城市商業銀行能改善資本配置效率嗎？

劉晨暉，陳長石

(1.東北財經大學 經濟與社會發展研究院，遼寧 大連 116025；2.東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025)

一、問題的提出

城市商業銀行(以下簡稱“城商行”)是中國銀行業的重要組成部分，承擔為中小企業提供外部融資的職能。近年來學術界在城商行發揮何種作用這一核心問題上產生了兩種觀點：錢先航等[1]認為，由于股權結構的特殊性，城商行受地方政府影響，很難按照市場規則進行信貸配置；La Porta等[2]則認為，政府控制銀行是全球范圍內的普遍現象，這是由銀行業在國民經濟中的特殊地位決定的，不能就此否定城商行在資本配置方面的積極作用。由于金融抑制和所有制歧視是中國銀行信貸配置的兩個顯著特征[3]，非國有企業和中小企業往往很難獲得來自大型國有銀行的信貸支持，所以城商行能夠彌補大型國有銀行空白，通過向中小企業提供貸款達到提升資本配置效率的目的[4]。

城商行是具有鮮明區域政治導向性的地方金融機構[1]，目前關于地方政府背景對銀行經營績效或效率、不良貸款水平乃至地方經濟的影響等一直是學者們關注的熱點問題。現有國內關于城商行的研究主要集中在兩個方向：一是股權結構對城商行經營績效的影響。鄭榮年[5]認為，城商行股權結構的特殊性主要體現在地方財政持股，這決定了城商行與地方政府之間的矛盾聯系。對此，多數實證分析得到了股權向地方政府集中會對城商行經營績效產生負面影響的研究結論[6-7]。祝繼高等[6]發現，地方政府作為城商行大股東存在“掏空”動機，控股能力越強，銀行不良貸款率越高，貸款集中度越高，經營績效也越差。也有少數實證研究認為，股權向地方政府集中有助于提升城商行的經營績效，如李維安和曹廷求[8]采用28家城商行的調查數據發現，集中型股權結構能夠顯著提升銀行經營績效。二是結合中國特殊的制度情景討論地方政府干預對信貸配置的影響。以地方官員的晉升激勵為前提，錢先航等[1]發現，當地方官員晉升壓力增大時，城商行會減少貸款；從期限結構看，減少的是短期貸款，中長期貸款反而會增加。劉沖和郭峰[9]則在地方政府多目標視角下，更細致地考察銀監局局長和市委書記對城商行信貸風險的影響，發現銀監局局長任期與城商行不良貸款率負相關，而市委書記任期與不良貸款率正相關。

從歷史視角來看，城商行職能定位始于1998年防范與化解地方金融風險的一系列重大措施。由于擴張速度過快、治理水平不高和規范性不強等問題逐漸暴露，1993年前后以城市信用社(以下簡稱“城信社”)為代表的地方性金融機構不良貸款開始大幅度增加，嚴重危害了地方金融穩定。為了化解地方金融風險，中央政府先后出臺《關于進一步加強城市信用社管理的通知》《整頓城市信用合作社工作方案》等文件，希望通過組建城商行清理城信社的不良債務。按照1995年國務院發布的《城市商業銀行暫行管理辦法》，城商行股東主要是當地企業、個體工商戶、城市居民和地方政府，其中地方政府作為最大股東，持股比例在30%左右。在實際操作中，地方政府持股比例往往遠高于30%。即使2002年之后，城商行陸續開始引入戰略投資，地方政府高比例持股情況并未發生明顯變化[10]。隨后國民經濟形勢逐漸好轉，城商行圓滿完成了化解地方金融風險的任務，并在地方政府支持下不斷發展壯大，逐漸被賦予了“為中小企業提供金融支持，為地方經濟搭橋鋪路”的職能。

