“放管服”政策背景下北京市營商環境研究述評

李明陽

（中共北京市海淀區委黨校，北京 100193）

當前我國全方位改革不斷深入拓展，改革轉型升級步入深水區。轉變政府職能，進一步加大改革創新力度，不斷提高為企業服務的能力和水平成為政府工作的重點。在這其中，營商環境的優劣，對企業經營效益、投融資活動以及高端要素資源的流向與聚集有著深刻的影響，成為一個地區能否有效開展國際合作、在全球經濟技術競爭中獲勝的關鍵因素。在2015年的政府工作報告中，李克強總理表示，各級政府都要建立簡政放權、轉變職能的推進機制，給企業松綁，便利創業條件，建立公開公平的競爭體制，打造透明可預期的營商環境。2017年7月17日，習總書記在中央財經領導小組第十六次會議中強調，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。在黨的十九大報告中提出，轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。

在這樣一個政策背景下，多省份出臺政策舉措，就深入推進“放管服”改革、著力改善營商環境進行了部署。例如，云南省推出降低企業稅費、用能成本、融資成本等75條措施；重慶市則從優化營改增政策、擴大企業所得稅優惠范圍、減征金融機構農戶小額貸款利息收入等9個方面入手，將為實體經濟減稅800多億元；上海自貿區沒有土地優惠，也沒有稅收減免，四年卻吸引了4．8萬家企業入駐，得益于其法治化、國際化、便利化的營商環境。

北京市正處于轉型發展的關鍵階段，通過尋求科技創新提供新的經濟增長動力。北京建設全球有影響力的科技創新中心是建設世界科技強國的重要支撐，是首都發展的新引擎，是北京創新發展的主要抓手。為了加快建設具有全球影響力的科技創新中心，激發創新創業活力，北京市一直以來致力于營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，為創新驅動的發展提供重要保障，取得了一定的成效。

一、營商環境的概念、內涵及分類的理論界定

營商環境概念來自世界銀行集團的營商環境項目（Doing Business Project），該項目啟動于2002年，旨在對一個國家內部的中小企業進行考察，并對企業經營周期內所使用的法規進行評估，主要就改善或者阻礙企業經營活動的法律法規問題進行了調查，探討企業法律監管和調控對社會生產力、事業、經濟增長和貧困等問題的效應。

世界銀行對營商環境的定義是一個企業在開辦企業、經營、貿易活動、納稅、企業破產及執行合約等方面遵循政策法規所需要的時間和成本等條件，這種定義便于制作世界各國營商環境指標，更便于營商環境的量化和比較。

隨著營商環境的概念傳入我國，國內對于營商環境的概念也進行了研究與界定。彭文心（2015）指出，營商環境是一個地區或國家推動和限制商業活動的法律法規，一個好的營商環境是法律制度有力和監管程度簡單且費用低的結合。與此同時，他還將營商環境因素歸納為監管程序的復雜程度、法律制度的完善程度以及政府的透明度。倪鵬飛（2008）將營商環境概括為市場和基礎設施等硬環境，以及政府的政策、服務和司法、行政、稅收體系等軟環境。岳俠、錢曉萍（2015）用營商便利度來對中亞五國的營商環境進行綜合排名，從而分析與中國有競爭力的國家最近幾年吸引外資的狀況。

基于以上國內外對于營商環境的研究，筆者認為，營商環境是指伴隨企業從登記、設立、運營、變更到終結整個活動過程的各種條件、需求以及周圍環境的總和，它涵蓋了影響企業投資和經營的法律法規、經濟政策、政治文化以及自然和社會環境。

關于營商環境的分類，邵學軍（2017）認為，營商環境可分為微觀營商環境和宏觀營商環境。所謂微觀營商環境是指與企業本身緊密相連，且直接影響企業正常運作的各種參與者，這種參與者包括企業本身、顧客、競爭者、公眾等。所謂宏觀營商環境，是指人口環境、經濟環境、自然資源環境、科學技術環境、政治法律環境、社會文化環境等，這些環境都會從某種程度上直接或間接地影響一個企業的正常運營。

二、關于營商環境的指標體系構建的研究

營商環境指標是世界銀行為衡量各國中小企業運營的客觀環境而設計的，指標排名代表了改過企業營商的難易程度。Doing Business Project自成立以來，運用標準化方式制定出評估和衡量國家或地區企業發展環境的指標體系，其目的是在于評價該區域內商業發展現狀，促進國家或地區間橫向的比較，為營造良好的商業發展空間提供科學客觀的具體數據支持。營商環境項目每年發布《營商環境報告》，報告的形成擁有可靠的數據調查和收集，多達8 200多民政府官員、咨詢顧問、律師、會計師等專家，通過數據采集和互動，幾經測試修改完成。10月31日，世界銀行發布了《2018全球營商環境報告》，中國營商環境便利度列第78位。從2003年發布的首份報告中包括5套指標133個經濟體，到2018年的報告擴展到10套指標190個經濟體?？梢哉f，《全球營商環境報告》的研究體系也在日漸完善?！?018全球營商環境報告》的10套指標分別包括了創辦企業、辦理施工許可、電力供應、注冊財產、獲得信貸、保護少數股東、納稅、跨境交易、合同執行和破產處理的情況。營商環境指標體系不斷完善，以促進各國營商環境的改善和企業經營效率的提升。

