鄉村振興戰略背景下的村土地利用總體規劃研究

王成 齊欣

摘 要：實施鄉村振興戰略的關鍵是生態宜居，而前提基礎是村土地利用總體規劃。該文以重慶市永川區黃瓜山村為例，根據村域自然與經濟社會狀況，以變更調查為底圖，劃分建設、農業、生態3類空間，對村土地利用規劃的空間布局、規劃結構調整、配套基礎設施等幾個方面進行了探索。研究顯示，村土地利用規劃的編制要與和發改、國土、規劃、農業、旅游、林業、水利、環保、交通、扶貧等部門的規劃協調好，做到真正的“多規合一”，為有效解決“三農”問題提供用地需求，更好地節約集約利用土地資源。

關鍵詞：村土地規劃；鄉村振興戰略；多規合一；村域三大空間

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）21-0003-04

Study on Overall Planning of Rural Land Use under the Background of the Strategy of Rural Vitalization：Taking Huangguashan Village，Yongchuan District in Chongqing City as an Example

Wang Cheng et al.

（Chongqing Yongchuan District Land Resources and Housing Administration，Chongqing 402100，China）

Abstract：The key to the implementation of the rural revitalization strategy is ecological livability，and the prerequisite basis is the overall land use planning of the village.A case study on the HuangguashanVillage，Yongchuan District in Chongqing，According to the village's natural and economic and social conditions，the change survey is used as the base map to divide the three types of construction，agriculture，and ecology.The spatial layout of the village land use planning，the adjustment of the planning structure，and the supporting infrastructure are explored.The preparation of village land use plans must also be coordinated with plans for development，land and land，planning，agriculture，tourism，forestry，water conservancy，environmental protection，transportation，poverty alleviation，etc.to achieve true “multiple regulations” and be effective solutions.The issue of "agriculture，rural areas and farmers" provides land demand and better conservation of intensive use of land resources.

Key words：Village-level land use planning；Rural vitalization strategy；Multi regulation；Three big spaces in village

1 引言

習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出實施鄉村振興戰略，2018年中央一號文件提出“強化鄉村振興規劃引領”，國家發改委在《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中明確提出“以規劃指導各地各部門有序分類來推進鄉村振興”。實施鄉村振興戰略的關鍵是生態宜居，而前提基礎是村土地利用總體規劃。當前我國土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣和鄉（鎮）5級，村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據，屬于詳細型和實施型規劃[1-2]。村規劃以鄉級規劃為依據，在村域空間內統籌安排農村生產、生活、生態空間[3-5]。

鄉村振興下的村土地利用規劃的編制，要充分結合村莊實際，融合“多規合一”理念[6]，依據村域“三生”空間布局[7]，在實施耕地保護和生態紅線[8-9]的前提下，強化公眾參與度[10-11]，形成村土地利用規劃的空間布局、規劃結構調整、配套基礎設施、規劃實施保障措施等較為全面的土地利用實施規劃[12]，推動國家、地方、農民三者利益相協調，促進村容村貌整治，改善農村人居生活環境，實現鄉村振興。

2 村土地利用總體規劃的編制思路

2.1 結合上級規劃，體現規劃管控約束力 目前，我國實行的國家、省、市、縣和鄉（鎮）5級規劃，村級規劃要充分結合鄉鎮規劃，在鄉鎮規劃確定的建設用地、耕地保護和永久基本農田等各類管控指標下，合理統籌布局農村一、二、三產業用地以及農業設施配套和人居環境建設用地等。

2.2 結合“三生”空間布局，解決發展與保護的矛盾 農村環境是農民生存和農業發展的基本條件，事關農民的切身利益和農業農村經濟的可持續發展，根據生態保護紅線、永久性基本農田保護紅線、城市開發邊界線，統籌協調好生產、生活和生態用地空間，形成高效、協調、可持續的空間格局。

2.3 融合“多規合一”，細化建設用地分類 村土地利用總體規劃作為詳細型和實施型規劃，要充分征集發改、國土、規劃、農業、旅游、林業、水利、環保、交通、扶貧等部門的規劃，使其落到實處，滿足居住用地（宅基地）、產業用地、公共服務用地、基礎設施用地等用地需求。將農村建設用地細化為村居住用地、村產業用地、村公共服務用地、村混合用地和村基礎設施用地。

2.4 利用資源優勢，實現產業融合 充分利用區域的資源稟賦和優勢，堅持推進落實以高標準農田、土地綜合整治、休閑農業、現代特色效益農業產業建設和鄉村旅游發展等項目為抓手，以空間規劃為指導，實現產業融合發展。

2.5 加大公眾參與度，形成村規民約 村土地利用總體規劃最終有村民參與實施，要充分征詢村民意愿，發揮村民積極性，規劃方案經過村民代表大會的通過后方可實施。村土地利用規劃一旦公布實施，需形成村規民約，嚴格按照規劃進行用地安排，節約集約用地，控制建設占用耕地規模、科學合理地分配建設用地。

3 實例分析

本次實例研究以重慶市永川區黃瓜山村為例，黃瓜山村位于重慶市永川區南大街街道南部，距永川城區9km，距成渝高速路入口12km，距重慶市70km，地處永川區黃瓜山風景區，是國家級農業生態旅游示范點之一。