在上述發展過程中，城商行呈現出本地化和地方政府背景兩個明確的特征。1998年之后，隨著國有企業改革推進以及外向型經濟帶動下的非國有經濟部門高速發展，不同所有制企業經營特征差異越來越明顯[11]。進一步，不同所有制企業對金融服務需求出現分化，國有企業趨向于與正規金融系統合作，而非國有企業趨向于與非正規金融系統合作[12]。隨著金融服務需求分化，城商行作為地方金融機構，在與中央企業等大客戶談判時經常處于不利地位，難以與四大國有銀行以及全國性股份制商業銀行展開競爭，這決定了城商行的經營策略是利用其區域性、靈活性和本地化優勢，為具有較強實力的本地企業服務。同時，地方政府為追求經濟績效，存在較強的動力扶持城商行發展。正是通過與地方政府的互動，城商行得以不斷發展壯大，兩者之間的聯系不斷強化。

總的來說，城商行的發展歷程可以大致分為規模擴張和效率提升兩個階段，地方政府在兩個階段中發揮了不同的作用。客觀地看，如果在規模擴張階段沒有地方政府支持，城商行很難在如此短的時間內發展壯大，因而不能一味地因為地方政府干預所產生的信貸配置扭曲來否定城商行的作用。但不可否認的是，隨著金融市場發展趨于飽和，城商行規模擴張的邊際收益遞減效應越來越明顯，逐漸轉向效率提升。在路徑轉換過程中，地方政府干預很可能成為阻礙資本配置效率提升的影響因素。這與中國經濟增長模式及經濟結構調整、政治晉升激勵機制是密切相關的。作為中介機構，城商行最重要的職能是通過信貸配置提升實體經濟的資本配置效率。因此，對城商行的判斷標準應當設定為其是否有助于提升資本配置效率，而非是否存在地方政府干預。從現有文獻出發，從金融發展視角研究城商行對資本配置效率影響的經驗分析還比較少。

由于數據類型、時間跨度和計量方法等差異，關于此問題的經驗分析難以達成一致的研究結論。事實上，準確識別城商行對資本配置效率的影響并非易事。第一，作為基礎性要素，資本在配置過程中受到許多因素影響，容易出現遺漏變量問題。第二，作為金融市場發展與經濟增長之間關系的延伸，城商行與資本配置效率之間存在雙向因果關系。雖然參照LLSV[注]La Porta,R.，Lopez-de-Silanes,F.，Shleifer,A.，Vishny，R.，合稱LLSV。的“法與金融學”經典理論，可以將產權和投資者保護等制度的完善程度作為工具變量，但在地級市層面很難找到衡量其法治和產權保護等制度的準確指標，因而這一方法不適用于討論城商行對資本配置效率的影響。第三，并非所有地級市都設立了城商行，部分文獻依據城商行存在與否進行分組回歸，容易出現自選擇偏誤。

本文嘗試采用準自然實驗方法對城商行是否有助于改善資本配置效率進行經驗分析。與已有文獻相比，本文的貢獻主要體現在以下三個方面：第一，在分析關于城商行對資本配置效率的影響時，采用準自然實驗方法嘗試解決內生性問題。第二，利用工業企業數據從微觀層面衡量地級市資本配置效率。在已有關于資本配置效率的諸多描述方法中，Wurgler[13]提出的投資彈性被學術界廣泛認同。目前國內外已有采用Wurgler[13]的方法測算資本配置效率的研究，主要采用的是跨國數據[14]以及全國或省級層面行業數據[15]。為了實現本文研究目標，本文基于2002—2009年工業企業數據庫，測算了地級市資本配置效率。第三，從地方政府多重目標視角，對回歸結果蘊含的微觀機理進行經濟解釋，為在中國情境下理解地方政府、銀行與企業三方關系提供了新的視角。

二、研究設計

(一)雙重差分模型的適用性

作為評價政策實施對經濟個體影響的動態準自然實驗方法，雙重差分法具有簡單易用和回歸方法成熟等優點，越來越受到學術界關注。雙重差分法不是簡單地對比政策前后的均值變化，而是將控制組與處理組之間的個體回歸結果進行對比，在剔除非政策因素影響之后，判斷政策影響是否具有顯著的統計意義。與其他準自然實驗方法類似，雙重差分法按照是否實施政策對樣本進行分組，并進一步通過匹配、回歸和分層等平衡樣本方法將非政策因素影響隨機化，達到解決內生性的目的。除此之外，由于能夠使用固定效應模型進行估計，雙重差分法既能控制樣本之間不可觀測的個體異質性，又能控制隨時間變化的不可觀測總體因素的影響，有助于得到無偏估計。本文首先介紹雙重差分估計在城商行與資本配置效率研究中的適用性。通常使用雙重差分法進行研究需要滿足以下兩個假設：

