對機構改革與理順基層檔案管理體制的思考

文/福建省腫瘤醫院 游昌財

今年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》后，機構改革又成為當前一個熱點問題。在這次新一輪的機構改革方案中，國家檔案局仍然保持原狀即與中央檔案館合署、一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機關的下屬機構序列。由于目前有關檔案部門機構改革的信息量只有這些，因此省級以下地方檔案部門的機構又該如何改革？下面筆者就此談一些看法，供大家參考。

一、檔案部門機構設置現狀

我國的檔案事業歷史悠久，從殷商時期甲骨檔案到現代電子檔案，已經歷幾千年的發展，每個朝代都有機構和人員管理檔案。建國以后，隨著檔案數量的增多，自20世紀50年代開始，從中央到地方各級政府相繼成立了檔案局、檔案館。檔案局作為我國檔案業務行政主管部門，隨著我國政府機構的改革，其管理體制不時發生變化，特別是基層檔案局在不同時期時有撤并、恢復。而檔案館作為集中保管黨和國家重要檔案的基地，是社會各方面利用檔案信息資源的中心，各級檔案館從設立之后就一直存在。

從改革開放到現在，國務院共進行八次機構改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。其中1993年的機構改革對檔案部門影響最大，經過這次改革之后，全國的檔案局、館基本合并為一個機構，一套人馬，掛兩個牌子，履行行政管理和檔案保管利用兩種職能，檔案局、館雖然作為黨委、政府的直屬機構，但其管理體制由政府序列調整為黨委序列。隨著《公務員法》的實施，到2008年，全國各級檔案局、館基本上都轉為參照《公務員法》管理的事業機構。經過1993年這次機構改革之后，福建省各級檔案局、館機構設置與全國基本一樣，只是在參照公務員法管理時有所不同。截止2007年底，福建省共有95個檔案局、館（其中省級1個、地級市9個、市轄區26個、縣級市14個、縣45個）。在事業單位參照公務員法管理過程中，全省93個檔案局、館轉為參照公務員法管理單位，只有2個縣區級檔案局、館在參照公務員法管理過程中對局、館機構進行分設，其中檔案局轉為參照公務員法管理單位，檔案館保留事業單位性質。筆者認為，這種局、館分設模式是依法辦事、符合檔案事業發展，并且切合實際、可行的做法。

二、現有檔案機構設置中存在的問題

從宏觀層面看，局、館合并為一個機構不是依法行政的具體體現。《檔案法》規定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。將一個行政機關和一個事業單位合二為一，名義上是同級黨委、政府的直屬機構，實際上變為直屬事業單位（因為其核定的是事業編制），同時又由政府序列調整到黨委序列。這種將行政機關與事業單位合二為一的改革，實際上與我國政府機構改革中的“政事分開”要求相違背。隨著《公務員法》的頒布實施及《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》的推出，全國大部份檔案局、館又轉為參照公務員法管理的事業單位。“參照公務員法管理”對檔案局來說，應該是一件好事，因為“參照公務員法管理”之后檔案局成為準行政機關，檔案局工作人員的待遇也隨之提高，這對穩定整個檔案隊伍的人心是有幫助。但“參照公務員法管理”之后，加重了檔案館這一文化事業單位的行政色彩，從而喪失了其作為文化事業單位的公共性特征，因此檔案局、館全部轉為“參照公務員法管理單位”的做法并不符合事業單位改革要求。筆者認為在轉為“參照公務員法管理單位”時，應該按照《檔案法》規定對檔案局、館進行分設，將檔案局列為參照公務員法管理單位，檔案館保留事業單位性質，這樣才能充分發揮檔案局、館的兩種職能。那為何這種局、館分設在福建省也只是少數現象？

由于中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》的通知（中辦發〔1996〕17號）明確提出“要推進有條件的全額撥款的事業單位按照有關規定開展有償服務，逐步向差額補貼過渡；差額補貼的事業單位，要進一步創造條件，向自收自支或企業化管理過渡。”2008年國務院啟動《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（國發〔2008〕10號），確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進，彼時機關單位的養老保險制度改革尚未開始。在這種情況下，出于對檔案事業未來發展及檔案局、館干部隊伍切身利益考慮，大部份檔案局、館選擇轉為參照公務員法管理單位。福建省只有2個縣區級檔案局、館選擇局、館分設，檔案局轉為參照公務員法管理單位，檔案館繼續保留事業單位性質，選擇局、館分設這種模式當時也是出于維護局館工作人員的切身利益。由于縣級檔案局的機構級別僅為科級，而且縣檔案局的科級領導職數有限、最多只有三到四個，加上當時縣以下機關尚未建立公務員職務與職級并行制度，受機構規格限制，公務員的職務晉升空間小，待遇無法提高。那些已經評聘了中、高級職稱的縣級檔案局館工作人員，為了能夠保住原有的待遇水平，不愿意檔案館轉為“參公單位”，因此選擇將檔案館保留為事業單位性質，繼續享受職稱工資待遇。

