中國資源型城市轉型政策研究

李妍

【摘要】資源型城市依賴資源而發展，由于對有限資源的掠奪式開發，資源型城市出現過度消耗、產業結構不平衡、生態環境破壞等問題，要保證資源型城市的長遠發展，轉型勢不可檔。此文通過對國內外典型資源型城市現狀、問題的研究，從產業、財稅、生態環境、社會保障四個方面提出若干條具有可操作性的政策建議，進而達到推動資源型城市轉型升級，擺脫資源型城市對資源的過度依賴，實現持續綜合發展的目的。

【關鍵詞】資源型城市 轉型 可持續發展

資源型城市的發展依托資源，然而由于煤炭、石油等礦產資源的過度開發和不當利用，使得資源型城市面臨著資源枯竭的局面。為了避免礦衰城竭的后果，實現資源型城市的可持續發展，轉型迫在眉睫。本文運用文獻研究法和比較分析法，希望通過對國外資源型城市轉型相關經驗的分析，并結合中國特有現狀，提出具有可行性和操作性的政策，從而全方位推動產業結構的調整、生態環境的改善以及創新意識的培養。本文通過對中國特有的現狀進行分析，并結合國外資源型城市轉型的成功經驗，提出了具有可操作性的產業、財稅、環境以及社會保障政策。

一、文獻回顧

曾萬平（2013）提出資源型城市是煤炭、石油等自然資源所占比例較高的城市，其依靠資源的開采而不斷發展。二十世紀八十年代末，大部分的資源型城市皆出現了資源枯竭問題。資源型城市轉型是指資源型城市為了遏制資源衰竭，促進經濟增長，因而重新培育主導產業，擺脫產業結構一元化的過程（支大林，2015）。而沈鐳（2005）認為要實現資源型城市可持續發展，要做到：科學規劃、分類轉型、發揮優勢、綜合發展。

通過對國外典型資源城市轉型的分析，丁湘城和張穎（2008）認為資源型城市轉型主要有三種模式：產業延伸模式、產業多元化模式、產業更新模式，分別以美國休斯敦、德國魯爾區和日本北九州為代表。發達國家資源型城市轉型起步較早，積累了很多可供中國借鑒的經驗教訓，但由于國情不同，中國不能簡單地照搬西方資源型城市轉型的戰略、模式和政策。沈鐳（2005）從資源生命周期理論、可持續發展等基礎理論出發，提出適合中國資源型城市功能轉型的發展模式以及對策。張校花（2014）把邯鄲市作為研究重點，認為通過財政政策支持資源型城市實現經濟轉型發展，不僅有必要而且切實可行。因此，選擇適當的政策工具實現資源型城市的轉型和可持續發展是當前資源型城市亟待解決問題的關鍵（趙連榮，2013）。

二、中國資源型城市現狀分析

二十世紀八十年代末，大部分資源型城市接二連三出現礦產資源枯竭問題，包括資源開發強度過大導致地區生態環境遭到破壞；產業結構單一，抑制其他產業的發展；下崗職工就業壓力大，貧富差距明顯導致社會矛盾突出等。資源型城市的可持續發展能力受到嚴峻挑戰，社會各界開始系統地研究處于衰退期的資源型城市的生存和發展問題，轉型己然提上日程。然而，中國資源型城市在轉型時存在一些問題：

（一）計劃經濟影響深遠

中國有名的資源型城市，幾乎都是在計劃經濟體制下建立的，從規劃、建設到生產、銷售都是國家一統到底。正時由于國家的統一安排，在開始階段中國的礦業城市發展迅猛，為中國社會主義經濟建設積累了巨大的原始資本。但在經過了幾十年后，同樣也累積了許多問題。

（二）環境污染嚴重

煤炭、石油等礦產資源的過度開采造成了嚴重的生態破壞和環境污染，由于不合理的開采而排放的廢水、廢氣、廢渣導致在礦區周邊生活的居民的生活質量急劇下降、生活環境嚴重破壞。使得生態環境破壞帶來的負效應在加重政府和企業負擔的同時，也不利于資源型城市的轉型，阻礙了第三產業的發展。因此，為了實現資源型城市的可持續發展，可以通過環境污染成本內生化的方法來遏制污染的排放。