一是隨機性假設，即保證受到政策影響的個體是隨機出現的，包括分組隨機性和個體隨機性等。當滿足該假設時，政策實施與樣本選擇之間是外生關系。在考察城商行發展歷程和金融改革演進之后，理論上城商行是可以滿足隨機性假設的。其主要原因在于：作為城商行前身，城信社在1992年之后進入高速發展期，到1993年底，全國城信社數量達到4 800家。然而，隨著許多地方城信社暴露出管理不規范、經營水平低和不良風險比例高等問題，為了化解地方金融風險，中央政府責成地方政府對城信社進行整合，城商行就是在這種環境下成立的。對地方政府來說，作為新興金融機構，當時城商行的定位并不清晰，是否真正能夠發揮化解金融風險的作用以及未來的發展前景并不明確。不僅如此，申請成立城商行很可能會向中央政府暴露本地存在金融風險的事實，影響官員晉升，因而地方政府對于城商行的態度并不積極。在早期城商行成立時，地方政府尋租問題并不明顯，是否組建城商行主要是由金融風險嚴重程度外生決定的，這保證了組建城商行是滿足隨機性假設的。據統計，截至1999年，全國各地完成了將約2 300家城信社納入到90家城商行組建范圍的工作，這批城商行廣泛分布于不同級別城市，既有北京、上海和深圳等一線城市，又有杭州和南京等二線城市，也有滄州、開封和南陽等三、四線城市。

二是樣本同質性假設，即保證控制組和處理組樣本除了在接受政策這一點存在差異之外，其余各方面都是類似的。對任何一種準自然實驗方法來說，滿足樣本同質性假設都是非常關鍵的。只有當該假設滿足時，才能夠通過差分剔除控制組和處理組中不可觀察因素的影響，準確地識別回歸模型中解釋變量與被解釋變量之間的因果關系。對于采用雙重差分法的原始數據來說，大多數都是不滿足同質性假設的，需要采用匹配、回歸和分層等方法進行平衡處理。為了增強可操作性，在采用雙重差分法時，學者們根據經濟個體的動態性，將樣本同質性假設簡化為平行假設，即考察樣本是否隨著時間變化向相同的趨勢變化，只要滿足平行假設，就認為樣本是大致相同的。就本文所研究的問題來說，資本配置效率是筆者最為關注的，根據測算結果，包括控制組和處理組在內的地級市資本配置效率的時間趨勢均是相同的，即滿足樣本同質性假設。

(二)計量模型與指標選擇

按照雙重差分法，本文采用的計量模型如下：

ηit=β0+β1treatit+β2yearit+β3treatit×yearit+β4Zit+εit+μit

(1)

其中，i代表地級市；t代表年份；η代表資本配置效率；treat代表是否存在城商行的虛擬變量，當取值為1時，表明該地級市存在城商行，取值為0表明該地級市不存在城商行；year代表城商行成立年份的虛擬變量，在回歸結果中，將采用序數英文字母表示，first代表成立第一年的虛擬變量，如果是則為1，如果不是則為0，如此類推；treat×year是交互項，其估計系數β3衡量城商行對資本配置效率的影響；借鑒已有研究，在模型(1)中加入了代表地級市特征的控制變量Z，用于平衡城市特征對資本配置效率的影響，包括人口密度、實際人均GDP、房地產固定投資、年末金融機構存款余額/GDP、年末金融機構貸款余額/GDP、第二產業/GDP、大學在校生人數、進出口總額、人均擁有道路面積和財政科技支出。控制變量來自于歷年《中國城市統計年鑒》、中經網以及筆者的測算估計，涵蓋了全國284個地級市的各項指標，由于樣本缺失，最終共有233個地級市。對部分變量進行了取自然對數處理，由于存在樣本缺失，面板數據是非平衡的。