下表為2004—2018年《全球營商環境報告》的主題。

年份主題2004 理解監管（Understanding Regulation）2005 排除增長的障礙（Removing the Obstacles of Growth）2006 創造就業崗位（Creating Jobs）2007 如何改革（How to Reform）2008 比較178個經濟體的監管（Comparing Regulations in 178 Economies）2009 比較181個經濟體的監管（Comparing Regulations in 181 Economies）2010 艱難時期的改革（Reforming through Difficult Times）2011 企業家的差異（Making Difference to Entrepreneurs）2012 在更透明的世界里營商（Doing Business in A More Transparent World）2013 對中小企業實行更為明智的管制（Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises）2014 了解對中小企業的法規（Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises）2015 質量效率與質量并重（Going Beyond Efficiency）2016 衡量監管質量和有效性（Measuring Regulatory Quality and Efficiency）2017 人人機會平等（Equal Opportunity for All）2018 改革創造就業（Reforming to Create Jobs）

此外，國內學者基于我國的國情，對營商環境的指標體系的構建也進行了研究和探討。楊濤（2014）依據世界銀行營商環境指標體系，以魯蘇浙粵四省中小企業為調查對象進行問卷調查研究，結合中國企業經營發展特點，通過數據的因子分析歸納出的影響目前中小企業營商環境的主要因素為：市場發展環境、行政環境、法律監管環境3個一級指標，其二級營商環境指標包括18個細分指標體系。王紹樂（2014）基于中國自身情況，從四個方面提出考察中國稅務營商環境的研究思路。指標體系構建的理論基礎：協調、公平的可持續發展理念，基于制度、政策、環境的公共產品理論，從銷量和公平角度考慮的最優在稅制結構理論；指標體系構建的基本原則：科學性、系統性、通用可比性、層次性、可度量原則等構建了中國稅務營商環境指標體系，一級指標包括稅收法律監管指數、稅收發展效率指數、稅負營業成本指數和稅收滿意度指數4項指標，每項指標又分為主管指標和客觀指標，共28項二級指數體系。

此外，關于指標體系的研究，一些學者將視角鎖定在關井指標的國際比較上，如張波（2006），提出了我國企業營商環境指標與發達國家企業營商環境指標之間的差距，提出改善我國企業營商環境指標的思路。

三、關于營商環境運行有效性與其他影響因素的研究

經過多年的發展，世界銀行營商環境指標不斷受到各國企業關注，然而基于各國不同政治制度、文化條件、營商理念等問題，再加上營商環境調查小組在實際評估和測驗中，受限于指標本身考慮范圍較窄、調查研究假定較多、資料收集困難等因素，也引發了各國學者基于國家自身經濟發展狀況和文化特性等因素進行有針對性的研究。

Snezana Radukic，Jovica Stankovic（2012）采用聚類分析和方差分析法，基于營商環境指標，在塞爾維亞17所認證城市基礎上的，建立了包含12條標準的城市商務友好省市認證體系，以促進高效、透明的地方行政標準：提高執政當局給企業的服務質量、戰略發展；支撐經濟的組織能力；與當地企業定期溝通與合作；高效發放建筑許可證；建立相關業務信息數據庫；主動促進投資市場營銷；關注信譽度和金融穩定；支持就業和人力資源開發；促進公司伙伴關系；足夠的基礎設施和可靠的公共服務；建立透明的激勵機制和刺激政策。Hanil Jeong等（2012）指出，企業的整體經營環境有不同的部分組成，每一部分在企業發展過程中都有著特定作用，在企業不同發展階段都單獨影響著企業的生產經營活動。在某種程度上，相比較企業內部的各種因素影響，企業周圍的環境從長遠來看對企業的影響程度和范圍將更大、更廣。

在國內研究中，很多研究都對營商關系的相關變量進行了分析，目前比較有代表性的是營商環境對經濟發展水平的影響研究（董志強等，2012），對大學生創業意向的影響研究（裴志強，2017），與外商投資的關系的實證研究（衛士加，2017），對跨國公司在化投資意愿的影響研究（朱芮，2016），對電子商務發展的影響研究（盧洪雨，2016）等等。

四、基于“放管服”政策背景下我國營商環境的運行現狀研究

基于中國國情，學者們從各個視角對于各地區營商環境的討論非常廣泛。龔唯平（2014）基于公共政策的角度，對澳門中小微型企業營商環境進行研究，認為澳門中小微企業面臨著嚴峻營商環境主要體現在市場環境、融資環境、人才環境和政策環境四個方面。澳門地區政府已經確立扶助中小微企業發展的基本政策導向，并實施了一系列的傾斜性政策支持的，但是未形成完整的政策體系。黃振繞（2015）從“一帶一路”視野出發，探索廣西省營商環境的建設問題，從廣西參與“一帶一路”建設，打造開放型經濟新優勢的角度，分析廣西營商環境的現狀和面臨的任務，從而提出一些具體的建議。朱磊（2015）以湖北漢江生態經濟帶城市的營商環境為研究對象，歸納總結國內外有關專家學者對企業營商環境研究的基礎上，構建了湖北漢江生態經濟帶城市營商環境指標體系模型，對漢江生態經濟帶主要城市營商環境總體情況做出分析并排序。

