新型金融監管體系、監管問題及監管協調研究

駱婉琦，周春應

（南京林業大學經濟管理學院，南京 210037）

2017年，中央經濟工作會議確立了防范化解重大風險作為三大攻堅戰之首的重要地位，隨后“一委一行兩會”監管新格局的形成意味著金融監管邁進新時代。改革開放四十年來，我國金融監管經歷了從集中到分業又向集中發展的變化，以銀行監管為主的集中監管體制（1979—1991年），“一行三會”的分業監管體制（1992—2003年），逐步注重功能監管與審慎監管的分業監管體制（2004年至今）。構建新型金融監管體系主要是為了加強金融監管協調，防范、化解重大金融風險。本文首先分析“一委一行兩會”監管新格局，然后探析我國當前金融監管的主要問題，最后對監管協調機制的框架和內容提出相應的對策建議。

一、“一委一行兩會”①“一委”即國務院金融穩定發展委員會，“一行”即中國人民銀行，“兩會”即中國銀行保險監督管理委員會（簡稱“中國銀保會”）和中國證券監督管理委員會（簡稱“中國證監會”）。監管新格局的分析

2017年7月，在全國金融工作會議上宣布成立國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金穩會”）。2018年3月，第十三屆全國人大一次會議通過的《國務院機構改革方案》提出，取消銀監會和保監會，組建中國銀行保險監督管理委員會。由此，“一行三會”時代結束，我國正式邁進“一委一行兩會”的監管新格局，這是中國金融監管協調機制長期探索的產物。

（一）金穩會的重要地位

金融穩定發展委員會是國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構。②金穩會五大職責：“落實黨中央、國務院關于金融工作的決策部署；審議金融業改革發展重大規劃；統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項，統籌協調金融監管重大事項，協調金融政策與相關財政政策、產業政策等；分析研判國際國內金融形勢，做好國際金融風險應對，研究系統性金融風險防范處置和維護金融穩定重大政策；指導地方金融改革發展與監管，對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。”穩定、發展、協調，可以看作委員會的總體職責。這三者相互聯系、相輔相成。金融穩定是基礎，發展是最終目標，協調是穩定、發展最有效和最必要的手段。

在穩定方面，加強整個金融系統、國際國內的風險識別與研判，加強宏觀審慎監管。在發展方面，提升服務實體經濟質效，更長遠、更全面地制定金融發展規劃，讓金融回歸本源。穩中求進，是總基調。在協調方面，兼顧穩定與發展，兼顧金融政策、貨幣政策和財政政策的協同性，提高監管的效率，降低監管成本。

金融穩定發展委員會作為第一個肩負協調各監管機構重要責任的國務院直屬單位，它的設立具有歷史性意義。

（二）央行的變與不變

中國人民銀行在此次改革中，機構設置沒有變動，但值得關注的有兩點，一是將銀監會、保監會重要法律法規草案和微觀審慎監管制度的擬訂權劃歸央行，二是金融穩定發展委員會辦公室設立在央行。

做出兩點調整，首先，為了剝離金融監管和發展的矛盾，將發展職能劃歸央行，使各監管部門專注于金融監管。其次，新設立的金穩會在金融穩定與發展職能上與央行有重疊，辦公室內設在央行促進兩者協調，防止初設階段分工不明、多頭領導，同時也保證機構間的獨立性，提高央行貫徹執行政策的權威性，有強化央行宏觀審慎監管和防范系統性風險職責的意圖。

（三）銀保監會合并適應交叉業務

中國銀行保險業監督管理委員會負責依照法律法規統一監督管理銀行業和保險業，維護銀行業和保險業合法、穩健運行，保護金融消費者合法權益，維護金融穩定。強調微觀審慎監管的職能，落實功能監管，銀保監會的合并可見統一監管的趨勢。具體合并原因有三個：其一，銀行與保險產品功能趨同。如儲蓄型保險，具有與銀行存款類似的儲蓄功能。其二，銀保合作愈加緊密，監管合作也有一定基礎。銀行已成為保險的主要銷售渠道，保險也成為銀行中間業務收入的重要來源。其三，對銀行與保險業的監管方法、監管資源、監管能力的要求都有相似性。銀行和保險業的監管方法均基于資本約束，監管規則也都曾相互借鑒，如保險業的“中國第二代償付能力監管制度體系”（“償二代”），就與銀行業的“巴塞爾協議III”有相似之處，銀行業用以監管流動性匹配率的指標則是將更早應用在保險業。另一方面，銀保監管資源不平衡。相比于銀監會下派機構覆蓋全國，保監會在地方金融監管上，機構設置和監管人才都很匱乏。在此背景下，利用銀保業監管的良好基礎，合并銀保監會，是落實功能監管、整合監管資源、提升監管有效性的明智選擇。

