解決中美貿易爭端的探討

文/田豐

中國經過四十年的改革開放，已經深切融入到全球經濟之中，對外貿易和投資金額空前巨大，進入對外開放新階段后如何合理應對貿易爭端、避免貿易戰成為事關中國未來發展全局的一個重大問題。鑒于美國對世界經濟和中國經濟的影響力，本文主要以中美貿易關系為切入點，討論中國當前應如何應對貿易摩擦。

目前，特朗普政府貿易政策施政要點包括：積極保護貿易政策的國家主權，嚴格執行貿易法律法規，可以打開國外市場，以及重新對貿易協定展開談判。有鑒于此，中國未來應對貿易爭端（尤其是與美國的貿易爭端）需要解決以下關鍵問題：特朗普政府是否真的會無視世界貿易組織（WTO）裁決？美國有可能對中國采取哪些貿易保護主義手段？如果美國對中國發出制裁威脅，以迫使中國開放國內市場，中國應如何反制？

針對上述關鍵問題，本文精心選擇了具有典型性的全球重大貿易摩擦案例，通過深入分析這些摩擦，提煉出可供中國借鑒的經驗與教訓，并在此基礎上創造性提出“局中做局、局外謀局”這一全面應對中國未來貿易爭端的總體思路。

特朗普政府貿易政策施政要點及中國需要應對的關鍵問題

特朗普政府上臺后，在貿易領域動作連連，包括退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）；重新談判《北美自由貿易協定》（NAFTA）；指示美國商務部和貿易代表辦公室牽頭起草報告，以確認所有對美國造成不公平影響的“貿易濫用”和“非互惠行為”；加強反傾銷稅和反補貼稅的征收力度，打擊外國企業不支付反傾銷稅和反補貼稅的現象；對外國進口鋼鐵和鋁產品是否損害美國國家安全發起相關調查等。

特朗普政府的貿易政策具有十分明顯的貿易保護主義傾向，對中國將產生較大影響。展望未來，中國應對貿易爭端需要重點解決好三個問題。（1）美國是否真的會如USTR報告中所聲稱的那樣無視WTO裁決？對這個問題的回答，直接關系到WTO作為多邊貿易談判和爭端解決平臺的公信力，也直接關系到未來國際社會是否會爆發毀滅性貿易戰。（2）如果依據美國的國內法，美國有可能重點對中國采取哪些貿易保護主義手段？這些手段將主要攻擊中國經濟的哪些領域？其殺傷力如何？這些手段真的如美國所聲稱的那樣全部符合WTO規則嗎？（3）為迫使中國開放國內市場，美國很有可能在特定產品、特定行業乃至具體企業層面，對中國發出制裁威脅。中國應如何看待美國的制裁威脅？如何反制？

美國是否會無視WTO裁決？

理論上，美國可以不遵守WTO裁決。對一個純粹以自愿方式加入的國際組織來說，成員不執行裁決的最壞結果不過是退出或被驅逐。因此，敗訴方并沒有充分的動力執行裁決。

但是，美國在重大貿易問題上不遵守WTO裁決的可能性很小，原因主要有四點。第一，WTO爭端裁決機制較好地維護了美國的利益。美國是WTO爭端解決機制最積極的使用者。截至2017年4月20日，美國共針對貿易伙伴的“違規行為”提起114件WTO案件，并且在已終結的WTO案件中，美國作為申訴方，有94%的案件美國在核心問題上獲勝。如果美國不遵守WTO裁決，將導致WTO公信力削弱，這無助于美國維護自身的貿易利益。第二，WTO會在重大貿易問題上避免做出不利于美國的裁決。WTO爭端裁決機構對美國“301條款”一案的審理表明，當WTO預期爭端解決機制將面臨重大挑戰時，便會傾向于做出一種調和式的裁決，以避免WTO因成員間矛盾激化而走入困境。第三，以WTO裁決方式解決的案件僅占美國涉案總數的一小部分。在WTO，爭端解決的方式有很多種，包括雙邊協商解決、被申訴方主動取消有爭議的貿易措施等。按照USTR的數據，美國作為被申訴方，未經裁決就已解決的爭端占已解決案件總數的54%。可以看出，以采納WTO正式裁決（專家小組或上訴機構報告）方式解決的案件僅占美國涉案總數的一小部分。第四，美國能夠以多種方式影響WTO裁決結果，具體方式包括：

