基于4E理論的公益項目預算 績效評價比較研究

隨著公眾對公共管理的治理與服務水平的要求越來越高，對其績效評價已成為提升其治理水平與提供公共產品效率的必然。本文結合公益性事業單位自身的特點，將4E績效評價的理論引入公益性項目預算管理，希望對公益性事業單位的預算績效評價的比較研究提供理論和實踐指導。

一、公益項目評價的特點及存在的問題

公益性項目的績效評價的實施是一個復雜的過程，存在三個特點：其一，其目標是多元化的，包括社會目標和行政目標，其目標要體現民眾公益訴求，要評價公益性項目財政預算資金的使用效果和公共服務應該達到的效果，要對財政資金的使用效果、效率、成本、經濟性與公平性進行評價；其二，公益項目以提供公共服務為目的，現實中，缺乏進行經濟效益評價的基礎，所以，很難從項目本身的投入與產出方面做出定量評價；其三，公益項目的評價方法、評價指標的有效性存在較大的困難，亟需進行深入研究，尤其是項目間的績效的比較研究，是影響財政資金分配與預算管理的重要依據，而當前項目間的績效評價缺乏可靠性、可比性的評價指標，導致項目績效不可比。

二、公益項目預算績效評價理論的國內外研究狀況

預算績效管理與評價作為一種財政資金的管理方式，在我國日漸重要，財政部2005年5月出臺了《中央部門預算支出績效評價管理辦法(試行)》。2011年頒發的《行政事業單位預算管理制度》對財政支出績效管理辦法作了強調。而國內的一些學者也從評價方法、評價指標及權重等方面運用不同的方法進行了研究，提出了一些有借鑒價值的建議。如呂煒(2001)對預算支出管理和預算績效評價體系進行了研究，對預算支出績效評價的概念進行了界定[1]。

三、當前公益性項目績效評價實務的困難

公益性項目預算績效評價要應用到很多基礎理論，包括績效評價、預算管理、委托代理理論、交易成本理論等等，在具體的評價實務中，必須解決三個問題：一個是指標體系的確定與界定問題，這些指標的內涵是什么，和績效評價相關性如何，是否科學合理；二是指標數據的獲取問題，即選擇用的指標其數據必須是可獲取的，具有客觀性；三是綜合評價指數的構建問題，綜合指標的構建有助于對不同類項目從財政資金使用績效的角度進行橫向比較，如果沒有綜合指標，則績效評價沒有可比性，不容易對不同項目的績效進行比較，也無從進行項目的決策與評價，所以，構建綜合指數是一具非常重要的、最為關鍵的環節，其主要困難在于權重的確定。

從當前研究狀況看來，存在三個問題，一是從指標構建看來，存在和績效評價目標相關性不強的問題，一些指標的數據的獲取缺乏科學的方法，有較大的主觀性，不利于客觀評價項目績效；二是權重的確定，有的學者采用AHP法，有的采用因子分析法，有的采用專家意見法等等，缺乏統一的方法，導致同樣的項目，采用不同的方法，得出差異比較大的結論，不利于項目的績效評價；三是綜合指數的構建，包括財政部門制定的評價體系，也沒有對綜合指數進行構建，多是基于主觀的百分制評價，倘進行項目橫向比較，缺乏說服力。

四、基于4E評價法的指標體系的設計

進行項目預算績效評價時，必須借助一定數量的具體指標才能得到科學評價的目的，在遵循系統性、相關性、重要性等原則的基礎上，根據4E評價法的原理，將關鍵績效指標即KPI指標，(Key Performance Indicator)一級指標分為四個，即經濟性、效率、效果及公平性，為了準確反映一級指標，便于評價必須進行二級指標的設計與選取。

正如前述，經濟性指標反映的是投入與產出之關系。指盡可能少的耗費資源獲得相對較多的數量和質量的產品和服務或者其他成果，所以，可用預算金額與實際結算金額進行比較，以反映資金使用的經濟性。計算公式如下：

(1)

式中：I為預算資金，C為項目的實際結算金額。

效率指標是指以盡可能少的投入獲得盡可能多的產出。效率通常指的是正確的做事，即不浪費資源，即支出是否講究效率，考察的是公益項目的資源耗費數量與產出數量之間的比例關系。勞動生產效率常用人均產量、人均產值等指標來表示。公益項目常用功效費用指標來進行項目間的比較，在項目評價時可以參照此思路，用等功效的類似項目的資金消耗來衡量。具體計算公式如下：

