基于長株潭兩型社會建設的政府應急救援協同能力研究

郭其云,于寶剛,周梅捧

(中國人民警察大學,河北 廊坊 065000)

十三屆全國人大通過的國務院機構改革，國務院整合全國應急救援力量，成立應急管理部，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制。近年來，長株潭地區三地政府以提升公共安全保障和突發事件應對能力為目標，全面深入推進以“一案三制”為核心內容的應急體系建設，高度契合此次全國應急救援體系改革，突發事件預防與應急準備、預警與應急響應、處置與應急救援、評估與恢復重建等方面的能力明顯增強，長株潭地區應急救援機制建設和能力建設取得顯著成效。但是，在長株潭兩型社會建設的過程中，應急救援工作在新的歷史條件下依然面臨著許多亟待解決的重大問題，如：專業救援隊伍建設滯后，消防隊伍力量有限、任務繁重，規章制度有待健全、政府應急管理機構協同能力建設亟須加強等[1]。本文將主要從長株潭兩型社會建設的角度出發，在契合資源節約型、環境友好型，不斷提高資源利用效率及人與自然和諧共生的基礎上，就如何進一步加強政府應急管理建設，有效提升政府應急救援能力進行研究，并提出有關建議。

一、進一步加強組織機構建設

(一)強化應急管理部門

在長株潭兩型社會建設過程中，長株潭兩型社會建設工委會發揮了不可忽視和替代的作用。但是，在有關應急救援管理方面仍然存在著一定的空白，這導致在長株潭地區的應急救援管理中工委會難以發揮應有的作用。在目前應急救援形勢愈加嚴峻的情況下，如果能有效利用工委會在長株潭地區以及各部門間出色的多方協調能力，必將對進一步加強長株潭地區應急管理工作大有裨益。

根據政府改革的相關要求，可以依托長株潭兩型社會建設工委會建立一個應急管理部門，承擔組織協調任務，加強三地協同，輔助指揮決策、組織協調和智囊工作。具體可以分為以下幾個方面：一是協調政府各職能部門如安監以及各救援隊伍，為其提供交流、溝通平臺；二是在出現跨行政范圍以及需要長株潭多地多部門聯合執行、審批的項目或者活動等其他事項時，進行多方溝通，推進進度。

為了保證長株潭兩型社會建設工委會能夠切實履行好上述職能，應當重點從以下兩方面開展工作：一方面，完善制度、法規保證。抓住機構改革、應急管理部成立的機會，就長株潭地區應急管理職權認定、責任劃分以及機構設置等出臺明確規定，以法規制度的形式明確賦予工委會組織協調的職權，確保長株潭兩型社會建設工委會下轄應急管理部門在履行職責的過程中擁有強有力的制度、規定后盾，防止出現其他部門“不理睬、不配合”等情況。另一方面，該部門可以采取在長株潭兩型社會建設工委會內部優化組合的方法，對人員進行內部調整，在保證不增加行政事業編制的前提條件下，強化長株潭兩型社會建設工委會在應急管理方面的職能。

(二)優化組織管理體系建設

通過此次應急救援體系改革，優化長株潭地區應急組織管理體系建設，需要始終遵循統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的指導思想，牢牢把握優化、協同、高效、共享的核心內容，即科學合理、權責一致的優化機構設置，力量協同有統有分、有主有次，履職到位、流程暢通以保證高效指揮，以配置最優為手段、以效益最大為目標實現資源共享。同時，重點突出注重風險管理、堅持預防為主，注重綜合減災、統籌應急資源,注重分級負責、屬地管理為主以及注重發揮市場機制和社會力量作用等主要特點。

