推進環境規范的法典化

◎竇海陽

目前，我國環境法律體系的框架已經基本形成。在該框架中，以《環境保護法》為核心和基礎，以《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《放射性污染防治法》《節約能源法》《環境影響評價法》《水法》及《礦產資源法》等環境保護單行法為主要組成部分，以行政法規、部門規章和地方性立法為補充。這種法律框架的構建主要通過各個具有立法權的機關逐步地、分散地制定相關法律法規的方式完成，是分散式立法模式的產物。

目前環境立法存在的問題

分散式立法模式是我國以前“成熟一部、制定一部”立法思想的體現，符合改革開放與經濟發展初期的立法需要。但在當今社會高速發展以及全面深化改革不斷推進的背景下，這種模式的已無法適應現實的需要。

1.分散式立法導致不同的環境法律規范之間存在重復，造成立法資源浪費

《環境保護法》將整體生態環境按照要素和區域進行分割，分別制定單行環境法律法規或者地方性法規。但是，就現行的環境法律法規來看，在總體上呈結構雷同化；在具體內容上呈重復化。如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》與《放射性污染防治法》等污染類法，就其篇章結構而言，相差不大；就其條文內容而言，無論是主體、權利和義務，還是法律責任的設置，均多有雷同。各省的實施條例也基本上是對單行立法的重復。另外，由于環境立法是多部門立法，容易產生部門權力利益化、部門利益法制化的傾向，甚至導致各部門對同一事項爭相管控。這加劇了調整對象的重合化以及具體內容的重復化。

2.分散式立法導致不同的法律規范之間存在矛盾，給法條適用帶來困難

各個環境保護單行法的出臺時間有先有后。隨著社會的發展，需要不斷對開始采用的原則、規則進行修正，使其體現在后出臺的環境法律中。這往往導致對同一問題的規定存在沖突和矛盾。對于這些沖突和矛盾，需要協調、統一，進行立法修改。但是，我國每屆人大任期內通過的法律極為有限，而環境類法律的數量又非常龐大。當一部環境法律修訂時，若其他相關法律沒有同時進行修改，就會人為引起法律規定的不一致，加劇法律適用的障礙。如作為環境領域基礎性、綜合性法律的新《環境保護法》修訂后，其他單行法也應同時修訂，但目前為止僅有《大氣污染防治法》進行了修改，其余《水污染防治法》等相關法律的修改只能等待。

編纂環境法典的必要性

編纂環境法典是擺脫目前環境立法困境的必由之路。通過編纂法典，能夠較好地滿足環境保護工作對法律制度的整體性、系統性需求，解決法律規范重復的問題，節約立法資源；通過國家立法機關主導立法的方式，扭轉環境立法部門化的趨勢，協調法律規范沖突，避免適用障礙。習近平總書記曾指出，“只有實行最嚴格的制度，最嚴密的法制，才能為生態文明建設提供可靠保障。”只有編纂環境法典，才能建構結構嚴密、協調一致的環境保護法律體系。

除此之外，編纂環境法典對于提升環境立法的地位，落實環境保護的國策更具長遠意義。環境保護是我國的一項基本國策，環境保護法也被定位為環境領域的基礎性、綜合性法律。但是，無論《環境保護法》還是其他的單行法律，都由全國人大常委會通過，其效力層級無法與基本法律相提并論。當環境價值與其他價值發生沖突時，從效力位階上難以與民法等促進經濟發展與財產利用的基本法律相抗衡，保護優先的價值宣示也就難以實現。通過編纂環境法典，使環境法典真正成為國家的基本法律，有助于提升環境保護法律的位階，真正落實生態文明建設和綠色發展的要求。

建議

1.我國已經具備編纂環境法典的條件

當前，我國的生態文明建設已經有了頂層設計和總體部署，構筑了社會主義建設總體布局中的“綠色譜系”。人民群眾對良好生態環境的需求與日俱增，成為轉型升級的“綠色動力”。全社會對生態文明建設的高度重視，正是環境法典編纂最深厚的土壤。在此背景下，我國已經具備編纂環境法典的條件：

（1）從現有的法律規范情況看，我國已制定了環境保護和資源保護類法律30件，環境保護類行政法規40件，環保部門規章數百件，相關地方人大和政府制定了地方性環保法規和規章1000余件。這為編纂環境法典提供了豐富的規范基礎。

（2）從現有的司法解釋和具體適用情況來看，最高人民法院、最高人民檢察院陸續出臺了關于環境犯罪、環境民事公益訴訟和環境侵權責任等方面的司法解釋。這些司法解釋為環境法典編纂積累了寶貴的經驗。在具體的法律適用方面，包括《環境保護法》在內的環境法律規范在行政執法實踐和司法實踐中的適用已經積累了大量的案例，這些案例為編纂環境法典提供了扎實的應用基礎。

（3）從編纂環境法典的人才儲備來看，我國目前有一支數量最為龐大的環境法學研究隊伍，經過多年的努力，在很多問題上已經逐步形成共識，能夠為環境法典編纂提供學理上的支撐。

2.編纂環境法典的步驟

參照我國民法典的編纂經驗，編纂環境法典可分三步走：

（1）列入立法計劃。將環境法典納入全國人大常委會立法計劃中的第三類項目，啟動研究論證工作。根據工作的進展情況，適時調整為第二類項目，在條件成熟時提請審議。

（2）設立編纂機構。由全國人大常委會牽頭組成環境法典編纂工作機構，制定工作計劃。在機構組織上，由全國人大法工委擔負編纂環境法典任務的總責，最高人民法院、最高人民檢察院、生態環境部、自然資源部、中國科學院、中國社會科學院和中國法學會等相關單位參加編纂工作。

（3）開展法典編纂。在準備工作方面，開展環境法典編纂基礎理論研究、國外環境法典及研究成果翻譯、中國現行環境資源法律梳理、環境執法成效評估、環境司法案例研究以及環境法典條文起草等相關工作，為完成法典編纂提供理論與實踐支撐。在編纂思路方面，可采取民法典“兩步走”的方式，即先就一般性原則、規則制定環境法典總則，再整合其他環境法律法規，滌除重復和矛盾之處，填補缺漏，最終實現制定環境法典。