盡職盡責，打破二者之間條塊分割，形成治理合力。二是建立民主溝通機制。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”基層治理模式涉及多元主體，不同利益主體通過民主溝通方式表達各自利益訴求，以兼顧統(tǒng)籌各方利益并確立行動方案，促進社會公共利益最大化。三是完善協(xié)同治理保障機制。做好基層協(xié)同治理的事前、事中、事后工作，確保足夠的人力、財力、物力資源，促使各報到部門打破時空限制在其職責范圍內快速作出決策。

4.打造信息化治理平臺

一是進一步加強電子政務建設。打破“信息孤島”現(xiàn)象和部門保護主義行為，各層級政府部門建立互聯(lián)互通的信息溝通與共享平臺，有關政策信息、基層事務信息、部門報到情況以及處理問題進展等都在統(tǒng)一網絡平臺發(fā)布，實現(xiàn)信息共享。二是完善信息管理平臺。明確界定街鄉(xiāng)、各部門職能并進行精細化分級分類，以建構縱橫交叉的多部門聯(lián)動管理平臺。在“吹哨”后，及時采集所屬街鄉(xiāng)內“人、事、物”等相關信息，準確預判問題、識別風險并采取相應控制手段。三是建立公眾參與的互動監(jiān)督平臺。政府部門通過網絡化平臺了解民情，公眾則通過平臺對相關部門評價，逐步轉變信息單向流動狀況，實現(xiàn)政民互動。通過基層協(xié)同治理信息化平臺建設，確保街鄉(xiāng)、部門共建共商、共治共享，更好解決基層事務。