具體如何優化組織管理體系建設，以政府應急辦實體化為例。目前，應急辦作為政府辦公室的一個下轄部門，其主要領導往往由政府辦公室副主任兼任，更主要的職責是一個秘書機構，而非實體職能部門，不具備組織管理職能，承擔的主要工作一般是收發傳送信息，接聽處理電話，匯總各地上報的災情。這就導致一旦發生重特大事故，情況緊急，亟須協同救援時，應急辦很難單獨調動應急救援力量予以及時、有效應對。各方面應急救援力量的調動指揮和協調聯動，往往需要政府出面牽頭，這其實和應急辦設立的初衷是相悖的[2]。

當前行政管理體制改革不斷深化，應急救援管理工作面臨的形勢越來越復雜，承擔的任務越來越繁重，政府應急辦實體化運行勢在必行。借鑒青島和深圳應急辦實體化的成功經驗，湖南省政府應急辦可以依托長株潭兩型社會建設工委會設置一個長株潭綜合應急辦(與前面下設的應急管理部門有何不同)，該部門的人員由每個職能部門借調專業人員、長株潭三地應急辦原有工作人員和長株潭兩型社會建設工委會原有工作人員組成，由省應急辦進行直接業務領導，但是其每個工作人員的編制仍屬于原單位，專門負責長株潭三地應急工作。其具體組織結構如圖1所示。

圖1 長株潭綜合應急辦組織結構圖

在圖1中，聯合值班室實行24h值班制，全天候受理報警求助。一旦接到報警求助后，按照工作預案及實際情況及時向有關聯動單位發出處警指令，重大事件及時報告上級，并反饋給相應的聯動部[3]。專家技術支持組主要由相關專業技術人員和專家組成，負責對現場進行評估和提供專業的意見、建議，扮演智囊角色。組織協調組的任務主要分為兩個方面：一是非“戰時”的組織協調，例如在出現跨行政范圍以及需要長株潭多地多部門聯合執行、審批的項目或者活動等其他事項時，進行多方溝通，推進進度(前面應急管理部門也具有相同職能)；二是在災害事故發生后，協調各個專業救援力量、社會各界，輔助政府進行內部協調和外部協調。保障組主要負責協調組織災害現場的各種保障任務，包括裝備器材、油料的保障，飲用水、食品的后勤保障以及醫療衛生保障等諸多方面。

二、進一步促進資源共享

(一)救援力量共享

針對建設“資源節約型，環境友好型”兩型社會構想，避免力量分散、盲目追求“大而全”的建設思路，可以考慮結合三個城市的特點，在長株潭城市群中選擇合適地點，設置、建設符合應對災害事故需要的專業消防站，輻射整個城市群，更好地保證其在規定的時間內到達現場，提高長株潭城市群應急救援力量共享水平。

實現這個構想的重點是要搞清楚各個城市的特點。比如株洲有化工區，那么株洲的專業消防站建設重點就是化工類；長沙高層建筑多，地下鐵路交通發達，那么長沙的專業消防站建設重點就是高層和地下建筑的救援；湘潭高速公路多，專業消防站建設就主攻高速公路救援。在這個過程中可以充分發揮“五共”的作用：一是共建，要根據各個城市的特點，統籌規劃，共同建設，避免重復浪費。二是共訓，包括消防在內的各個專業救援隊伍要多一起訓練，相互之間達成默契。三是共用，對一些高精尖裝備、重大裝備要實現資源共享共用，開展經常性的模擬演練，提高設備使用效率，盡可能減少閑置。四是共管，長株潭地區要建立常態化的交流機制，保持經常聯系和順暢溝通，對共性問題要固化成果，對特殊問題要加強研究，形成共識，努力增強相互之間的信任和默契。五是共擔責任，要通過制度設計，充分調動三地共同參與應急救援的積極性，進一步加強隊伍和聯動協同機制建設，明確各自的責權利，一定要避免“畫地為牢”，各自為戰。

(二)物資保障共享

兵馬未動糧草先行，物資的有力保障是救援行動高效、有序開展的堅強后盾。在重特大災害事故救援現場，物資保障包括器材裝備、人員飲食、醫療救助等方方面面，其項目繁雜且要求能快速就位。在滿足上述要求并且符合“資源節約型、環境友好型”兩型社會建設要求的前提下，實行區域物資保障共享是恰當選擇[4]。

