大國的區(qū)域合作倡議與“一帶一路”的發(fā)展方向

李向陽

(中國社會科學(xué)院 亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007)

“一帶一路”建設(shè)第一階段的重點是中國的周邊，在陸路絲綢之路的6大經(jīng)濟(jì)走廊中，5個面向的是周邊地區(qū)。與此同時，自“一帶一路”提出以來，本地區(qū)的大國紛紛提出了新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化倡議。盡管多數(shù)倡導(dǎo)者宣稱，他們的倡議并非是對“一帶一路”做出的反應(yīng)，但他們在地緣上的重合、內(nèi)容上的相似客觀上決定了必然會對“一帶一路”倡議產(chǎn)生影響。如何避免其對“一帶一路”產(chǎn)生替代和稀釋效應(yīng)是我們必須要關(guān)注的問題。

一、亞太地區(qū)大國的區(qū)域合作倡議

大國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略所追求的通常并不局限于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。在反全球化背景下，這一傾向更加明顯。如何評估亞太地區(qū)大國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略的動機(jī)與走向?qū)τ诜€(wěn)妥推進(jìn)“一帶一路”的建設(shè)至關(guān)重要。

第一，日本成為新的全面推進(jìn)CPTPP協(xié)議的主導(dǎo)國家。過去五年間，日本區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略基本上是圍繞TPP展開的。在特朗普上任伊始宣布美國退出TPP之后，許多人認(rèn)為剩余11國將難以復(fù)興TPP。然而，正是安倍政府不懈的努力，TPP最終轉(zhuǎn)化為CPTPP，并獲得了新生。盡管CPTPP對美國倡導(dǎo)的22項規(guī)則進(jìn)行了擱置或修改，但它仍然是一個高質(zhì)量的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。[注]比如，它將對成員國95%的商品貿(mào)易實施零關(guān)稅；未來它還有可能成為亞太地區(qū)其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制的模板[12]。在CPTPP正式生效后，未來還有可能接納更多的亞太地區(qū)成員。[注]目前，韓國、泰國、印度尼西亞、菲律賓及中國臺灣都已表示出參加CPTPP的意愿，甚至不久前美國政府也聲稱，在滿足美國要求的條件下，不排除重新加入的可能性。CPTPP的誕生標(biāo)志著日本第一次取代美國成為亞太地區(qū)區(qū)域貿(mào)易自由化的主導(dǎo)者[13]。

第二，日本和印度共同倡導(dǎo)的亞非增長走廊將可能成為一種新型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。2016年兩國正式提出建立亞非增長走廊的倡議；2017年由東盟與東亞經(jīng)濟(jì)研究所(ERIA)、印度發(fā)展中國家研究與信息研究中心(RIS)與日本貿(mào)易振興會亞洲研究所(IDE-JETRO)等三家智庫共同完成了倡議的愿景文件。按照愿景文件，亞非增長走廊的范圍以海上亞洲與非洲為重點，其核心內(nèi)容由四個方面組成：發(fā)展與合作項目、質(zhì)量型的基礎(chǔ)設(shè)施與制度型互聯(lián)互通、促進(jìn)能力與技能提高以及人員往來的伙伴關(guān)系。盡管目前尚處于籌建階段，亞非增長走廊的一些特征已經(jīng)開始顯現(xiàn)：一是堅實的日印關(guān)系是亞非增長走廊合作的基礎(chǔ)。二是印度與東南亞、南亞、非洲國家的歷史文化聯(lián)系將發(fā)揮關(guān)鍵作用。三是亞非增長走廊倡導(dǎo)以開放貿(mào)易、公正規(guī)則和地區(qū)團(tuán)結(jié)為基礎(chǔ)的互聯(lián)互通，因而成為了東盟理想的外部合作伙伴。四是亞非增長走廊的成功需要與美國的安全合作相結(jié)合。五是在亞非增長走廊中，與非洲的合作處于次要地位，故非洲只是這一倡議的戰(zhàn)略延伸。