對模型(1)的估計，首先需要測算地級市的資本配置效率η。在已有測算方法中，Wurgler認為在市場經濟條件下，資本配置效率改善意味著金融系統能夠更有效地引導資金由回報率較低的企業流向回報率較高的企業，并據此提出了衡量資本配置效率的投資彈性系數，本文采用與Wurgler類似的測算方法：

ln(Ijt/Ij,t-1)=α+ηln(Vjt/Vj,t-1)+εjt

(2)

其中，j代表企業；t代表年份；I代表固定資產合計；V代表利潤水平；η越大，表明資本配置效率越高。根據聶輝華等的建議，筆者按照以下三個步驟對工業企業數據庫樣本進行處理：第一步，以兩兩相鄰年份為準，逐年對工業企業數據庫進行配對，確定連續兩年進庫的工業企業，其優點是可以最大程度地識別出固定資產投資在工業企業間的流動。第二步，剔除固定資產合計、工業增加值和利潤水平異常的樣本點和缺省值。第三步，按照企業所有權屬性對企業樣本進行分組。

為了觀察準自然實驗方法能否有效剔除內生性影響，本文同時采用面板數據雙向固定效應模型進行估計，并將其與雙重差分法的回歸結果進行對比。從估計方法上看，兩種方法不同之處僅在于計量模型中是否存在交互項treat×year。此外，在取差分之后，本文樣本考察時期為2003—2009年，在此期間，作為中國深化金融體制改革的標志性年份，2005年出臺了諸多對后來影響深遠的政策措施，如匯率改革、利率市場化和股權分置等。為了控制金融改革對回歸結果的影響，筆者對2006—2009年金融改革之后的樣本進行了二次回歸。變量的描述性統計如表1所示。

表1 變量的描述性統計

(三)雙重差分成立的若干檢驗

為了考察本文計量模型是否適用雙重差分模型，分別根據隨機性假設和樣本同質性假設對樣本進行檢驗。關于隨機性假設的檢驗，主要關心設立城商行的決定是否會受到地級市資本配置效率高低的影響，即計量模型中的資本配置效率η是否會影響treat。由于目前沒有能夠直接對隨機性假設進行統計檢驗的方法，筆者主要通過對比控制組和處理組主要統計指標以及分布的方法進行檢驗，由于treat代表是否存在城商行的虛擬變量，所以將treat取值為1的樣本劃為處理組，取值為0的樣本劃為控制組。如果控制組和處理組的結果存在明顯偏差，表明設立城商行的決定很可能受到來自資本配置效率的影響，否則，兩者就可以看作外生的。在剔除異常值之后，全樣本、國有企業樣本和非國有企業樣本控制組和處理組資本配置效率的描述性統計如表2所示。三組樣本處理組和控制組資本配置效率的主要統計指標非常接近，表明資本配置效率并未對城商行設立存在明顯干擾。隨后分別對全樣本、國有企業樣本和非國有企業樣本分組指標與資本配置效率的相關系數進行計算，所有結果的相關系數均非常接近于0，表明城商行是否存在與資本配置效率之間是近似外生的。

表2 不同樣本控制組和處理組資本配置效率的描述性統計

關于平行趨勢假設的檢驗，主要關心的是隨著時間變化，不同地級市資本配置效率是否存在類似的演進趨勢。本文分別對全樣本、國有企業樣本和非國有企業樣本控制組和處理組的資本配置效率進行平行趨勢假設檢驗，[注]限于篇幅，本文沒有詳細介紹這一方法的檢驗原理，有興趣的讀者可查閱相關文獻。結果如表3所示。根據這一檢驗方法，當中括號內p值小于0.100時，則表明上期與當期不滿足共同趨勢假設，而當最后一行p值小于0.100時，所有樣本不滿足共同趨勢假設。可以看到，除了非國有企業q=2期時，p值小于0.100之外，其余所有p值均是大于0.100的，表明本文樣本均通過了平行趨勢檢驗。因此，本文樣本是滿足平行趨勢假設的。