就長株潭地區而言，首先，三地可以共同建設一個大型應急救援物資保障基地，在發生重特大災害事故時，承擔大批量、多內容的保障任務，經費由長株潭三地政府以及相關企事業單位共同承擔。在基地選址方面，在充分考慮建設費用、交通情況等前提下，還需要保證在災害發生時能夠在短時間輻射長株潭大部分地區，其具體位置可參考圖2。其次，長株潭三地可根據轄區內常見災害類型及其主要特性，依托現有基礎，有針對性地建設物資保障基地，其用途主要是在發生小型災害事故時，能夠在轄區內調集足夠的物資，而不需要進行區域聯動物資保障，以避免造成人力物力財力的浪費。

(三)信息互通共享

在災害救援現場，各個救援部門之間順暢的信息互通和數據共享是其高效協同聯動的前提與基礎，完善的信息共享機制，可以有效地避免資源浪費，契合“資源節約型、環境友好型”兩型社會建設的根本要求。

有效的溝通和信息共享，需要職能部門和救援團隊之間進行密切的合作。第一，建立互聯共享平臺。針對現今應急救援協同相關職能部門因軟硬件原因，導致信息共享難以實現的現象，需要對其統一接口、統一網絡、統一技術標準、統一軟件，實現“四個統一”，完成信息平臺的共享和互聯互通。第二，建立信息共享機制。要在消防、公安、交通、醫療等各救援單位應急指揮中心的基礎上,利用現代通信技術和計算機網絡技術,建立一個高水平的應急指揮技術平臺,實現應急區域信息共享、資源共享和輔助決策等功能，包括災情特征數據庫,器材裝備數據庫、物資儲備數據庫等[5]，如圖3所示。第三，建立會議共商機制。救援部門之間應該有一個重特大事故會議系統，由政府領導,不定期組織消防、交通、水利、衛生、農業、地震、氣象部門和研究機構,分析當前形勢,通報工作進度，部署加強應急救援工作的任務和措施。第四，建立文件交換系統。各救援部門之間的文獻交流是信息交流的一個重要渠道。救援部門可以將自己的內部刊物、統計文件、簡報等信息產品和其他救援部門之間的文件交換,形成有效的信息共享,從而更好地服務各類災害事故應急救援工作。在發生災難和事故的情況下，救援隊伍可以根據災害現場的情況，通過現場指揮部查詢相關的數據，及時獲得所需信息，有效地完成救援任務，提高救援質量[6]。

圖2 物資保障基地選址示意圖

圖3 部門之間信息共享實現圖

三、加快第三方評估制度建設

自李克強總理提出“放、管、服”理念、大力推行政府職能轉變后，我國的第三方評估制度進入高速發展時期，聯系政府績效管理和政府績效評估的第三方評估越來越多地出現在公眾視野中[7]。針對應急救援聯動、協同的程序、處置結果以及出現的問題，建立第三方評估制度，作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補現行的自我評估的缺陷，對應急救援行動的開展、聯動，提高應急救援水平，更好地發揮各個應急救援力量的作用，具有不可忽視的促進作用[8]。

(一)第三方評估模式

筆者根據第三方的自身組織成分進行分類，依據這種分類方式第三方評估可以分為：科研院所專家評估模式、專業公司評估模式、社會代表評估模式和普通公眾參與評估模式等[9]。

在應急救援行動中加入第三方評估，考慮到以上四種模式都有其固有的局限性，可以考慮采取多種模式混合并舉的方法。同時，由于社會評估模式和普通公眾參與評估模式的實行難度較大，評估方的專業性和權威性有限，因此，主要采取科研院所專家評估模式和專業公司評估模式的組合。這兩種模式優勢互補，同時進行評估，并且相對獨立。

