TPP—CPTPP、RCEP和FTAAP：中國的角色與作用
2018-11-22 11:02:42張天桂
商業經濟 2018年10期
張天桂
[摘 要] 經濟全球化正遭遇前所未有的巨大挫折。業已簽署的TPP因主導者美國的退出而被日本引領的暫緩實施一定TPP條款的CPTPP（“全面且先進的TPP”）所取代。中國直面逆全球化思潮漸起的嚴峻挑戰和對自身推動經濟一體化繼續前行的嶄新期待，一如既往地秉持合作共贏理念，更加主動地以引領者姿態，積極推動RCEP談判、FTAAP取得新進展。
[關鍵詞] TPP-CPTPP；RCEP；FTAAP；中國
[中圖分類號] F114.46 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）10-0116-03
全球經濟的緩慢、脆弱、分化復蘇使經濟全球化遭遇前所未有的巨大挫折；就目前而言，困厄仍在持續中。老牌經濟全球化的推動者及主導力量出現倒退，美國總統特朗普上任即宣布退出TPP（跨太平洋伙伴關系），英國“脫歐”進程也已正式啟動，各國貿易救濟措施增多、隱性貿易壁壘高筑。而中國作為全球貿易救濟調查的首要及最大目標國，2016年、2017年分別遭到27個國家/地區的119起[1]、21個國家/地區的75起，且貿易摩擦的政治化、措施的極端化傾向明顯，僅美國的337調查2017年就有24起。[2]但即便如此，中國依然繼續秉持合作共贏理念，就開放型世界經濟、區域經濟合作更為自信地發出“中國聲音”、更為全面地展現“中國方案”、更為成熟地貢獻“中國智慧”，愈加主動地以引領者姿態積極推進RCEP（區域全面經濟伙伴關系）談判取得新進展，并成功使FTAAP（亞太自由貿易區）再進一步；2017年黨的第十九次代表大會再次強調：推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展，促進FTA建設。
一、TPP-CPTPP：美國主導TPP先揚后抑，日本引領CPTPP簽署
TPP共有12個成員，既包括美國、日本，也包括東盟成員新加坡、馬來西亞、文萊、越南和泛亞洲的澳大利亞、新西蘭，還有太平洋東岸的秘魯、智利、加拿大、墨西哥。2016年2月協定的正式簽署，是其在美國主導下奏響的“最強音”，只要12個成員完成各自國內的批準就可生效。但也恰恰是這看似相對“簡單”的最后一步，隨著美國總統競選的展開及當選者特朗普“百日新政”的公布，成為TPP“名存實亡”的關鍵節點。始終視TPP為“美國制造業致命一擊”的特朗普在2017年1月23日兌現承諾，下達行政令退出TPP。由于TPP“第30章最終條款”明確規定，協定生效的最低條件是6個創始簽署方完成各自適用法律程序且其GDP之和占全部創始簽署方2013年GDP的85%，而美國的GDP已約占全部創始簽署方GDP總量的60%；對TPP其他11個成員來說，在既有條款之下TPP的生效將因美國的缺席永無可能。
而CPTPP（“全面且先進的TPP”）正是這一迫不得已處境下其他11個TPP成員既相對尷尬又較為理想的結果。TPP中經濟體量僅次于美國、更多基于地緣政治考量、視TPP為削弱中國亞太經濟地位關鍵所在和推動自身國內經濟改革動力的日本，一邊竭力以主導者的身份引領TPP在剩余11國間的生效，一邊鍥而不舍地說服美國轉變態度。2017年5月，在美國貿易特別代表確認美國不會回到TPP之時，除美國外的11國TPP成員發布部長會議聲明，就重新評估TPP、促成其盡早生效達成一致。雖然TPP在缺少美國的11國框架內生效并非想象中簡單，每一成員都不得不為此重新審視自己的利益得失和需求，尤其日本、澳大利亞、新西蘭呼吁“最小限度修改條款”，同年7月的日本箱根首席談判官會議未能進一步展開修訂協定條款的具體討論，[3]只是在8月的澳大利亞悉尼才各自提出凍結和修改要求；盡管最終未能盡如日本所愿，但還是在2017年11月APEC峰會期間，日本經濟再生擔當大臣與越南工貿部長共同宣布11國就繼續推進TPP正式達成一致，且這一凍結TPP一定條款、更注重全面平衡和完整性的自由貿易協定被正式命名為CPTPP。