（三）產業結構失衡

礦業城市不是以市為中心，而是以礦為主，對資源的依賴性很強，使得絕大部分資源型城市的第一產業發展薄弱，第二產業比重偏高，第三產業發展乏力。由于第二產業主要是依靠資源優勢建立的工業體系，資源產業資金的流動構成地方財政收入的重要組成部分，從而導致礦產資源的延伸產業鏈發展緩慢。資源型城市向外輸出的原料基本為初加工產品，相對于向資源型城市內輸入的輕工業產品來說價格較為低廉礦業城市在向外輸出低廉的大量資源和原料的同時，從外部引入價格高昂的輕工產，這一雙重損失同樣抑制了經濟和社會保障的發展。

三、世界各國資源型城市轉型模式

（一）德國魯爾區

德國魯爾區原先是典型的衰退老工業基地，原聯邦德國為了應對經濟衰落，采取了一系列措施有效的調整了產業結構，成功推動魯爾區的轉型與經濟可持續發展。主要措施有：

（1）發揮政府主導作用。發揮政府主導作用，首先是重視法律體系建設。區域整治、社會保障、環保等都有完善的法律規范。其次是擁有完備的政策體系。通過財政補貼、投資減稅、支持中小企業并購重組等政策促進經濟發展；出臺土地優惠、投資補貼等各項政策支持居民創業，緩解了失業壓力。

（2）重視城市發展規劃。魯爾區大致通過三個階段的發展實現最終轉型：第一階段的主線為傳統產業改造。積極制定規劃，形成指導方案，通過財政補貼和提供優惠政策的方式對傳統產業進行改造，減少煤炭、石油等傳統產業用地，注重交通、醫療等基礎設施建設，同時加強科研創新、教育以及人才培養。第二階段在繼續改善基礎設施的同時，政策的重點轉向培育創新能力，通過提供資金和技術扶持逐步在當地發展新興產業，為下一步轉型提供了動力。第三階段德國聯邦政府和地方政府充分發揮魯爾區范圍內不同地區的區位優勢，實施區域綜合性治理，發展各具特色的優勢行業，實現了多樣化的產業結構。

（二）日本九州

（1）發揮政府的引導和推動作用。首先，在財政、金融、稅收、環保、土地等各方面建立了配套且完善的政策體系。其次，從增加就業、維持社會穩定的角度，日本政府以民生為本，結成“企業一市民一政府”三維的命運共同體，按照國家政策的要求，對開發區內的煤礦工人及其子女就業給予補助。最后，打破原有的產業結構，培育替代產業，形成新興產業集群。

（2）高度重視環境保護，發展循環型經濟。一是制定完善的環境保護法律并且嚴格執行。二是通過政府引導，企業配合，民眾監督，三方各自發揮作用，共同改善環境。三是大力發展循環經濟和環保產業，建立“生態工業園”示范區，將受到嚴重污染的礦區改造為適合居民休閑娛樂的公共場所，有效實現了環境修復。

（3）金融、稅收等優惠政策。通過制訂稅收、金融等優惠政策吸引企業發展新興產業。金融方面，建立了產煤地域振興公團，通過長期低息貸款等優惠措施吸引投資者興建工廠。稅制方面，不動產取得稅、資源稅等稅收減免；中小企業若發展高新技術可以對其固定資產加速折舊；為鼓勵企業進行技術更新而實施稅收優惠，如申請一項與環保有關的新專利可以抵免稅額等；簡化新企業進入市場的相關手續；對小規模企業提供利率相對較低的專門貸款等。

在全球化的背景下，礦產資源以及勞動力等生產要素的國際流動，使得發展中國家逐漸喪失比較優勢。實現資源型城市轉型應該采取培育新興動態比較優勢的發展模式，避免資源沮咒的發生。試圖依靠高額補貼扶持喪失國際競爭力的落后產業，既耗費財力，更毫無意義。在礦產資源耗竭之前，盡可能早地培養高新技術人才、對傳統產業取其精華棄其糟粕，同時大力發展新興產業才是實現中國資源型城市可持續發展的必由之路。