第三，印度在南亞地區(qū)力圖構(gòu)建以自己為核心的自由貿(mào)易區(qū)。目前，南亞地區(qū)唯一生效的是包括南亞七國的南盟自由貿(mào)易區(qū)(SAFTA)，但由于大國之間的政治矛盾，這一機(jī)制名存實亡。在這一機(jī)制下，南亞地區(qū)的區(qū)域內(nèi)貿(mào)易比重只有5%。為此，印度正在試圖把業(yè)已存在的孟加拉灣多部門技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作計劃(BIMSTEC)倡議升級為自由貿(mào)易區(qū)。和SAFTA相比，BIMSTEC涵蓋了南亞國家的印度、斯里蘭卡、孟加拉國、不丹、尼泊爾，排除了巴基斯坦和馬爾代夫，增加了東南亞的緬甸和泰國。該組織成立于1997年，經(jīng)過10年才于2008年舉行了第二次首腦會議，決定推動自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)；2016年印度總理莫迪主持了第一屆金磚—BIMSTEC峰會，為這一進(jìn)程提供了新動力；2017年在加德滿都舉行了第八屆部長級會議，七國一致同意加快自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)。

第四，俄羅斯的大歐亞伙伴關(guān)系倡議有可能成為歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的升級版。2016年普京總統(tǒng)正式提出了這一倡議，為俄羅斯未來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略指出了方向。大歐亞伙伴關(guān)系倡議不僅涵蓋歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟成員，而且包括獨聯(lián)體國家、上合組織國家、與俄羅斯關(guān)系密切的國家(比如中國、印度、巴基斯坦、伊朗等)以及其他感興趣的國家(比如日本、韓國、東盟成員、埃及、以色列等)。這是一個覆蓋歐亞大陸的巨型區(qū)域合作機(jī)制倡議。從俄羅斯的官方表態(tài)看，其旨在構(gòu)建以世貿(mào)組織規(guī)則為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)合作倡議[14]。總體而言，該倡議還處于概念階段。

第五，美國特朗普政府倡導(dǎo)的印太戰(zhàn)略有可能成為其亞洲政策的基石[15]。“印太”概念是奧巴馬執(zhí)政期間的外交遺產(chǎn)，特朗普政府能夠不加拒絕地繼承下來，表明這顯然不是特朗普本人的心血來潮。在2017年12月特朗普政府發(fā)布的首份《美國國家安全戰(zhàn)略》報告中，印太理念得到了系統(tǒng)的表述：一是印太的地理范圍涵蓋“從美國西海岸到印度西海岸”。在這一地區(qū)，美國的聯(lián)盟核心國家包括日本、澳大利亞和印度，原因是其具有相同的民主理念。同時，這一聯(lián)盟又是開放的。二是在政治領(lǐng)域，美國強(qiáng)化構(gòu)建聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的承諾，并以相互尊重主權(quán)、公平與互惠貿(mào)易、法治為前提深化與新成員的伙伴關(guān)系。三是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國支持本區(qū)域的合作，以維護(hù)自由開放的海上通道、透明的基礎(chǔ)設(shè)施投資、貿(mào)易暢通以及和平解決爭端。四是在軍事與安全領(lǐng)域，美國維持一個面向未來的軍事存在，能夠阻止和戰(zhàn)勝敵人。可見，印太戰(zhàn)略不僅與特朗普政府的執(zhí)政理念存在一致性，而且與其盟國的戰(zhàn)略倡議亦存在著互補(bǔ)性。