（四）證監會的保留

合并銀保監會而保留證監會，一是由于銀行和保險屬于間接融資，證券卻屬于直接融資，做此改革有利于統一監管間接融資，發展直接融資。當前我國金融市場的間接融資比例過高，但直接融資薄弱。2017年的全國金融會議上也強調發展直接融資。這種現象推高了實體的融資成本，更導致不斷擴張的間接融資產生金融風險，脫離了金融服務實體的本源。二是加強證券賬戶的“穿透式監管”。2018年5月底以來，證監會兩周三提“穿透式監管”，切實維護消費者權益。

二、金融監管問題分析

我國金融監管問題多且關系復雜，深度剖析我國金融監管問題的形成機制及傳導脈絡（見下圖），是解決我國金融監管問題關鍵所在。當前分業監管等多方面原因導致監管真空、監管重復以及監管不協調，給監管套利創造了機會，并可能引發金融體系風險，分析金融監管問題有利于更有效地提升我國金融監管有效性。

我國金融監管問題的形成機制及傳導脈絡圖

第一，分業監管存在弊端。一是分業監管與混業經營的矛盾。現有的金融監管體制是分業監管，按照機構牌照確定監管對象，誰審批，誰監管。這樣一種制度在分業經營的金融市場下，效果是理想的。但是隨著金融活動多元化，業務相互交叉，行業邊界模糊，分業監管下的監管職責不明確和多頭監管問題開始集中暴露，引起監管重復的低效率和監管真空的高風險。二是分業監管下監管機構間的差異性。目前，我國由于每個監管機構所定目標不同，指標體系、操作方式也不盡相同。因此，各監管部門的決策、結論也具有較大的差異性，這會導致監管機構間的監管不協調，同時也會給被監管者增加成本。例如最近的債券違約事件中，同家公司在不同債券市場發行的債券評級不同，就反映出監管機構間標準不一，得出結論也不一致，對債券市場造成了負面影響。

第二，監管水平低。一是總體監管水平低。目前，我國金融監管機構，無論從監管人員素質、監管理念，還是從監管方法、工具來看，監管水平都不高，在自身監管職責范圍內時有監管不到位，想要實現協調難度更大。而政策傳達時間長、意圖不明問題在我國尤為突出。二是監管主體不足。我國缺少保障金融穩定的存款保險機構，對各行業有一定影響力的金融業自律組織，提供專業金融服務、提高金融規范性的公司，如資信評級機構、會計師事務所等，降低了整個金融監管體系的有效性。

第三，監管落后于創新。金融創新對于監管真空的影響主要歸結于跟進式監管方法與自發性金融創新的矛盾。近年來我國金融監管機構在不斷改善和修正對金融創新業務的監管方法，但部分監管對象總能借助市場的多樣性和廣泛性，找到監管機構一時難以發現或找到解決方案的機會，這時就產生了監管真空。影子銀行就是通過一系列金融產品、工具創新來突破既有金融監管體系，謀求監管真空下的最大利潤。

第四，法制體系不健全。一是法律體系仍存在空白。例如存款保險制度尚未建立、金融機構市場退出制度仍未確立、金融控股公司未取得合法地位，也沒有明確監管主體。當然，這也與立法、政策推行滯后有關。二是監管協調機制仍未規范化。雖然現有法律法規對金融協調機制有所涉及，但針對金融監管協調詳細的法律文件仍未出臺，金融監管協調僅限于機構間不定期召開的監管聯席會議，內容也不夠務實。

第五，信息共享機制不健全。一是機構間信息資源不平衡。突出的是銀行業憑借其重要的信貸業務擁有大量的信息資源。二是監管機構各自的信息系統不能互通，尚未建立統一化、標準化、高效運轉的金融信息系統。信息是協調的基礎，不通過信息增進互聯互通互信，監管協調難以實現。

第六，監管套利傳遞風險。監管套利主要就是利用監管真空和監管重復等監管不協調的漏洞，規避管制、降低監管成本從而獲取超額收益。監管套利幫助風險在金融體系內迅速蔓延，對現代金融監管體系提出嚴峻挑戰。

第七，監管不協調是根本問題。金融監管的最終目標不是消除監管空白、監管重復這些現象層面的問題，而是維護整個金融系統的穩定、促進金融業良好發展。如果不從框架體系層面根本性地解決監管不協調問題，只是片面的“頭痛醫頭”式地過多關注局部的、表面的問題，一切的改革成效都是微弱的或是暫時的，新問題會不斷地重新暴露。另外，監管問題傳導中存在循環關系，監管不協調是這些表象問題的成因，最后這些問題會進一步加劇金融監管不協調。所以，監管不協調是當前我國金融監管的根本問題。

三、對策建議

根據以上問題分析，結合了協調機制的框架層和實際監管問題的操作層，針對根本性的監管協調問題給出對策建議。

（一）完善金融監管協調工作機制

金融監管協調工作機制要求對協調工作的各個環節進行全面的、科學化的規范。監管改革已初步建立協調工作機制，國務院設立了金融穩定發展委員會，明確了監管協調主體。繼續維護和完善協調工作機制主要有以下幾個方面。