按照我國目前的工資制度，一個受聘的中級職稱技術人員與同等條件的科級干部待遇水平基本相當，而一名受聘的高級職稱專業技術人員與同等條件的處級干部待遇水平基本相當。以福建省某縣檔案局、館為例，當時受聘的中、高級職稱有5個人，而這5個人又都沒有行政職務，如果局館全部轉為“參公”性質，這5個人工資只能套用行政科員級別，由于縣級以下公務員的職務與職級并行制度是從2015年開始實行，因此這5個人工資待遇會大幅下降，為了避免個人利益遭受嚴重損害，最后采取局、館分設模式，即檔案局轉為“參公單位”，檔案館保留事業性質。這種無奈之舉實際上符合“政事分開”要求，也為下一輪事業單位改革創造有利條件。

檔案局、館轉為參照公務員法管理單位之后，解決了大部分干部職工的后顧之憂，但對檔案事業的良性發展也帶來一些不利影響：一方面，受地方行政編制總數的控制，檔案館無法隨館藏量的增加而相應增加人員編制，造成基層檔案館人手不足，影響檔案館工作的全面開展。另一方面，“參公”之后，檔案局、館工作人員不能再評聘職稱，局、館工作人員平時只忙于日常事務，很少有人會抽出時間開展檔案學術研究、撰寫論文，檔案部門中像原來在陜西省檔案館李玉虎類型的專家越來越少。由于“參公”無法改變局、館作為事業單位的機構屬性，這就增加了檔案局、館在以后事業單位分類改革中的難度。

三、理順關系推進檔案事業分類改革工作

隨著《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發〔2011〕5號）、《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發〔2011〕37號）、《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》下發實施，如何做好檔案部門機構改革工作，又成為基層檔案局、館必須面臨的一個具體問題。檔案部門要按照黨中央、國務院的部署，“全面推進承擔行政職能的事業單位改革，理順政事關系，實現政事分開。”而事業單位分類改革，則是按社會功能將事業單位劃分為三類：1.對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。2.對從事生產經營活動的，逐步轉為企業。3.對從事公益服務的，繼續保留在事業單位序列、強化其公益屬性，同時將從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。而“參公”之后的檔案局、館，既有行政職能又有檔案保管利用的公益服務職能，并且檔案部門的保管利用公益服務職能不能由市場配置資源，按照事業單位分類改革的要求，檔案局、館不可能全部轉為行政機構或公益性事業單位，只能將檔案局轉為行政機構、檔案館劃為公益一類事業單位。由于“參公”之后，局、館工作人員不能評聘職稱，如果不能妥善處理局、館工作人員待遇問題，就會影響到局、館分類改革之后檔案事業的健康發展。

根據規定，各級檔案館從2013年8月1日開始實行免費提供利用政策，因此檔案事業的發展只能依靠財政支持。《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號)在完善支持公益事業發展的財政政策方面，加大了財政對公益事業發展的支持力度。同時明確對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法，“對公益一類，根據正常業務需要，財政給予經費保障。”這就從根本上調整了《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》（中辦發〔1996〕17號）文件提出的“推進有條件的全額撥款的事業單位按照有關規定開展有償服務，逐步向差額補貼過渡”政策，從而解決了檔案事業發展的后顧之憂。按照《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），國務院決定從2014年10月開始改革機關事業單位工作人員養老保險制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。也就是說機關、事業單位工作人員同步開展養老保險制度改革，上述政策的調整，有利于事業單位分類改革的穩步實施，也為做好檔案局、館的分類改革提供了政策保障。因此筆者認為，在解決已轉為參照公務員法管理的檔案局、館工作人員待遇問題方面，可以參照社會保險制度改革方法，實行“老人老辦法，新人新制度”政策。即局、館分設之后，檔案館中原來轉為參照公務員法管理的工作人員，繼續享受公務員待遇，而新進入檔案館的工作人員，只能享受公益一類事業單位工作人員待遇。只有這樣才能充分發揮檔案局、館兩種職能的作用，確保檔案局、館機構改革順利完成。

事業單位分類改革是黨中央、國務院明確到2020年必須完成的任務，現在距離完成任務的時間只剩下不到3年的時間，而2018年新一輪黨政機構改革又將全面鋪開，因此檔案部門要按照最近《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和有關文件要求，做好基層檔案局、館機構改革工作，妥善處理參照公務員法管理人員的待遇問題，從而確保檔案事業的全面發展。