四、政策建議

通過對國內外資源型城市的現狀及問題進行分析，可以看出資源型城市在轉型、提升競爭力的過程中容易產生四個矛盾。一是體制矛盾，也就是國家企業在管理體制上與地方存在復雜利益關系，要想轉型必會觸犯既得集團的利益；二是產業矛盾，即資源性城市在產業結構上過度依賴礦產等自然資源；三是環境矛盾，即轉型過程中面臨的城市整體環境改造問題；四是在社會矛盾上，資源型城市轉型面臨著打破原有的就業格局而產生的社會保障等問題。因此，處理好體制矛盾、環境矛盾、產業矛盾、社會矛盾與資源型城市轉型間的關系是重塑城市競爭力的關鍵。

（一）產業政策

資源產業的發展受國家宏觀調控影響，所以應以“促經濟”、“保民生”、“重環保”為基本出發點。既要有超前的意識，打破既得利益集團的封鎖，切實維護每一位公民的合法權益，又要做到統籌兼顧，提高社會保障水平，實現社會可持續發展。

因此，合理規劃先導體系，將生產成本高、污染嚴重并且區域比較優勢不明顯的傳統產業淘汰，逐漸降低資源型產業在三產中所占比重，以高新技術為框架，大力發展循環經濟，摒棄高污染的單一產業，健全多元化產業結構，構建以生態化的產業園區為主體的新型工業體系是資源型城市發展的重中之重。

（二）財稅政策

（1）建立轉型專門機構。政府應建立資源型城市轉型專門機構，組織大批的高科技人員，對資源型城市的轉型模式、政策等方面進行研究，并結合實際情況提出相應的具有可操作性的轉型規劃。再者，要嚴格審查評估享受財政補貼和稅收優惠的轉型企業是否滿足相應條件，并合理規定享受財政補貼和稅收優惠的時限和范圍。與此同時，資源型城市轉型專門機構還應負責專項資金的籌措、管理和分配。

（2）制定稅收優惠政策。一方面，積極制定與循環經濟發展有關的稅收政策。中共十八屆三中全會提出加快資源稅改革，增加環境保護稅，為解決資源型城市的歷史遺留問題提供財稅支持。另外，對以劣質三高煤（高硫、高灰、高灰熔點煤）為原料生產的煤基汽油、柴油煤制油項目實行消費稅減免的政策也十分必要。另一方面，加強政府對企業的監督與管理。不僅要加強政府對企業耗能污染方面的監管，而且相關稅收部門要對企業的資源稅繳納形成嚴格的監管機制，對有偷稅漏稅行為的企亞，要做到嚴格查處并給予嚴肅警告。

（三）環境政策

一方面，鼓勵企業提高資源利用率。對達到一定規模的回收再利用廢棄資源的企業減免一定的資源稅；允許企業將與資源開采有關的環境治理費用列入成本，使環境成本內生化等。

另一方面，在評價資源型城市社會生產力發展的同時，也應對它們的自然生產力作出評價。所以，對于資源型城市的績效考核，應更加注重環境因素，將綠色GDP作為主要的考核指標，規范資源開發，因地制宜地建立績效評價體系，摒棄以資源和環境代價換取經濟增長的方式，修復生態環境，破解外部效應。

（四）社會保障政策

市政府通過財政撥款、貼息貸款等方式支持交通運輸網、醫療、衛生等基礎設施建設，積極解決職工住房等問題，保證經濟轉型期間城市居民生活穩定，實現基本公共服務均等化，為成功轉型提供必要條件。同時，資源型城市的環境和條件一般都比較差，很難吸引和留住高素質人才。為了形成以人才優勢推進資源型城市轉型的大環境，必須以戰略性的眼光制定、完善和落實人才吸引政策，有計劃地引入外來優秀人才，從而發展壯大技術創新隊伍。

總而言之，資源型城市轉型發展的方向與重點可以總結為以人為本、規劃先行、政策配套、調整產業、保護環境。改善民生是轉型的基本要求，體制改革和機制建設是轉型發展的前提和保障，結構調整和優化是轉型發展的關鍵，保護環境是轉型的基本方略，可持續發展是轉型的最終目的。

參考文獻：

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