3.1 多渠道調研，摸清村現狀用地 收集土地利用總體規劃、城鎮規劃、產業規劃、土地整治規劃、交通規劃、旅游規劃、地形圖、遙感影像、土地利用變更調查、統計年鑒等相關資料。實地走訪村域全面了解人口、產業發展、特色資源、基礎設施和公共服務建設及農村建設用地情況。通過村民大會、問卷調查等方式，了解廣大村民的規劃編制意愿和急需解決的實際問題。結合相關資料綜合分析，黃瓜山村土地總面積1995.15hm2，其中農用地1762.14hm2，建設用地221.14hm2，其他土地11.87hm2。農用地中：耕地791.27hm2，園地323.07hm2，林地501.72hm2，其他農用地146.08hm2，建設用地中：城鄉建設用地209.98hm2，交通水利用地10.02hm2，其他建設用地1.15hm2，其他土地中：自然保留地11.87hm2（圖1，圖2）。

黃瓜山村包括38個社，戶籍戶數2025戶，戶籍人口6555人，全村常住人口7656人。2015年第一產業總產值8960萬元，第二產業總產值5973萬元，第三產業總產值4977萬元，人均純收入1.67萬元。村內以發展特色水果、鄉村旅游、現代農業三大產業為主，盛產黃瓜山梨、大米、生姜、蘿卜、花生等優質農產品。年游客接待量60萬余人次，轄區內有五星級農家樂1個，AAA景區1個，農家樂30余個。

3.2 依托產業和項目資金，明確村規劃目標 規劃區位于永川區黃瓜山山脈中段，擬與黃瓜山旅游景區整合配套，充分利用好農業、旅游、水利和高標準基本農田等項目資金，構建“創意農業+休閑觀光+美麗鄉村”發展新模式，推動農業由“生產導向”向“市場導向”轉變。村土地利用規劃在保護耕地、基本農田及林地的前提下，用空間管制和指標控制體系指導區域建設。加快農村居民點的區域整合，內涵式挖潛農村集體建設用地，優化農村居民點用地布局，促進土地節約集約高效利用。結合村發展需求和鄉鎮規劃控制指標，到規劃期末，黃瓜山村建設用地總規模控制在216.11hm2以內，農村居民點用地規模控制在149.61hm2以內，其中，村產業用地規模控制在22.31hm2以內，村居住用地規模控制在119.59hm2，村混合用地規模控制在3.89hm2以內。

3.3 劃分“建設、農業、生態”空間，科學劃定村域空間功能布局 根據發改、國土、規劃、農業、旅游、林業、水利、環保、交通、扶貧等部門的規劃，以變更調查為底圖，綜合分析評估空間開發潛力，劃分建設、農業、生態三類空間，科學劃定村域空間功能布局（圖3）。農業空間：以農業生產為主導功能，適合耕作和發展農業的區域。主要是耕地、園地、牧草地、其他農用地等用地范圍。規劃農業空間1549.14hm2，占村域總面積77.65%。建設空間：主要包括現狀建設用地（需要復墾拆除的除外）、規劃需增加的建設用地等范圍，規劃建設空間192.55hm2，占村域總面積的9.65%。生態空間：村域內生態敏感度高應嚴格保護和發揮重要生態功能的區域。主要包括各類法律法規規定的保護范圍，經依法批準的相關規劃劃定的特殊管控區范圍以及其他生態資源范圍等。劃生態空間253.47hm2，占村域總面積的12.70%。

3.4 因地制宜，完善村內配套設施 結合水源位置、管網體系及管線布置和村民意愿等，完善給水工程、污水工程、電信網絡工程、郵政網點、燃氣工程、交通道路等基礎設施，另外在集中居民點主要道路一側每隔25～30m設置一盞路燈。使整個村域道路系統呈“葉脈”狀發展，形成“一環、三縱、多枝”的道路交通結構，滿足旅游度假、觀光休閑為主的中等密度建筑開發，同時降低對自然生態和地塊的分散，以達到可持續發展的開發思路（圖4）。

3.5 充分尊重村民意愿，統籌村民居住區 在農民新村及農村居民點的建設上，充分尊重村民意愿，結合基礎配套工程的建設，對村民居住區進行統一的規劃和布局。規劃期內，擬新建農村居民點109個，用地規模為17.90hm2。新建居民點房屋主要布局在交通干道兩側。同時，擬對零星的、偏遠的、破舊的、違法的農村居民點用地進行整理，并按照宜耕則耕、宜林則林的原則，優先復墾為耕地。通過布局調整，農村居民點用地面積總計149.61hm2，其中村居住用地105.24hm2，村產業用地30.47hm2，村公共服務用地1.24hm2，村混合用地7.08hm2，村基礎設施用地5.58hm2。

3.6 多規耦合，優化土地利用布局 調整農業產業結構，進一步深化土地流轉和規模化經營，促進村域現代農業發展，提高土地利用效益，增加農民收入。在嚴格落實耕地保護目標和基本農田保護任務的同時，積極推進農用地整理和農村建設用地復墾工作。規劃期內，黃瓜山村農用地有1762.14hm2增加至1766.96hm2，農用地增加主要來源于農村居民點整理復墾。合理增加村產業用地（旅游產業用地）規模、村公共服務用地及村基礎設施用地，合理布局村混合用地，節約集約利用農村居民點。規劃期內，黃瓜山村建設用地由221.14hm2減少至216.11hm2，建設用地減少主要由于村莊集聚，農村居民點整理復墾。在保護生態環境，有利于可持續發展的前提下，對未利用土地進行適當調整。規劃期內，其他土地由11.87hm2增加至12.08hm2（圖5）。

4 結論

在全面實施鄉村振興戰略的大背景下，本文依據村域自然與經濟社會狀況，結合外業調查，在鄉鎮土地利用規劃框架下，充分發揮村民參與度，對村土地利用規劃的空間布局、規劃結構調整、配套基礎設施、實施保障措施等幾個方面進行了探索，以期為完善具有地域特色的村域規劃體系、合理布局城鄉建設用地空間和有序引導涉農資金利用等提供參考借鑒。

參考文獻

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（責編：張宏民）