表3 不同樣本資本配置效率是否滿足樣本同質性假設的檢驗結果

注：小括號內為標準差，中括號內為p值。

三、回歸結果

(一)基準回歸結果

首先，采用雙重差分模型估計得到模型(2)的回歸結果，衡量城商行對資本配置效率影響的交互項treat×first和treat×second均未通過顯著性檢驗。其次，在基于2006—2009年樣本的模型(4)的回歸結果中，交互項treat×first和treat×second系數分別為-0.067和-0.053，并且至少在10%水平上通過了顯著性檢驗，表明2005年金融改革之后城商行對資本配置效率的影響顯著為負。最后，對比兩種方法得到的結果，采用雙向固定效應模型時，由于缺乏對城商行與資本配置效率之間雙向因果關系的控制，模型結果存在比較嚴重的內生性，城商行對資本配置效率的影響是正的，在經過雙重差分法修正之后，城商行對資本配置效率的影響變為負。全樣本回歸結果如表4所示。

表4 全樣本回歸結果

注：括號內為t值，采用地級市的聚類穩健標準誤計算；*、**和***分別表示在10%、5%和1%的顯著性水平下顯著；控制個體效應和時間效應；限于篇幅，沒有報告控制變量，下同。

為了進一步討論城商行影響資本配置效率的作用機制，本文分別采用國有企業樣本和非國有企業樣本進行資本配置效率分析。在模型(1)中，交互項treat×first和treat×second均未通過顯著性檢驗，表明在2003—2009年的整個樣本考察時期內，城商行對國有企業資本配置效率的影響是不顯著的。在模型(2)中，交互項treat×first與treat×second系數分別為0.430和0.366，并且至少在5%水平上通過了顯著性檢驗。從估計系數值來說，城商行對于提升國有企業資本配置效率的影響是非常明顯的，表明2005年金融改革之后，城商行的發展有助于改善國有企業資本配置效率。基于非國有企業資本配置效率的回歸結果，無論是基于全樣本還是金融改革之后的樣本，雖然均未通過顯著性檢驗，但系數符號基本為負。國有企業和非國有企業雙重差分回歸結果如表5所示。

表5 國有企業和非國有企業雙重差分回歸結果

綜上所述，本文回歸結果可以歸納如下：第一，城商行從整體上導致資本配置效率降低。第二，從城商行對不同產權屬性工業企業資本配置效率的影響來看，城商行有助于改善國有工業企業的資本配置效率，而無助于改善非國有工業企業的資本配置效率。第三，2005年金融改革之后，城商行對工業企業資本配置效率的影響更加明顯。

(二)對回歸結果的進一步解釋

根據已有文獻的歸納總結，中國地方政府面臨著經濟規模最大化、國有資產保值增值和經濟社會環境穩定等多重目標。在面臨多重目標情況下，地方政府選擇哪個作為首要目標，主要遵循以下兩個原則：第一，受所處的外部環境影響[18]。第二，指標是否能夠被量化考核。在上述多重目標中，區域性金融風險是偶發事件，具有較強的不確定性且事后責任很難界定。因此，在大多數情況下，地方政府更關注經濟規模最大化和國有資產增值保值兩項目標，而如何在兩者之間達成均衡則是地方政府實施經濟政策的主要目標。這也是理解地方政府與城商行之間關系的關鍵前提，本文回歸分析所得到的研究結論就是樣本考察期內三者所形成的均衡關系。

通過指導城商行向行政區內所轄國有企業配置信貸資源是地方政府的最優策略。2003年銀監會成立之后，地方政府對城商行的直接干預變得越來越不經濟。銀監會從資本充足率、杠桿率、撥備率和流動性四個方面對銀行經營行為設定了一系列可量化的考核指標，這些指標對地方政府干預城商行信貸配置的沖動形成了有效制約。地方政府干預并非是決定信貸配置的唯一因素。在地方政府多重目標下，城商行同樣是國有資產的重要組成部分，肩負著保值增值的責任，地方政府采取行政命令干預城商行的信貸配置，很可能會導致國有資產受損。在這種情況下，地方政府對城商行信貸配置的直接行政性干預越來越謹慎，而是轉而采取產業政策指導、股權擔保和利息補貼等市場化手段引導城商行向其支持的產業或企業進行信貸配置。城商行為了最大限度地完成監管指標和照顧地方政府利益，同時最小化甄別信息成本，偏好選擇在享受地方政府資助國有企業范圍內按照市場原則進行信貸配置。地方政府采取上述策略既能通過促進企業增長來擴張本地經濟規模和增加稅收，又能實現國有資產保值增值。事實上，政治關聯是中國情境下解決銀行與企業之間信息不對稱的重要手段。陳長石和吳晶晶發現，當企業展現的信息量與產出不匹配時，政府與銀行之間的政治關聯能幫助銀行對企業進行識別，那些接受政府補貼的企業更容易獲得銀行貸款。

