義務教育校內托管政策更迭及實施現狀分析

劉麗梅,李 寧

(長春師范大學 教育學院，吉林 長春130032)

一、義務教育校內托管政策更迭歷程

(一)政策初創期

我國托管教育興起于20世紀90年代初，早在1991年《社會力量辦學印章管理暫行辦法》就提及各級各類補習班、輔導班、培訓班和進修班是學校以外的社會力量辦學機構。長期以來，由于缺乏相關管理政策的約束及監管，校外托管機構在審批手續、收費標準、資質水平等方面暴露出自身的缺陷及不足。面對校外托管所出現的種種現實性問題，廣大民眾開始把關注的苗頭投向了學校內部。應廣大家長、學生的實際需求，通過各方的不斷努力和爭取，東南部經濟較發達的地區如上海、南京等地，率先對義務教育校內托管進行了大膽地嘗試，個別學校開始實施彈性離校制，適當收取少量服務費用，校內托管政策初見端倪。

(二)政策中斷期

21世紀初國家相繼出臺《關于在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》以及新《義務教育法》等，規定義務教育免收學費、雜費。國家對義務教育收費進行了嚴格的界定，嚴禁學校以各種理由收取無關費用。自此，一些提供校內托管服務且具有收費性質的學校開始陸續取消托管服務。個別學校即使保留了托管服務，也因經費不足而造成托管內容單調、形式單一，這與家長對校內托管服務質量的期望和要求形成鮮明對比，校內托管政策曾一度中斷。

(三)政策重塑期

隨著中小學減負政策的不斷升溫，國家相繼出臺了多部文件，明確規定小學生在校時間不得超過6個小時，課后“三點半”問題也就隨之欲出。越來越多的雙職工家庭面臨無法按時接送孩子、輔導孩子學習的現實難題。年輕家庭的這種社會需求不僅影響了校外輔導機構，也在一定程度上觸動了地方政府。應廣大學生、家長的需求，我國中、東部地區的一些省份開始積極探索政府幫扶下的校內免費托管。如2008年上海市教委提出各區縣教育行政部門可在學生減負和不增加家長經濟負擔的前提下，通過加大投入提高教師加班費，支持各個學校繼續開展晚托服務。校內免費托管在眾人的呼聲以及國家政策的支持下再次凸顯，并有了更高的要求和標準。

二、義務教育校內免費托管政策實施的現狀調查

為進一步了解C市義務教育校內免費托管服務的實施情況，我們對該市三所小學校內課后托管服務情況進行了現狀調查。本次調查共發放學生問卷270份，回收有效問卷256份，有效率94.8%；訪談學生20位，教師6位。

(一)家庭基本情況

在被調查的所有學生中，有66%的學生來自雙職工家庭，26%的學生來自單職工家庭，其余8%的學生來自于待業家庭(見圖1)。在被問及放學后由誰來接送時，32%的學生表示由校外輔導機構代為接送，30%的學生表示由(外)祖父母負責接送，28%的學生表示由父母接送，還有4%的學生表示由保姆或者鐘點工接送(見圖2)。可見，當前城市中小學中大部分學生來自雙職工家庭，年輕父母工作時間較長，壓力較大。即便部分學校實施了校內托管，將時間延長到四點或者四點半，仍然僅有不到三分之一的父母可以親自接送孩子，大部分孩子家長需要委托他人或校外機構代為接送。

圖1 父母就業情況統計

圖2 課后接送人員情況統計

(二)參與托管的態度及意愿情況

以C市為例，該市于2017年秋季在全市范圍內實施義務教育階段校內免費托管政策，在前期試點工作經驗的基礎上繼續努力做大做實。在調查中我們也發現該政策確實起到了一定的積極影響，得到了廣大家長的認可及支持，在一定程度上幫助家庭緩解了課后“三點半”難題。不僅如此，在對學生的調查中在被問及是否參加了校內托管時，有82%的學生表示參加了，僅有18%的學生表示沒有參加。再進一步追問是否愿意參加校內托管時，有73%的學生表示愿意參加，說明學生參與校內托管的主觀意愿比較強(見圖3、圖4)。