2018年1月23日，在美國退出TPP僅僅1年的時間，11國就CPTPP達成最終共識，并在3月8日正式簽署協定，只待其中至少6個或50%的成員完成國內批準程序就可生效。鑒于日本眾議院已在5月通過CPTPP批準案、參議院也于6月通過CPTPP相關法案，成為繼墨西哥后第2個完成國內立法程序的CPTPP國家[4]，而新西蘭早就批準過TPP，CPTPP很有可能于2018年底或2019年上半年生效；但變數依然存在，2018年5月剛剛就任馬來西亞總理的馬哈蒂爾在接受采訪時表示，需對其進行重審，應給予小國、弱國保護自身產品的機會。[5]
需要強調的有三點：一是，盡管CPTPP的GDP、貿易總額較之TPP分別縮小1/3、1/2，影響力也會相應地大打折扣，還是占有13.5%、15%的全球份額，對遏制貿易保護主義、推進貿易自由化的積極作用毋庸置疑；二是，CPTPP基本保留了逾95%的TPP內容，暫緩實施的條款主要集中在“第9章投資”、“第15章政府采購”、“第18章知識產權”；這也意味著，雖然CPTPP的標準相對于TPP有所降低，但其仍不失為全面而嚴格的自由貿易協定，對全球貿易規則的制定較之其他自由貿易協定相對更具影響力，而作為其引領者的日本也就相應地擁有更多的話語權；三是，CPTPP明確規定，任何國家或單獨關稅區都可在其生效后與既有各成員達成一致的基礎上成為CPTPP的新成員。“開放性加入”，一方面意味著在規則門檻有所降低的情況下，CPTPP對原本有意加入TPP的某些經濟體反而更具吸引力，印尼、菲律賓、泰國、韓國、中國臺灣均已表達出這一意向；另一方面由于美國極力推動的某些TPP條款只是暫緩實施而非刪除，CPTPP之于美國，雖然不像其退出TPP那樣容易，但重返之路相對“簡單”也是不爭的事實，尤其特朗普已在2018年1月出席達沃斯世界經濟論壇時出人意料地表示，美國已做好與TPP成員進行單獨和整體磋商的準備，如若能夠敲定一個較之以前更好的協議，美國也會重返TPP，[6]他還在2018年4月指示國家經濟委員會主任和貿易代表研究美國是否應重新加入TPP。盡管如此，“簡單”也只是相對而言。美國首先致力的依然是同CPTPP成員談判雙邊自由貿易協定。無論新西蘭貿易部長，還是日本TPP首席談判代表，抑或對特朗普孜孜以求的安倍晉三，都認為CPTPP文本的改變和暫緩實施條款的解凍并非想象中簡單，美國希望的重開談判非常困難。[7]
中國是美國參與并主導TPP、日本主導并引領CPTPP戰略考量的重要牽制目標。時任美國總統奧巴馬就在TPP達成一致后強調，“不能讓像中國這樣的國家書寫全球經濟的規則”[8]。面對日本引領的CPTPP，如同對待美國主導的TPP，中國一樣視其為亞太經濟一體化的可能路徑之一。事實上，TPP的受阻使泛東亞區域的經濟體將更多關注的目光投向中國，其既有成員之中也有希望能夠將中國納入其中的，以盡可能彌補美國退出所遺留的空間和效應；智利更曾力邀中國參加2017年3月的TPP成員會議；繼2017年5月的TPP部長會議聲明確認，允許其他能夠接受高水平自由化的國家加入其中之后，最終簽署的CPTPP也不出意料地包含“開放性加入”條款。中國外交部長王毅在2018年3月8日CPTPP簽署之際重申，只要順應亞太區域經濟一體化的方向，符合透明、開放、包容的原則，有利于維護以WTO為核心的全球自由貿易體系，中國就會對CPTPP同樣抱持積極態度。[9]
二、RCEP：東盟主導談判進程，中國積極推動實質性進展
RCEP除中國外，還包括亞洲經濟體東盟10國、日本、韓國、印度和泛亞洲的澳大利亞、新西蘭，于2012年11月發布《啟動
截至2018年5月中旬，RCEP談判共舉行22輪。各方貨物和服務貿易初始出價及投資負面清單已于2016年4月澳大利亞珀斯第12輪談判提交，經濟技術合作和中小企業章節分別在同年10月中國天津第15輪談判、12月印尼唐格朗第16輪談判中達成一致；新設立的政府采購工作組、貿易救濟子工作組的首輪會談也已于2017年7月印度海得拉巴第19輪談判展開，《2017年底RCEP重要成果的關鍵要素》在同年獲得通過；2018年2月印尼日惹第21輪談判取得積極進展，貨物和服務貿易、投資等核心領域實質性出要價仍在進行中。