(2)

效益是指某一特定系統運轉后所產生的實際效果和利益。具體地說，它反映了人們的投入與所帶來的利益之間的關系，可以分為經濟效益、社會效益、生態效益三個分項子指標。公益項目的效益通常是指公共服務實現目標的程度、公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量，效益性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，考察政府行為的產出與成果的關聯度，促成預期成果目標的實現。根據經濟學的解釋，經濟效益是指在經濟活動中，產出與投入、效用與費用之間的比較。經濟效益的計算公式為：經濟效益=產出量-投入量。一般計算公式為：

KPIeffectiveness1=R1-IP

(3)

社會效益的計算公式為：

KPIeffectiveness2=R2-IP

(4)

上式中，R1、R2分別指項目直接經濟收益與社會經濟收益，IP代表財政投入資金。

顯然，對于公益項目來講，是無法計量其直接經濟收益與社會經濟收益的，所以，以上兩式在實務中不具有操作性。基于以上的情況，對于沒有直接現金流的項目，可以采用定性的方式進行評價。如圖書館可用對學校教學與科研的影響度作為指標，評價可分為：顯著、較好、一般，較差60-60、差等幾個等級，并進行相應賦值為100-95、85-80、75-70、60以下，這樣就將定性的評價定量化了。

生態效益是一個不易衡量的指標，可以采用定性的指標來進行衡量，采取三廢處理的有效措施的項目或不具備對生態有負面影響的項目，可以認為其生態績效目標合格，賦值為1，否則，賦值為0。

KPIecology=1,0

(5)

公平即指不偏不倚。一般是指所有的參與者(人或者團體)的各項屬性(包括投入、獲得等)平均。公共財政支出主要是為社會提供公共產品和服務，核心價值之一在于實現基本公共服務均等化。所以，以結果為導向的評價原則決定了財政支出績效評價應考慮公平性。基于公平理論的公平性指標在公益項目評價時會導致評價歧義。基于上述情況，可用滿意度來衡量，當前財政支出績效評價均重視受益群體滿意度調查，尤其是社會民生類財政支出，群眾滿意度一方面表現為資金使用的效益，更為重要的則是體現了公共產品和服務提供的公平合理性，所以，以財政部采用的滿意度來衡量公平性，也不失是一個較為妥當的辦法。計算公式為：

(6)

其中，n表示調查對象中認為滿意或基本滿意的人數，N表示調查樣本數量。滿意度大于95%，可認為公平性好。

五、指標權重的確定與績效評價指數的計算

(一)基于z-score標準化的指標無量綱化處理

在多指標綜合評價中，有些是指標值越大評價越好的指標，稱為正向指標(也稱效益型指標)；有些是指標值越小評價越好的指標，稱為逆向指標(也稱成本型指標)，還有些是指標值越接近某個值越好的指標，稱為適度指標。在綜合評價時，首先必須將指標同趨勢化，一般是將逆向指標和適度指標轉化為正向指標，所以也稱為指標的正向化。其二，由于不同評價指標往往具有不同的量綱和量綱單位，直接將它們進行綜合是不合適的，也沒有實際意義。所以必須將指標值轉化為無量綱的相對數。這種去掉指標量綱的過程，稱為指標的無量綱化(也稱同度量化)，可以用于z-score方法對上述指標進行無量綱化處理。

(二)基于主成分分析法的綜合評價指數確定

績效評價指標分別從不同的維度對項目的績效進行了評價，在實務中存在兩個運用困難，一是不能對項目績效做出綜合的評價，二是難以進行不同類別項目的橫向評價，在項目績效排隊時，難以有科學的結論。因此建立一個綜合的評價指數是非常重要。不同的學者用AHP法、德爾菲法、專家意見法、因子分析法及主成分分析法等等不同的定性與定量的分析進行了探索。主成分方法可以將原來的指標合成一組新的互相無關的幾個綜合指標來代替原來的指標，以進行綜合評價。這就是數學上的降維方法。

六、結論

以上研究即構建了4E評價理論為基礎的四個評價維度、四個一級指標及多個具體指標組成的四維度兩層公益項目預算績效評價指標體系及綜合評價指數，能比較準確把握項目實施的績效，比較科學地對公益項目進行績效評價。