圖3 參加托管人員統計

圖4 參加托管主觀意愿統計

(三)校內托管服務的形式及內容情況

從托管的具體形式來看，目前C市托管主要分成兩大類：一類是靜態托管，主要以學生完成當日書面作業為主、以閱讀課外讀物為輔，看管教師均為在校教師，以班主任為主，看管場所為本校教室，托管環境相對穩定、安全。另一類是動態托管，通常是指一些豐富多彩的社團活動。動態托管是靜態托管的有益補充，負責教師一部分是校內教師，一部分可能是校外公益團體、教育機構的指導教師或部分有專業特長的學生家長，教學地點為本校教室或者操場，每周一到兩次。與靜態托管相比，動態托管活動內容較為豐富，如籃球社團、足球社團、乒乓球社團、舞蹈社團、合唱社團、非洲鼓社團等。動態社團深得孩子的喜歡，但在實際調查中我們發現目前各校還是以靜態社團為主，受人員、地點、經費、器材等資源的限制，動態社團開設比例不高，部分學校動態社團活動內容受限，有些社團形同虛設，并沒有實質性的活動內容，對學生影響不大。如在被調查學校中，僅有38%的學生表示參加過動態社團(見圖5)，說明大部分學校參加動態社團的名額有限、課時有限，部分社團通過選拔形式吸納會員，導致大部分學生即使有意愿也無法正常參加。在被問及喜歡什么類型的社團時，有35%的學生選擇了體育類社團，23%的學生選擇了藝術類社團，24%的學生選擇了實踐類社團，還有18%的學生選擇了其他。

圖5 托管服務形式統計

圖6 托管服務具體類型統計

(四)對校內課后托管作用的評價情況

對參加校內托管活動后自己最大的收獲是什么這個問題，有33%的小學生選擇通過托管課程自己可以結識更多的朋友。這一點在與個別同學的訪談交流中也得到驗證。對小孩子來說，認識其他班級、興趣相投的好朋友是件非常自豪和高興的事情，說明隨著年齡的增長、認知水平的提高，小學生對人際交往有著更大的需求。被調查學生中，有29%的學生認為通過托管活動可以幫助自己提升各方面的能力，尤其是在動態社團中，形式多樣化的社團活動能夠讓孩子進一步接觸自己感興趣的內容，極大地滿足孩子的好奇心。盡管如此，仍然有20%的孩子選擇了能幫助自己完成作業的靜態托管(見圖7)。

圖7 學生對托管服務作用的認識統計

三、義務教育校內免費托管政策實施的主要問題

(一)政府支持力度有限，學校執行力不強

義務教育校內免費托管服務政策出發點是好的，但在政策實施過程中確實存在著一些現實性問題。如地方政府對義務教育投入不足，生均補貼額度少，導致學校無法提供優質的托管服務。一方面，學校教學設施無法滿足所需，學校托管服務不到位。不同類型及規模的學校校園環境和教學設施有著很大的差距，大部分學校不能滿足學生興趣的多樣化需求，導致學校只能在現有資源的基礎上為學生提供有限的托管服務項目，而非真正以學生興趣需求來進行設計，學生參與主動性不高。另一方面，由于補貼太少，大部分教師的參與積極性不高，個別教師甚至極為抵觸和反感，勢必會影響托管服務的效果。

(二)托管服務形式單一，內容缺乏吸引力

從國家出臺的系列政策文本來看，校內免費托管服務除靜態形式外，還應配有一定比例的動態形式。通過調查，我們發現目前C市校內托管服務以靜態形式為主，主要是在班級完成課后作業，從形式上來說基本上是課程教學時間的延續，這無形中與“減負”政策相矛盾。在調查中個別學生反映以下問題：“托管就是寫作業呀!”“托管就是做做作業，讀讀書，老師只看著我們，不輔導。”“托管可以看課外書，如果作業寫完，又沒帶課外書，我們就只呆坐著等著放學，很無聊！”調查發現，很多孩子羨慕能夠參加動態社團的孩子，如在足球社團踢踢球、在非洲鼓社團學習非洲鼓、在合唱社團練唱歌等，以豐富自己的課余生活，愉快地度過課后托管時間。

(三)校內教師壓力大，校外資源利用率低

校內免費托管服務在一定程度上緩解了雙職工家庭因上班無法按時接送孩子的難題。相比較課外輔導機構而言，校內輔導教師更專業，教學環境更穩定、安全。但大部分有托管看護任務的教師，尤其是一些班主任主觀參與意識并不強，感覺時間太緊張，工作壓力太大。在調查中，我們也隨機對個別托管教師進行了訪談，如有教師提到：“我們平時上班時間就非常早，班主任老師基本在7點就到學校準備開始工作。負責低年級的老師，中午也沒有午休，需要隨時在班級。我們一天都處在一種緊張管理的狀態，現在又加上課后托管，時間、工作量和壓力都很大。”還有的老師提到：“現在家長們是滿意了，解決了他們無法接送孩子的問題。可是，我們的孩子呢？我們又怎么解決這個問題？”目前，大部分校內托管服務主要依靠校內教師，個別動態托管項目聘請了校外教師，但為數較少，個別教師專業技能和水平也有待于提高。還有些社團活動只做了表面工程，只為應付上級檢查。