二、“一帶一路”與大國新區(qū)域合作倡議對接的可行性

縱觀亞太地區(qū)各大國提出的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作倡議，我們可以發(fā)現(xiàn)其有一些共有的特征：一是機(jī)制化。所謂機(jī)制化是指成員國在國家層面存在統(tǒng)一的規(guī)則和制度安排。比如，CPTPP被稱為“21世紀(jì)的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定”；BIMSTEC以打造自由貿(mào)易區(qū)為目標(biāo)；即便是印太戰(zhàn)略、亞非增長走廊及大歐亞伙伴關(guān)系還停留在倡議階段，它們也都強(qiáng)調(diào)規(guī)則導(dǎo)向。二是與“一帶一路”的地緣上有重合之處。上述5個區(qū)域合作倡議幾乎涵蓋了“一帶一路”的所有核心區(qū)域(六大經(jīng)濟(jì)走廊、海上絲綢之路)。三是在實施方式上與“一帶一路”有相通之處。比如，亞非增長走廊、印太戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施與互聯(lián)互通建設(shè)；即使是印度主導(dǎo)的BIMSTEC也在致力于提升數(shù)字、經(jīng)濟(jì)與人員的互聯(lián)互通。四是應(yīng)對或遏制“一帶一路”是多數(shù)倡議(明確或暗含)的目標(biāo)。可以說，除了大歐亞伙伴關(guān)系，其他倡議都有應(yīng)對中國崛起的考量。比如，美國特朗普政府明確把應(yīng)對中國崛起和“一帶一路”作為推動印太戰(zhàn)略的目標(biāo)；印度莫迪政府不僅拒絕加入“一帶一路”，而且把“一帶一路”與所謂的“珍珠鏈”戰(zhàn)略劃等號；2017年9月日本政府發(fā)言人則明確指出，自由與開放的印太戰(zhàn)略目標(biāo)是為了應(yīng)對快速變化的全球與地區(qū)秩序以及來自北朝鮮和中國的威脅[16]。

理論上，大國的區(qū)域合作倡議與“一帶一路”的關(guān)系有三種可能：相互促進(jìn)、并行不悖、稀釋或替代。為避免大國的區(qū)域合作倡議對“一帶一路”產(chǎn)生稀釋或替代效應(yīng)，中國學(xué)術(shù)界和官方談?wù)撟疃嗟膽?yīng)對措施是對接。即“一帶一路”不僅要和業(yè)已存在的、即將出現(xiàn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制進(jìn)行對接，而且要和沿線國家的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行對接。在這種對接說的背后，我們看到的多是對接必要性的闡釋，卻鮮有關(guān)于不同對接機(jī)制及其后果的研究。

在全球范圍內(nèi)區(qū)域主義盛行的背景下，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織之間、單個國家與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織之間、不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織的成員國之間客觀上都必然要面臨對接問題[17]。[注]目前，經(jīng)過WTO業(yè)已生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定總數(shù)達(dá)到了669個，即使排除一部分不再活躍的，也還有455個(截至2018年初)，即全球幾乎所有的國家都參與了一個或多個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織從低級到高級可分為五種類型：自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟(jì)共同體、政治經(jīng)濟(jì)一體化。由此必然會產(chǎn)生不同類型區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織之間的對接，而這些對接的動機(jī)與結(jié)果會有很大的差異。比如，歐盟與其他國家或一體化組織簽有數(shù)十個自貿(mào)區(qū)協(xié)定。由于歐盟的一體化程度在全球最高，這種對接基本上屬于“中心”與 “外圍”之間的合作模式。也就是說，歐盟只是拿出它的一體化部分規(guī)則與其他國家或一體化組織進(jìn)行對接，其“中心”地位不會因這種對接而受到損害。再比如，東盟與區(qū)域全面伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)的對接也可歸入這一類。由于東盟憲章堅持東盟中心原則，RCEP框架實際上是由六個10+1(即東盟與中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭簽署的雙邊自貿(mào)區(qū)協(xié)定)組成的。按照東盟中心原則，給予任何10+1協(xié)定中的利益和承諾都不能多于東盟內(nèi)部的利益和承諾，否則東盟成員的離心力就會加劇。這意味著RCEP的自由化水平不可能高于東盟自由貿(mào)易協(xié)定的水平。至于一體化程度相似的組織之間進(jìn)行對接則存在一種輪軸—輪輻效應(yīng)。處于輪輻地位的組織或國家(輪輻國)都和輪軸國進(jìn)行對接，而他們之間不存在相互對接，結(jié)果是輪軸國就會在國際經(jīng)濟(jì)秩序中獲得額外的利益。此外，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展過程中還有其他多種對接的現(xiàn)象，比如，當(dāng)一些中東歐國家加入歐盟之后，他們與歐盟之間(及他們相互之間)原先簽署的自貿(mào)區(qū)協(xié)定就不復(fù)存在了，原因是這些自貿(mào)區(qū)協(xié)定的一體化程度低于歐盟的水平。