1．完善金融監管協調會議制度。一是提升監管協調聯系會議的權威性和機制化。定期由國務院組織召開，并明確會議的組織制度、議事程序等。二是強化會議的專業性。每次聯席會議就某個重大金融問題進行討論，由各監管主體代表參加，各方深入交換看法，解決分歧。

2．建立金融監管協調監督機制。除了對各監管機構既有的協調政策執行情況進行監督，還可學習美國的監管者相互監管。一是監管主體高層的互相參與制度。各監管當局的高層領導分別在其他監管機構中擔任重要職位，這樣不但能及時、深入了解其他監管機構的決策，也可以在高層間建立良好的私人關系，減少協調行為的阻力。我國此前也有在貨幣政策委員會設當然委員的先例。二是民間自律性組織與官方監管機構的相互監督。同業公會對金融市場更熟悉，與各監管對象的聯系更密切，而監管當局更規范、更權威，兩者加強溝通合作，互相監督，最大化發揮二者的優勢，提高監管協調度。

3．建立監管協調爭議解決機制，重點要完善雙邊或多邊諒解備忘錄制度。由金穩會敲定金融運行中的重大問題的解決方案，記錄在備忘錄中，并及時推進相關問題的立法程序。對于金融創新產生的新主體、新工具的監管權責爭議解決問題，由金穩會對金融市場進行宏觀層面的監控，及時偵察到金融創新產物。第一階段暫時性點對點監管，防范類似互聯網金融事件中監管真空下的風險爆發，同時展開金融創新產物的監管權責問題的討論，協商結果記錄在備忘錄；第二階段交割金融創新產物的監管權則，進入正常監管程序。例如，對于金融控股公司，指定金穩會為金融控股公司的主要監管者，統籌監管其綜合風險，并要求在監管工作中需尊重金融控股公司內部不同子公司監管當局的權力，盡可能采用其檢查結果。

4．建全監管協調決策機制。建立處理一般監管事務的日常狀態——定期磋商，以及處理可能影響金融穩定的重大事件的危機狀態——緊急磋商機制兩個層面的協調決策機制，明確不同層面決策的權責，簡化決策程序，確保任何狀態下的及時有效決策。緊急磋商機制中，建議由危機源發行業的監管機構聯合金穩會制定緊急方案，防范化解重大金融風險。

（二）完善金融監管協調法律體系

1．完善當前的金融監管法律體系。一是梳理已有的法律法規，對相互矛盾、沖突的條款進行修訂或廢止，使現有法律和當前金融業的發展相適應。二是建立協調、規范的金融監管立法程序。要保證金融發展與穩定、貨幣政策、金融政策、財政政策、產業政策間的協調，重要的是要保證制定金融監管法律法規職權的集中。央行與金穩會密切合作，由金穩會統籌協調，央行因負有制定貨幣政策的義務和長期與其他政府機構、監管機構合作聯系的優勢，負責立法工作，最終由金穩會審議，央行發布相關法律法規。

2．制定金融監管協調的法律體系。要對各監管機構的職權、監管機構間的監督制衡、監管協調工作機制以及信息共享等問題進行全面系統的規定，對各監管機構的方方面面提出法制化、規范化、明晰化的要求，提高監管效率。

（三）完善金融監管協調信息共享制度

1．完善信息管理組織體系。由金穩會牽頭在各監管機構內成立金融信息資源常設機構，中國人民銀行以其先有優勢對金融信息進行集約，金穩會在央行中的內設機構進行總的金融信息系統管理。此體系作為全國信息收集、信息交換和信息共享的唯一系統。

2．促進信息交流日常化、規范化。建立日常的信息溝通渠道，信息從錄入各監管機構開始均采用統一的格式和標準。

（四）提升金融監管水平

1．轉變金融監管觀念，重視金融創新的作用。舍棄片面加強監管的改革思路，“以堵防水”治標不治本，根本還是要“建渠疏水”，充分發揮金融創新在建立風險分散、風險市場化機制中的作用。

2．培養高水平監管人才。一是嚴格監管人員準入，加強金融監管人員資格認證。二是注重監管人員的培訓、交流，派遣工作人員前往監管水平先進國家交流，并定期培訓。三是引進監管人才。提高金融監管人員綜合素質、協調合作理念、風險管理意識，以提高監管效率為目標開展監管工作。

3．增加監管主體。一是以保護消費者利益出發，增設行為監管局和存款保險制度。監管新格局中銀保監會的合并或可加速銀行保險間的存款保險制度建立，形成風險分擔機制，防范和化解系統性金融風險。二是強化金融專業化、服務化，鼓勵與規范資信評級公司與會計師事務所等專業金融服務機構的發展。