TPP協定簽署后由TPP到CPTPP的“戲劇性”變化，對RCEP可謂亦喜亦憂。一方面，在TPP生效不確定性增加的時期，RCEP外部推動力的減弱某種程度上使其成員推進談判的緊迫性相應降低；而特朗普最終簽署退出TPP的行政令，也使RCEP成員特別是其中的TPP參與者的搖擺心態相應變化，轉而更加關注RCEP談判。[10]另一方面，CPTPP的最終簽署意味著關于TPP的疑慮已在某種程度上、一定時間內“煙消云散”，由于其對RCEP成員的影響不盡相同，RCEP談判的內外環境再次變得相對復雜；作為CPTPP引領者的日本因手握高標準的實在籌碼而態度更為微妙，韓國和東盟經濟體中的印尼、菲律賓、泰國也均有意于CPTPP，如期在2018年完成RCEP談判的壓力依舊不小。
整體上講，2017年11月RCEP首次領導人會議發布的《驅動經濟一體化促進包容性發展——RCEP談判領導人聯合聲明》，通過政治指導清楚地表明談判各方對于達成協定的決心、愿望和務實[11]：不但重申確保RCEP充分發揮潛力，成為推進經濟一體化的路徑，而且宣稱以市場準入、規則、合作為3大支柱，致力于達成符合既定談判指導原則和目標的協定；并再次強調，考慮成員方發展水平，納入特殊和差別待遇條款，尤其是對東盟最不發達成員展示適當的、額外的靈活性，盡可能保證包容性；整合現有“10+1”FTA，在尚未構建雙邊FTA的東盟自貿伙伴間建立新的經濟聯系。RCEP協定框架共包括16個章節——貨物貿易、原產地規則、海關程序與貿易便利化、衛生與植物衛生措施，標準、技術法規與合格評定程序，貿易救濟、服務貿易、自然人移動、投資、競爭、知識產權、電子商務、中小企業、經濟和技術合作、政府采購、爭端解決，2個附件——服務貿易金融服務、電信服務。[12]
個體來說，除政治意愿增強外，國內糾結于對華貿易逆差、整體關稅水平相對較高、更為固守自身國情和產業發展需要的印度也已更為配合，而其主導的南亞區域合作聯盟的不斷推進也有利于其開放能力的提升。作為發起人和主導者的東盟，自身與對外的區域經濟一體化相輔相成，而2015年底宣布建成的東盟經濟共同體已步入深化發展階段。也正是在2017年東盟輪值主席國菲律賓的倡議下，RCEP談判各方得以在2017年11月東亞合作系列峰會期間召開自談判機制啟動以來的首次RCEP領導人會議，評估進展、分析問題、明確下一步走向。2018年的東盟輪值主席國為新加坡，其總理公署部長在接受采訪時明確表示，東盟和中國2018年最優先的任務就是完成RCEP談判。[13]
需要強調的有三點：一是，由于成員方發展水平的差異性和利益訴求的復雜性、既有5個“10+1”FTA的多樣性和規則整合的困難度，RCEP談判依然主要膠著于市場準入問題，包括貨物貿易尤其服務貿易和投資的開放程度。其中，參與TPP-CPTPP的發達經濟體尤其日本，將TPP-CPTPP定位為RCEP談判的范本，發揮自身規則優勢、一步到位形成包括關稅減免和經濟規則建立特別是知識產權在內的高標準協定的要求日漸強烈。在2017年RCEP首輪談判即第17輪談判舉行之際，日本經濟產業省大臣明確表示，就開放的高質量貿易投資規則達成共識極為重要。[14]而澳大利亞、新西蘭所希望的服務貿易高標準，也為東盟經濟體難以企及；[15]二是，盡管未涉及TPP-CPTPP所包含的國有企業和指定壟斷、環境、勞工議題，現代、全面、高質量、互惠的一攬子經濟伙伴關系協定的既定目標還是在達成實質性共識時間的一拖再拖中得到始終如一的堅持，而其對傳統自由貿易協定的超越也是不爭的事實；力求高標準的適度性和非歧視與包容度，并盡可能以各方均感舒適的方式漸進，更是其相對鮮明且極為重要的特點。但是，成員的發展差異不可能很快縮小，談判的主要分歧同樣既現實又復雜，老問題未解決新要求又出現，高標準和差別待遇的靈活把握著實不易；三是，切實立足5個“10+1”FTA文本，是RCEP突破現有障礙極為務實且相對便捷的推進途徑；且考慮到RCEP成員的重視程度進一步提升并已就關鍵問題形成高度共識，各方在2018年投入談判的時間、精力，尤其在難點問題上的靈活程度及妥協讓步，均有可能增加，于年底達成實質性共識的可能性相應提升。但是，美國特朗普政府對雙邊貿易協定談判的重視和“印太”戰略的提出，對東盟內部合力和印度態度的影響不容忽視；而日本對RCEP高標準及其程度的堅持，也會受到CPTPP能否如期生效的制約。無論如何，RCEP占有全球48.5%的人口、30.6%的GDP、28.9%的對外貿易，在經濟全球化遭遇前所未有的巨大挫折之時，盡快結束RCEP實質性談判的重要意義和緊迫性毋庸置疑。