與上述區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織之間的對接相比，“一帶一路”與大國所倡導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化倡議進(jìn)行對接則面臨更多的障礙：存在地緣沖突的情況下如何與這些倡議進(jìn)行對接？在對接過程中如何保證“一帶一路”的義利觀原則得以實現(xiàn)？作為一個新興事物，如何使“一帶一路”讓對方接受？要解決這些問題需要多方面努力。目前，“一帶一路”與大國所倡導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化倡議進(jìn)行對接需要首先解決的問題是它的非機(jī)制化特征。作為一種非機(jī)制化安排，“一帶一路”與機(jī)制化組織對接本身就處于不對等狀態(tài)。這種對接類似于“中心—外圍”對接模式，只是雙方的不對等程度更高。比如，“一帶一路”的貿(mào)易暢通目標(biāo)目前并沒有對所有成員國的貿(mào)易自由化水平和實施時間表做出明確的規(guī)定，這就無法與其他自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行實質(zhì)性對接；同樣，“一帶一路”的資金融通缺少機(jī)制化安排決定了它也無法與歐元區(qū)這樣的統(tǒng)一貨幣機(jī)制進(jìn)行對接。迄今為止，在“一帶一路”建設(shè)的第一階段，所謂的對接只限于和其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織的部分成員國開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，既談不上整體對接，也做不到機(jī)制層面的對接。即便像中國與中東歐國家構(gòu)建的16+1機(jī)制也不是真正意義上的機(jī)制化合作。盡管如此，以德國和法國為代表的歐洲大國已經(jīng)對這種合作明確表達(dá)了擔(dān)憂，它們認(rèn)為，16+1機(jī)制有可能會使歐盟分裂，并以此要求歐盟國家參與“一帶一路”時，要按照歐盟的規(guī)則行事。這意味著“一帶一路”與歐盟的對接模式是“中國出錢，歐盟管賬”。

三、“一帶一路”的出路：機(jī)制化建設(shè)

“一帶一路”是一種以發(fā)展為導(dǎo)向的開放合作模式，因此，在它的起步階段并沒有強(qiáng)調(diào)機(jī)制化建設(shè)。這和現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作模式強(qiáng)調(diào)規(guī)則導(dǎo)向有很大的區(qū)別[18]。同時，在第一階段“一帶一路”建設(shè)的重點是基礎(chǔ)設(shè)施，其本身并不需要以機(jī)制化為前提。然而，這并不意味著“一帶一路”的非機(jī)制化是一種常態(tài)。無論是從自身的發(fā)展來看，還是從應(yīng)對區(qū)域內(nèi)大國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化倡議來看，“一帶一路”的下一階段都需要推動機(jī)制化建設(shè)。可以說，沒有機(jī)制化建設(shè)，“一帶一路”將無法真正與大國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化倡議進(jìn)行平等對接，更談不上通過對接避免被稀釋或替代。在這種意義上，機(jī)制化是“一帶一路”應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的前提條件。鑒于“一帶一路”對內(nèi)負(fù)有推動新一輪全方位對外開放的職責(zé)，對外負(fù)有實現(xiàn)人類命運共同體的目標(biāo)，其機(jī)制化建設(shè)必須堅持下述原則：

第一，堅持“共商共建共享”原則，體現(xiàn)平等與自愿的特征。現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化合作機(jī)制盡管都標(biāo)榜具有開放性特征，但規(guī)則導(dǎo)向客觀上把許多發(fā)展中國家排除在外。即要么接受作為進(jìn)入門檻的規(guī)則，要么滯留在區(qū)域合作機(jī)制之外。這些發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達(dá)國家不具有進(jìn)入高門檻的條件，從而失去了參與大國主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)會。而“一帶一路”則不然，它不以規(guī)則為先導(dǎo)，體現(xiàn)了真正意義上的開放性。由于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，參與“一帶一路”的程度和范圍各不相同。有些只是希望通過參與“一帶一路”彌補(bǔ)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的短板；有些則完全不具備經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件，希望通過參與“一帶一路”獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇。因此，未來的機(jī)制化建設(shè)需要充分考慮到差異性，尊重它們的合作意愿。如果一些國家受制于能力或意愿，只參與“一帶一路”某些領(lǐng)域的合作，那么它們在機(jī)制化建設(shè)中就不需要履行其他領(lǐng)域規(guī)則的責(zé)任。這樣做的目的既為發(fā)展中國家參與“一帶一路”的提供了保障，又兼顧了機(jī)制化建設(shè)中的靈活性。更重要的是，中國作為“一帶一路”的倡導(dǎo)者，不會在機(jī)制化建設(shè)中把自己的意志強(qiáng)加給其他國家。