（1）通過決策機制推翻裁決。也就是說，如果有爭議的貿易措施能得到其他成員的廣泛支持，美國可以動員WTO成員以3/4多數發布關于烏拉圭回合協定的新解釋，或者以2/3多數投票贊成的方式修正協定。（2）利用多邊貿易協定條款缺陷避免不利裁決。WTO協定是一系列復雜談判和政治妥協的結果，存在大量模糊或自相矛盾的條款。美國完全可以利用條款漏洞，進行“技術性犯規”。（3）不配合WTO爭端解決機構的調查。WTO專家小組在向一國所轄的任何個人或機構索取資料和意見前，應通知該國政府。如果美國拒不配合調查，不提供不利于自身的材料，將直接影響WTO裁決的結果。（4）利用國內法制約WTO發布不利裁決。美國在加入WTO前就決定建立一個專門委員會，負責審查日后WTO爭端解決機構可能通過的、不利于美國的裁決報告。如果該委員會認定，未能達到美國審理標準的WTO裁決報告在五年內累計超過三份，美國就應考慮做出決定退出WTO。（5）影響WTO爭端裁決人選。2016年，美國公開反對WTO上訴機構的一名韓國成員連任，理由是該成員多次在裁決中超越其權限，美國此舉被廣泛認為旨在影響WTO裁決的公正性與獨立性，并直接導致WTO上訴機構出現人員空缺。

美國貿易保護主義手段的選用

美國不會嚴格按照美國國內法與WTO規則實施貿易政策。有學者曾用“籃球場上的道德”（Basketball Morality）來解釋美國的立場：違反WTO規則而使用保護主義條款實際上相當于“戰術犯規”，只要犯規的后果——對方“經授權的反制裁”——的影響小于美國不實施犯規所遭受的損失，這次犯規就是值得的。鑒于自身實力，通常對美國來說，“犯規讓對方罰球要比其直接扣籃得分有利得多”。我們同時認為，美國退出WTO的可能性較小。如果特朗普單方面宣布退出WTO，從程序上看需要美國國會2/3通過，實際操作比較困難，并且美國退出后，其他WTO成員有權立即放棄WTO承諾并對美國產品提高關稅，美國利益將因此受到極大損害。

美國會重復使用多種貿易保護主義手段，加大對進口產品的打擊力度。例如，早在美國2002年實行鋼鐵保障措施前，調查涉及的進口鋼鐵產品79%已經被征收反傾銷或反補貼稅，美國根據“201條款”作出的決定意味著，美國對某一進口產品征收了足以彌補國內產業損失的反傾銷、反補貼稅后，再次征以重稅。

由于特朗普政府對國會的影響力不足，其采用保護性貿易手段時將充分利用行政部門的裁量權。美國行政部門在貿易手段方面具有重要的裁量權，權力的大小依貿易手段而有所區別。例如，行政部門在“201條款”使用上比美國通常使用的反傾銷法、反補貼法具有更大裁量權。在運用反傾銷法時，美國需要證明出口國的產品其國內價格高于對美的出口價格，而如果使用“201條款”，只要美國國內聲明受到了損害，美國國際貿易委員會確認損害由進口增多造成的就可以了。美國總統將最終決定是否對進口產品采取配額、提高關稅等措施。中國應重點警惕“337條款”“301條款”“201條款”“122條款”、反傾銷、反補貼、邊境稅收調整，以及美國外資投資委員會（CFIUS）投資審核等行政部門裁量權大、對華殺傷力強的貿易保護主義手段。

中國可對美國采取的貿易反制措施及反制效力

中國商務部的數據顯示，過去10年來美國對華出口平均增速是美國總出口增速的近3倍，是中國對美國出口增速的近2倍。自中國加入世貿組織以來，2016年美國對華出口比2001年增長500%。中國成為美國許多產品的重要海外市場，其中以大宗農產品和高端制成品最為典型。目前，中國是美國飛機、大豆的第一大出口市場，汽車、集成電路、棉花的第二大出口市場。美國出口產品中，62%的大豆、17%的汽車、15%的集成電路、14%的棉花以及約25%的波音飛機都銷往中國。中國對美服務貿易逆差長期存在。2016年，美對華服務貿易順差達到557億美元，是2006年的40倍左右。在旅游方面，據中國商務部測算，2016年中國游客在美人均花費約1.3萬美元，遠超其他國家游客在美花費。截至2016年底，美國對華投資項目累計達到6.7萬個，實際投入資金近800億美元，分別占中國已批外資企業和實際利用外資的7.8%和4.5%。

如果中美爆發全面貿易戰，即美國對中國所有產品征收45%的高關稅，中國也以牙還牙對美國所有產品征收45%的高關稅，那么根據北京大學發布的一項研究報告，從生產的角度，中國受損比較厲害，但從真實工資的變化看，美國下降0.75%，中國福利反而上升0.08%。該報告認為，中國之所以在貿易戰中會實現福利上升，這主要是因為模型假設中國在發生了貿易戰之后會增加從其他國家（美國除外）的進口。進口增加后，生產廠商不得不對產品降價，國內消費者可以以更低價購買到產品。如果價格下降的幅度超過工資下降的幅度，就可以實現真實收入的提高、福利的改善。但如果中國在發生了貿易戰之后沒有從其他國家（美國除外）增加進口，中國和美國都會有福利損失，而且中國的損失更大，因為中國工人工資下降了，但消費品的價格并沒有下降。