中國一直是RCEP談判的堅定支持者和積極推動者，始終在各種場合并以實際行動強調和支持東盟的RCEP主導地位，呼吁RCEP成員能夠本著實事求是的精神、照顧各自發展水平、顯示靈活性，自身作用的積極發揮也以此為基礎。正是在中國天津第15輪談判中，經濟技術合作章節得以率先完成。RCEP成員中，中國尚未同日本、印度展開雙邊FTA談判，而二者均從未放松對中國的警惕和防范。中國的關鍵作用還體現在加強中日、中印協調，注重RCEP實際效果，形成各方均能認可的平衡、都能執行的高標準上。李克強總理在2018年政府工作報告中再次提出，愿同有關方推動多邊貿易談判進程，早日結束RCEP談判。
三、FTAAP：集體戰略研究報告已獲通過，未來仍需中美通力合作
APEC（亞太經合組織）擁有亞太地區21個經濟體。作為進一步深化APEC區域經濟一體化的主要手段和重要驅動力，FTAAP毫無疑問是目前立足亞太已開始討論的覆蓋最為廣泛的FTA。雖然其早在2004年就已被APEC工商咨詢理事會提出，并于2006年被APEC確定為長期愿景；但此后總體進展極為有限，直至2014年APEC北京峰會才通過《APEC推動實現FTAAP北京路線圖》。在2016年11月特朗普出乎意料贏得美國總統大選、全球為悲觀和焦慮情緒所籠罩的關鍵時刻，FTAAP各經濟體于APEC第24次領導人非正式會議完成第一個實質性動作[16]——通過《實現FTAAP有關問題的集體戰略研究報告》及其所提出的政策建議，后者還以《FTAAP利馬宣言》的形式成為《APEC第二十四次領導人非正式會議宣言》的附件之一：明確FTA的目標和原則、完成并完善可能的實現路徑；提出促進區域經濟一體化的新倡議，指示制定并落實逐步實現FTA的工作計劃，形成進展報告機制。[17]2017年APEC第25次領導人非正式會議進一步指出，致力于全面系統推進并最終實現FTAAP，贊賞各經濟體包括能力建設倡議、信息共享機制在內的推動實現FTAAP的努力。[18]
需要強調的有兩點：一是，FTAAP同樣非狹義范疇的自由化，而是全面的、高質量的，包含并解決“下一代”貿易和投資議題；《FTAAP利馬宣言》明確，應繼續討論其可能涵蓋的要素，并在2020年前評估相關可能路徑對推動實現FTAAP的貢獻；二是，FTAAP的順利前行，尤其從聯合研究報告轉化為具體談判的啟動，中美兩國的通力合作必不可少。鑒于奉行“美國優先”的美國總統特朗普對多邊/區域貿易協定的態度，其到底會有多大意愿繼續推進FTAAP仍然有待進一步的觀察。
中國已成為絕大多數APEC成員的主要貿易伙伴和出口市場。正是在中國的積極推動下，FTAAP于2014年APEC北京峰會啟動進程、由長期愿景變為現實行動。2016年《實現FTAAP有關問題的集體戰略研究報告》及其提出的政策建議，為中美共同牽頭起草，“中國方案”亦得到積極回應和充分體現。習近平主席在2017年APEC峴港峰會期間進一步表示，經濟全球化應在理念上更注重開放包容、方向上更注重普惠平衡、效應上更注重公正共贏；[19]亞太各方應引導經濟全球化再平衡；并按照商定的路線圖，堅定推進FTAAP建設。[20]
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[19]習近平.抓住世界經濟轉型機遇謀求亞太更大發展[N].人民日報，2017-11-11.
[20]習近平.攜手譜寫亞太合作共贏新篇章[N].人民日報，2017-11-12.
[責任編輯：史樸]