李克強總理曾經提出，“營商環境就是生產力”，“政府出臺政策一定要出到點子上，關鍵還是要扎實推進‘放管服’改革，創造良好的營商環境。”近年來，隨著我國深化行政體制改革不斷推進，從政府職能轉變、深化“放管服”改革的視角的研究逐漸凸顯，并顯示出了它的研究價值和意義。尤其是近兩年，很多學者順應政策形勢在，以推進“放管服”改革為背景，探討了怎樣進行營商環境的構建。滕春生（2017）以淄博市張店區為研究對象，提出了六大機制來深入推進放管服改革，優化營商環境。這六大運行機制是：建立服務指標動態完善機制，做到見證放權到位；推行“兩集中兩到位”監管機制，做到行政審批服務到位；建立政策宣傳引導機制，做到主動服務到位；建立營商環境調研機制，做到按需調整到位；建立督導落實聯動機制，做到問題處理到位；建立嚴密監督管理機制，做到放管結合大偉。韓曉琴等（2017）總結了稅務系統在推進“放管服”改革的實踐經驗，分析了稅務系統在落實“放管服”工作中遇到的問題，并提出相關政策建議。葛玉御（2017）同樣研究了稅收體系的營商環境改善路徑探尋，認為面對主要發達國家和地區在營商環境上的差距，我們除了在簡化開辦企業等方面發力外，更需要深化稅收治理，推進“放管服”改革，促進稅收轉型升級，著眼于稅收治理現代化。毛超峰（2017）以海南省為例，在市場監管的角度闡釋了為了營造良好的國家化營商環境，怎樣進行改革創新市場監管體制機制。

五、北京市營商環境構建的相關研究

2014年2月26日，習近平總書記視察北京工作時提出：“北京作為首都，是我們偉大祖國的象征和形象，是全國各族人民向往的地方，是向全世界展示中國的首要窗口，一直備受國內外高度關注?！北本┦性?017年，以電子信息、醫藥制造、戰略性新興產業等為代表的高端產業，繼續領跑上半年工業增長，提升了區域經濟增長的質量和效益，這與營商環境的優化與改善緊密相連。

通過知網查閱文獻，針對于北京市營商環境的研究期刊文獻目前比較缺乏，在學術界很多問題值得研究與探討。2017年7月17日召開的中央財經領導小組第十六次會議指出，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。北京與上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環境改革力度。2017年11月9日，粵港澳大灣區研究院發布的《2017年中國城市營商環境報告》（以下稱“報告”）指出，廣州、北京、深圳、上海、重慶營商環境位居前五名。從城市營商環境來看，北京、上海等一線城市營商環境優勢明顯，形成了對人才、資源、資金、技術等長期的磁石效應。這些地區經濟活躍，投資創業需求旺盛，社會對開辦企業便利化要求更高。對于發達地區而言，特別是北京，人均GDP已經達到發達國家和地區的水平，單靠加大投資等很難刺激經濟持續快速增長，這些地區需要找到發展的新路子，同時需要盡快疏解一般產業，加快城市群建設步伐，形成對周邊地區輻射，帶動經濟平穩快速增長。

綜上，基于北京市的營商環境的學術研究有待加強，目前很多研究都是處于描述層面，基于北京市市情的營商環境的具體運行模式、運作機制、監管機制等十分值得探討。

六、現有研究缺陷與研究趨勢評析

第一，在研究方法上，研究大多是采用橫截面數據，也使得研究缺乏一定的連續性?？紤]到近年來各國都加強制度改革和政策環境的改善，本研究將研究年限更新至最新，這也使得該研究具有更強的時效性。

第二，在研究范圍上，就營商環境問題，國內外學者普遍對企業營商環境的一個或幾個方面研究。大部分學者對企業的金融借貸、服務體系、政府扶持、企業文化、企業人力等方面進行單獨研究，而把這些內容綜合起來研究的人較少。另外，學界僅從理論方面研究的比較多，換句話說，就是單獨的定型分析比較多，定量分析比較少。大部分學者對企業營商環境的研究主要針對一個國家或者一個省份，而從一個較小范圍的地區出發研究營商環境的較少。

第三，在研究內容上，目前我國大部分文獻是總結現有營商環境改革在治理、補償、運行和管理等方面的經驗和存在的不足，并提出政策建議。尤其是針對于政府“放管服”改革的研究，研究層次有待深入，對于營商環境本質與內部運行邏輯研究并不是很透徹。而對于國內外營商環境經驗描述也仍處于描述階段，沒有過多涉及實質理論問題，對于營商環境的本質屬性以及期望實現的目標研究得并不是很明確。