(二)第三方評估方法

其具體作法：一方面，針對科研院所專家評估模式，該模式具有其他模式所不具備的高度專業性和權威性，各地方政府可以與其建立長期的合作關系，采取外聘專家等形式，對救援行動進行評估。在對象選擇上可以采取地區就近原則，例如針對長株潭地區的應急救援行動，可以邀請湖南大學、中南大學等高校以及相關科研院所的專家、教授參與、進行第三方評估；另一方面，針對專業公司評估模式，其主要是對科研院所專家評估模式的一種補充，發揮其高獨立性的優勢，采取雙方簽署業務合同的形式。

對于上述兩種模式，為了保證其獨立性，評估所需的經費應該由政府財政部門直接撥款，而不能由被評估對象承擔。同時，評估不應該局限于應急救援行動結束后，還可以通過利用各部門、各救援力量特別是消防部隊的通信指揮系統進行實時評估。

四、近期加強長株潭地區政府應急協同能力的突破點

(一)加強長株潭地區政府協調能力

在應急救援協同聯動中，政府的協調能力顯得尤為重要。政府的協調制度可以分為內部協調和外部協調，其中內部協調又可以分為橫向協調和縱向協調[10]。一是優化內部協調。在應急救援協同聯動中，通過內部縱向協調，達成協同聯動的命令、信息在不同層級政府間快速上傳下達的目的；通過內部橫向協調，使應急救援協同相關職能部門能在本級人民政府的領導下，配合默契、分工明確、職責清晰、各盡其職完成應急救援任務。以長株潭地區情況分析，內部縱向協調依舊依托政府現有的政令傳達、溝通協調體制和系統，內部橫向協調則可以依托上文所提出的長株潭綜合應急辦，對應急救援協同相關職能部門進行協調。二是加強外部協調。在一些如地震等大型災害事故現場，除了專業的救援力量外，還有許多社會救援力量與志愿者，充分組織、協調好這些力量，對應急救援有著不可忽視的作用，否則可能將適得其反，這時就需要進行外部協調。針對長株潭地區，可以采取在長株潭綜合應急辦的全局領導、協調下，由具體職能部門對相應的社會力量進行組織協調，這樣既有總體規劃，具體協調，又專業對口，提升效率。三是抓好信息共享。應急救援協同中，信息快速、正確的傳遞，是政府高效協調的基礎，提高政府協調能力應該以加強信息共享水平為抓手，努力提高信息獲取、傳遞、分析的能力。在實現平臺互聯互通、“四個統一”的基礎上，通過建立消防部隊與公安、交通、醫療部門的信息共享、重特大事故會議系統、文件交換系統等機制，提高信息工作水平。四是健全法制制度。行政系統內各職能部門、社會組織、企業是應急救援的主體，是應急救援協同的主要對象，對參與主體正確意識的提升，幫助其樹立大局觀、危機意識，強化責任感，是提升政府協調效果的關鍵。當前，應當大力加強應急救援相關法律法規制度建設，劃定應急救援主體的職責、權限邊界，明確相應的責任與義務，規范具體操作程序，為提高政府應急救援協同能力提供最優化的制度保障。

(二)改進長株潭地區應急聯動機制

針對長株潭地區在以往應急救援行動中有關協同聯動方面暴露出來的弊端，結合上文所述關于長株潭兩型社會建設工委會下轄應急管理部門以及應急辦實體化的構想，提出以下關于改進長株潭地區應急救援聯動機制的一些設想，其具體結構圖如圖4所示。為了實現在前文中提及的應急辦實體化和在長株潭兩型社會建設工委會中增設應急管理部門的構想，同時避免機構職能重復，防止造成資源浪費，將這兩個機構統一為一個機構“兩個牌子”，其在業務上接受湖南省應急辦的直接領導，而對于人事、行政、日常管理和財務等工作，則由長株潭兩型社會建設工委會進行管理。在上述層次結構中，長株潭綜合應急辦主要承擔平時組織協調任務，加強三地協同，以及災害事故發生后的指揮決策、組織協調和智囊工作等。

圖4 層次結構圖