第二，堅持漸進(jìn)性原則。“一帶一路”的機(jī)制化建設(shè)將是一個漸進(jìn)的過程，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)合作深化的需要。“一帶一路”的主要平臺是經(jīng)濟(jì)走廊。亞洲開發(fā)銀行曾經(jīng)對亞洲部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)路徑做過分析，從低級到高級，從國內(nèi)到國際大致可分為四個階段：第一階段是以交通為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第二階段是通過城鎮(zhèn)化改善投資環(huán)境、拓寬經(jīng)濟(jì)走廊；第三階段是以貿(mào)易便利化為核心，促進(jìn)跨境商品、服務(wù)與人員的流動；第四階段是協(xié)調(diào)不同國家區(qū)域發(fā)展的計劃與政策，形成真正意義上的跨境經(jīng)濟(jì)走廊[19]。從這里可以看出，經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)對機(jī)制化的要求是一個不斷提高的過程。如果說第一階段以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，對機(jī)制化要求不高的話，那么進(jìn)入第二階段后，伴隨一大批基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)完工，一方面，以港口、公路、鐵路為基礎(chǔ)的互聯(lián)互通將進(jìn)入到運行階段；另一方面，與之相聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)將成為建設(shè)重點，這就給機(jī)制化建設(shè)提出了要求。“一帶一路”機(jī)制化建設(shè)的漸進(jìn)性主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)則所涵蓋的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。二是規(guī)則所涵蓋的成員不斷增加。三是規(guī)則的約束力不斷增強(qiáng)。

第三，堅持義利觀原則。秉承正確的義利觀是“一帶一路”建設(shè)的基本要求，也是其成功與否的判定標(biāo)準(zhǔn)：沒有“義”，“一帶一路”將失去存在的價值；沒有“利”，“一帶一路”將失去可持續(xù)性。只有實現(xiàn)這兩個目標(biāo)，“一帶一路”才能稱得上真正的成功。為秉承正確的義利觀，需要協(xié)調(diào)政府與企業(yè)(市場)的關(guān)系、長期利益與短期利益的關(guān)系、予和取的關(guān)系、宏觀目標(biāo)與微觀目標(biāo)的關(guān)系等[20]。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，不僅需要在國內(nèi)層面構(gòu)建符合義利觀要求的體制機(jī)制，而且還需要在國際層面開展機(jī)制化的合作，比如，跨國融資機(jī)制、跨國稅收機(jī)制、陸路或海上運輸安全保護(hù)機(jī)制、投資保護(hù)機(jī)制、爭端解決機(jī)制、企業(yè)社會責(zé)任跨國協(xié)調(diào)機(jī)制等。

“一帶一路”作為一種區(qū)域合作機(jī)制，其機(jī)制化建設(shè)必然要借鑒現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的規(guī)則和機(jī)制；同時它又具有發(fā)展導(dǎo)向型特征，其機(jī)制化建設(shè)不可能簡單復(fù)制現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的規(guī)則與機(jī)制。只有這樣，“一帶一路”才有可能與現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化形成互補(bǔ)，進(jìn)而實現(xiàn)平等對接。最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)階段為了推動“一帶一路”的機(jī)制化建設(shè)，需要適當(dāng)收縮在空間上的布局，因為成員國的數(shù)量越多，機(jī)制化建設(shè)的難度越大。更何況“一帶一路”是一個全新的事物，現(xiàn)實中沒有可供復(fù)制的模板。我們需要的是摸著石頭過河，不斷積累經(jīng)驗，穩(wěn)妥推進(jìn)。