四、義務教育校內免費托管政策實施的相關建議

(一)各級政府各司其責，地方學校積極參與

有效實施校內托管服務政策，一方面需要政府發揮積極作用，統籌規劃，履行職責。政府在現代社會中扮演著生產者和提供者的角色，也應承擔起相應的責任與義務。政府除了進行義務教育經費投入以外，在義務教育階段學校沒有能力提供托管服務時，應該通過制定一定的制度安排或設計，幫扶學校完成社會所需，必要時還要有一定的經費補貼。另一方面，學校作為政策執行主體，也應按照國家統一政策部署安排，積極參與和執行。首先，應保證托管學生的人身安全，完善托管教育教學設施。其次，要選擇負責、專業、有愛心、責任心的托管教師，對教師職業道德、教學水平以及綜合能力等進行審核和考評。再次，拓展托管服務內容，在學校資源允許的情況下提供給學生更多的選擇機會，讓他們在托管活動中有更大的收獲。最后，要做好家校合作共育工作，取得家長的支持和認可，必要時可以成立家長委員會，也可以邀請從事專業工作領域的家長進行職業宣講，參與動態社團活動。

(二)加強校內外溝通合作，豐富托管形式及內容

發展義務教育的主體責任在政府，同時也需要全社會的推動與支持。世界各國兒童托管教育服務大部分采取以政府為主、以社會多元主體參與為輔的方式，以提高教育公共服務質量。如美國的課后托管服務主要由公立學校與民辦組織來提供，其中社區在承擔各項責任上發揮著重要作用。美國政府的主要職責是提供政策優惠、稅收減免和免費場所等。相比之下，國內社區教育發展比較滯后，服務水平不高，設施不夠完善，社區托管服務的探索有待于深入研究。為豐富校內課后托管服務質量，各校可以結合各自的歷史和優勢，開設不同內容和形式的托管。靜態托管除指導學生完成課內作業以外，還可以適當加入學生自學、預習、個別輔導以及相應的其他學習活動。動態托管則可以嘗試引入校外資源，如街道、社區、校外機構等，在人員、設備、學習資源等方面進行有效整合。政府要搭建更為廣闊的平臺，充分調動社會多方面的資源和力量，共同提升學校托管服務的質量。

(三)加強專業師資隊伍建設，適當聘請校外優秀教師

義務教育校內托管服務效果與任課教師的專業素養密不可分。因此，加強校內教師專業技能，鼓勵教師根據自身特長開設動態課程，有利于提升托管服務的教育質量，促進學生的全面發展。在師資隊伍建設上，除注重發掘校內教師資源外，學校領導可以將范圍擴展到校外，邀請少年宮、科技館、博物館專業工作人員進入學校，進行專業知識講解，豐富學生各科知識視野；可以邀請校外培訓機構的書法教師、美術教師、舞蹈教師、體育教師、茶藝教師、陶藝教師、英語教師等入校，開設動態課程，讓學生們根據自己的興趣、愛好加以選擇，適當給予經費補助，這既能減輕校內教師的工作壓力，又可以帶來新的學習契機，還可以邀請當地高校大學生自愿者參與校內托管服務，輔導小學生做作業、做手工等，既能給志愿者提供實習教學的機會，又能拉近小學生與大學生志愿者的距離，培養他們良好的學習習慣。

(四)健全相關法規政策體系，保障托管服務有序落實

應逐步完善系列相關政策和法律，將托管服務納入法律議程。事實上，歐洲很多國家在這一問題上已經有了相對完善的法規政策。如法國2006年修訂了《社會行為和家庭法》，對兒童托管教育涉及的教學計劃、活動組織、人員配備、衛生和評估等進行了詳細的規定。美國于2002年通過了《不讓一個孩子掉隊》的法案，將托管教育正式納入國家公共服務體系，各級公立學校都可以申請托管教育項目，所需經費由所在州政府承擔。可見，歐洲部分國家已經意識到要從法律上對兒童托管教育進行要求和約束。我國政府也應制訂適用于本國義務教育發展的校內課后托管服務的系列法規政策。

ResearchontheChangeandImplementationoftheTrusteeshipPolicyinCompulsoryEducation

LIU Li-mei, LI-Ning

(College of Education of Changchun Normal University，Changchun Jilin 130032, China)

Abstract:Free trusteeship in compulsory education is a hot educational issue. The implementation of this policy is not only conducive to alleviating the problem of two-employee families unable to deliver their children on time, but also conducive to curbing the proliferation of non-performing education and training institutions outside school, highlighting the responsibility of the government to provide public services. This paper makes an empirical investigation on the present situation of the trusteeship service in schools of compulsory education in C city, combs out the main problems existing in the current trusteeship service in schools, and puts forward some pertinent suggestions, hoping to provide experience for the effective implementation of the trusteeship service in schools of compulsory education.

Keywords:compulsory education; school trusteeship; free