失地農(nóng)民保障政策執(zhí)行中存在的問題分析與建議

張東紅

隨著社會經(jīng)濟及城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，農(nóng)用耕地通過征收或征用變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的數(shù)量不斷增加，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地不可避免。在這一演變過程中出現(xiàn)了一個特殊群體，我們稱之為失地農(nóng)民或被征地農(nóng)民。

一、被征地農(nóng)民安置政策的演變

江蘇省作為沿海發(fā)達省，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在這一過程中必然會造成一些農(nóng)民失去土地。

改革開放初期，集體土地通過下文件劃撥為國有土地，演變?yōu)椤巴恋毓ぁ卑仓谩?004年“國土資發(fā)238號”文件規(guī)定了四種安置辦法。2005年9月1日，江蘇省出臺了《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》（以下簡稱“26號令”），由于基層反映的失地農(nóng)民補償標(biāo)準偏低、社會保障不到位，省國土廳經(jīng)廣泛調(diào)研，會同有關(guān)部門對26號令補償辦法進行修訂，于2013年12月1日出臺了《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》（以下簡稱“93號令”）。

隨后各地也出臺了一系列地方文件，如通州區(qū)出臺了一系列配套文件：《通州市征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障試行辦法》（通政發(fā)〔2006〕16號）；《關(guān)于界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的試行辦法》（通農(nóng)發(fā)〔2006〕31號）、《通州市被征土地安置人員評定辦法》（通政辦發(fā)〔2008〕24號）等。

二、“26號令”和“93號令”新老政策對比

不同點（以南通市通州區(qū)為例）：

（一）保障方式變化。按“26號令”規(guī)定，通州區(qū)實行被征地農(nóng)民可以參加被征地農(nóng)民基本生活保障辦法。而“93號令”遵循即征即保、應(yīng)保盡保、分類施保、逐步提高的原則，將被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)社會保障體系，實行強制進保。

（二）保障費用變化。按通州區(qū)現(xiàn)行政策，“26號令”執(zhí)行標(biāo)準被征地農(nóng)民社會保障資金人均可用資金約為19000×0.8×0.7+19000元/人（包括個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶）。而“93號令”規(guī)定，被征地農(nóng)民社會保障資金的最低標(biāo)準，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準的1.1倍乘以139。據(jù)了解，目前市區(qū)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準為640元/人，保障資金最低標(biāo)準約為640元/人×1.1×139=97856元/人。

（三）征地補償費用構(gòu)成變化。按通州區(qū)現(xiàn)行政策，被征地農(nóng)民社會保障資金由土地補償費的70%（畝均約13300元）、安置補助費（19000元/人）構(gòu)成，以及由區(qū)財政出資的征地補償安置調(diào)節(jié)資金（15000元/畝）、基本生活保障風(fēng)險資金（15000元/畝）構(gòu)成。而“93號令”規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，其中農(nóng)用地的土地補償費的70%支付給16周歲以上被征地農(nóng)民，土地補償費不再納入社會保障資金。

（四）16周歲以下被征地農(nóng)民生活補助費顯著提高。

1.按“26號令”標(biāo)準：16周歲以下被征地農(nóng)民一次性生活補助費標(biāo)準為5000元/人；2.按“93號令”規(guī)定，16周歲以下的被征地農(nóng)民按照當(dāng)?shù)匕仓醚a助費標(biāo)準一次性領(lǐng)取生活補助費（區(qū)為19000元/人）。

三、基層實施政策過程中遇到的困難和問題

（一）“26號令”與“93號令”具體實施過程中存在比較大的差異，按時間節(jié)點，老的執(zhí)行老辦法，新的執(zhí)行新辦法，政策銜接跨度大。

（二）被征地農(nóng)民人員如何安置各地做法就全省而言，自“93號令”公布以來非常難以操作，省里已兩次對此進行了調(diào)研，最近江蘇省人力資源和社會保障廳、省國土廳、省財政廳以蘇人社發(fā)〔2017〕359號文件。

（三）南通市各縣（市）區(qū)做法不一，具體執(zhí)行和管理部門不統(tǒng)一。

啟東市：由于其是一直沿用貨幣安置，執(zhí)行“93號令”很難操作。具體負責(zé)單位：由專門成立的被征地農(nóng)民保障辦公室來負責(zé)。

海門市：農(nóng)辦一同參與的，好做的做，面上難度很大。

海安市：海安市國土局牽頭具體負責(zé)文件的起草，海安市人社局負責(zé)農(nóng)民安置工作。

四、完善江蘇省失地農(nóng)民保障政策幾點建議

（一）建立過渡機制，執(zhí)行“26號令”達到一定的時間，3年或5年或8年，向“93號令”過度。

（二）對尚未征用的土地，政府租用的土地現(xiàn)模擬進“26號令”，待征地時，統(tǒng)一進入“93號令”。

（三）對勞動年齡段的人員，統(tǒng)一強制進保，不管執(zhí)行“26號令”還是“93號令”，以土地換社保。

（四）對16周歲以下的人員，統(tǒng)一一次性處理，如果到養(yǎng)老年齡段還未有固定的收入來源，統(tǒng)一納入民政低收入人員。

失地農(nóng)民保障工作是社會的穩(wěn)定網(wǎng)以及安全閥，面對失地農(nóng)民保障中存在的諸多問題，政府必須要從體系設(shè)計、運行機制等方面不斷優(yōu)化、從而建立與社會經(jīng)濟體系相適應(yīng)的失地農(nóng)民保障體系。