如果中國不是全面反擊，而是采取選擇性反制措施，那么因手段的不同而產生不同結果。美國著名智庫彼得森國際經濟研究所的研究報告指出，如果中國禁止進口美國大豆，由于中美大豆貿易占全球貿易的四分之一，美國21個農業縣將因此失去10%的就業崗位；如果禁止中國國有企業購買美國公司業務服務，美國將因此失去8.5萬個就業崗位。中國科學院幾位學者的研究則顯示，在不考慮貿易出口轉移效應的前提下，若中國減少200架波音飛機訂單或減少2000萬噸美國大豆進口，或赴美旅游人數減少200萬人次，將導致美國GDP減少0.04%～0.13%左右。鑒于美國2016年的GDP增速僅為1.6%，上述反制措施的威懾力和殺傷力是相當顯著和有效的。

秉承“局中做局，局外謀局“的總體思路全面應對中國未來貿易爭端

遏制貿易保護主義抬頭趨勢，防止貿易戰，為中國進一步發展營造良好的國際環境是中國應對未來貿易爭端的主要目標。巨大的外貿體量以及持續的增長意味著中國與世界其他經濟體發展貿易合作的潛力較大。盡管如此，中國作為世界性大國與最主要的新興經濟體，與外部世界，尤其是主要發達國家間的關系備受地緣政治和全球政治因素的影響，一直較為微妙。從全面的角度考慮，應對中國未來貿易爭端必須有更廣闊的視野，應注重“局中做局、局外謀局”。

（一）局中做局

所謂“局中做局”是指在“雙邊”框架內做好“貿易”之局。特朗普政府的新貿易政策具有十分明顯的貿易保護主義傾向，對中國將產生較大影響。對此應做到以下幾點：

1. 做好防御局

美國行政部門在貿易手段方面具有重要的裁量權，權力的大小依貿易手段而有所區別。中國應該清醒認識到，美國歷來并沒有嚴格按照美國國內法與WTO規則實施貿易政策，中國應重點警惕“337條款”“301條款”“201條款”“122條款”反傾銷、反補貼、邊境稅收調整，以及CFIUS投資審核等行政部門裁量權大、對華殺傷力強的貿易保護主義手段。中國尤其需要警惕美國疊加使用多種貿易保護主義手段，加大對進口產品的打擊力度。如果美國對中國挑起貿易爭端，鋼鐵及金屬制品、化工制造、服裝及紡織、機械設備、電子設備、汽車及零部件、醫藥、木材、電影音樂等行業將受較大影響。

2. 做好反制局

若美國政府堅持實施貿易保護政策，中國在應對上擁有充分的選擇權和話語權：在擴大進口的基礎上，全面貿易戰反而有可能導致中國福利上升；在波音飛機、大豆等重點產品以及旅游、商業服務等重點領域方面，中國如果采取反制措施，其威懾力和殺傷力將是相當顯著和有效的；電影、生物制藥、關鍵資源要素以及金融市場都有可能成為潛在的反制領域；考慮到生產損失，針對重點產品和重點領域采取反制措施比全面貿易戰更符合中國的利益。

3. 做好合作局

我們的研究發現，美國貿易制裁威脅的有效性嚴重依賴于中美雙方的經濟合作狀況，經濟合作越緊密，利益行業的跨國合作利益越高，該行業就越反對本國向另一國家發出或實施威脅，而美國威脅的可信度也就越低。中美相互經濟依賴已經達到空前的程度，并且美國不同地區經濟發展具有不同特點和不同現實需要，由于美國地方政府有很大的自治權，表現出極其鮮明的執政風格，美國州和地方政府政治領導層與聯邦政府相比往往更穩定，中國可采取多種形式加強與美國各地方政府的合作，軟化特朗普政府對中美貿易的強硬態度，削弱美國貿易制裁威脅的有效性與可行性。

（二）局外謀局

所謂“局外謀局”是指在“雙邊”框架之外廣泛布局，運用多個平臺，動員各方力量全面參與。

1. 謀好多邊局、區域局和雙邊局

在美國有意退出國際貿易規則制定者的角色的情況下，中國應該強化與歐洲、日本等貿易伙伴的合作，聯合抵制貿易保護主義，共同維持國際貿易秩序和WTO體系，同時積極推動“一帶一路”倡議和中國自由貿易區戰略融合發展，擔當全球化進程中的大國責任。

2. 謀好投資局

投資的連接比貿易連接更強勁，因為投資連接是更永久的。中美在投資領域有很多機會。據美國商會估計，至2030年美國至少需要8萬億美元的基建投資，大約57%是能源項目，其中油氣基礎建設需求就高達2.8萬億美元，其次則是交通項目，約占36%。中國可考慮以中美雙邊投資協定（BIT）談判為基礎，推動雙邊投資發展，對沖貨物貿易保護勢力抬頭。

3. 謀好改革局

以開放促改革、以改革促發展是中國既往經濟發展的重要成功經驗。正如習近平總書記所指出的，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一步。面對世界經濟的新動向以及美國的貿易新政，中國應保持定力，不驕不躁，以我為主，立足于國內的發展需求，堅持改革開放的既定節奏，穩健務實推進重要領域的結構性改革，提高人民福祉。