20世紀90年代末，國有企業“三年脫困”改革在國有經濟部門內部形成相對競爭關系，為資源配置效率改善提供了空間，而非正規金融系統的快速發展滿足了部分私營企業的資金需求，一定程度上緩解了正規金融系統對私有經濟部門資金供給不足的問題。20世紀90年代中前期，國有企業受到外部市場和政策環境變化以及企業內部機制調整的多重擠壓，遭遇發展困境，大量國有企業經濟效益下滑甚至嚴重虧損。為此，中央政府以“三年脫困”為目標啟動國有企業改革，包括國有經濟主動從中小企業層面退出、清算重組經營困難的國有企業以及建立健全社會保障體系。這些改革從根本上改變了國有經濟部門的布局結構，使得國有經濟能夠將資源向具有比較優勢的方向進行配置，并通過保留若干規模較大和具有較強競爭力的國有企業保持一定程度上的內部競爭。在這種情況下，只要城商行向經營狀態良好的國有企業貸款產生的收益大于向中小企業貸款產生的機會成本，仍有可能從整體上改善資本配置效率，即使不滿足上述條件，至少有助于在國有企業范圍內改善資本配置效率。

地方政府、國有企業與城商行之間的均衡是以犧牲非國有經濟部門資本配置效率為前提的。這是因為：第一，多數私營企業經營規模小，短期內很難大幅提升本地經濟規模。第二，私營企業無助于完成地方政府的國有資產保值增值目標。第三，私營企業自身經營規范性較差，申請貸款時經常存在財務材料不全或無擔保抵押等問題，銀行向其放貸需要消耗大量資源進行信息甄別，搜索成本較高，這也使得城商行對非國有經濟部門的支持不足。

四、研究結論與政策啟示

圍繞近年來學術界關于城商行發揮何種作用而產生的爭論，本文首次嘗試以城商行設立作為準自然實驗，在采用2003—2009年中國工業企業數據庫測算地級市資本配置效率基礎上，使用雙重差分法檢驗城商行對資本配置效率的影響，并從地方政府多重目標視角對回歸結果進行經濟解釋。本文的研究結論表明：第一，城商行從整體上導致工業企業資本配置效率降低。第二，從城商行對不同所有制工業企業資本配置效率的影響來看，城商行有助于改善國有工業企業的資本配置效率，而無助于改善非國有工業企業的資本配置效率。第三，2005年金融改革之后，城商行對工業企業資本配置效率的影響更加明顯。在地方政府多重目標影響下，城商行特殊的股權結構對地方政府、城商行與企業之間均衡的形成產生了關鍵性影響，導致城商行的最優策略是僅在國有企業范圍內按照市場原則選擇經營狀態良好的國有企業進行信貸配置。但這種均衡是以犧牲非國有經濟部門資本配置效率為前提的，大量中小企業游離于正規金融系統之外，勢必導致資本配置效率很難明顯改善。

根據以上研究結論，本文的政策含義非常明顯。通過發展城商行推動資本配置效率提升的關鍵是將非國有企業納入城商行信貸配置范圍，并逐步加大城商行對非國有企業的信貸投放。實現這一目標需要在以下方面取得重大進展：第一，優化城商行股份結構，降低地方政府股權比例，不斷完善銀監會垂直監管體系建設，推動市場機制在城商行信貸配置過程中發揮核心作用。第二，地方政府應事先評估相關產業補貼政策所產生的影響，最大限度減小地方政府實施產業政策時對市場機制的扭曲，降低地方政府向城商行釋放錯誤信號的概率。第三，管理制度不規范是導致中小企業融資難的重要原因，應不斷加強全社會現代企業制度建設步伐，為中小企業與正規金融系統建立聯系創造條件。