失地農民保障政策執行中存在的問題分析與建議

張東紅

隨著社會經濟及城鎮化的加快發展，農用耕地通過征收或征用變成城鎮建設用地的數量不斷增加，農民的農業土地轉化為非農業用地不可避免。在這一演變過程中出現了一個特殊群體，我們稱之為失地農民或被征地農民。

一、被征地農民安置政策的演變

江蘇省作為沿海發達省，城鎮化發展迅速，在這一過程中必然會造成一些農民失去土地。

改革開放初期，集體土地通過下文件劃撥為國有土地，演變為“土地工”安置。2004年“國土資發238號”文件規定了四種安置辦法。2005年9月1日，江蘇省出臺了《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》（以下簡稱“26號令”），由于基層反映的失地農民補償標準偏低、社會保障不到位，省國土廳經廣泛調研，會同有關部門對26號令補償辦法進行修訂，于2013年12月1日出臺了《江蘇省征地補償和被征地農民社會保障辦法》（以下簡稱“93號令”）。

隨后各地也出臺了一系列地方文件，如通州區出臺了一系列配套文件：《通州市征地補償和被征地農民基本生活保障試行辦法》（通政發〔2006〕16號）；《關于界定農村集體經濟組織成員的試行辦法》（通農發〔2006〕31號）、《通州市被征土地安置人員評定辦法》（通政辦發〔2008〕24號）等。

二、“26號令”和“93號令”新老政策對比

不同點（以南通市通州區為例）：

（一）保障方式變化。按“26號令”規定，通州區實行被征地農民可以參加被征地農民基本生活保障辦法。而“93號令”遵循即征即保、應保盡保、分類施保、逐步提高的原則，將被征地農民納入城鄉社會保障體系，實行強制進保。

（二）保障費用變化。按通州區現行政策，“26號令”執行標準被征地農民社會保障資金人均可用資金約為19000×0.8×0.7+19000元/人（包括個人賬戶和統籌賬戶）。而“93號令”規定，被征地農民社會保障資金的最低標準，為當地農村最低生活保障標準的1.1倍乘以139。據了解，目前市區農村最低生活保障標準為640元/人，保障資金最低標準約為640元/人×1.1×139=97856元/人。

（三）征地補償費用構成變化。按通州區現行政策，被征地農民社會保障資金由土地補償費的70%（畝均約13300元）、安置補助費（19000元/人）構成，以及由區財政出資的征地補償安置調節資金（15000元/畝）、基本生活保障風險資金（15000元/畝）構成。而“93號令”規定，土地補償費歸集體經濟組織所有，其中農用地的土地補償費的70%支付給16周歲以上被征地農民，土地補償費不再納入社會保障資金。

（四）16周歲以下被征地農民生活補助費顯著提高。

1.按“26號令”標準：16周歲以下被征地農民一次性生活補助費標準為5000元/人；2.按“93號令”規定，16周歲以下的被征地農民按照當地安置補助費標準一次性領取生活補助費（區為19000元/人）。

三、基層實施政策過程中遇到的困難和問題

（一）“26號令”與“93號令”具體實施過程中存在比較大的差異，按時間節點，老的執行老辦法，新的執行新辦法，政策銜接跨度大。

（二）被征地農民人員如何安置各地做法就全省而言，自“93號令”公布以來非常難以操作，省里已兩次對此進行了調研，最近江蘇省人力資源和社會保障廳、省國土廳、省財政廳以蘇人社發〔2017〕359號文件。

（三）南通市各縣（市）區做法不一，具體執行和管理部門不統一。

啟東市：由于其是一直沿用貨幣安置，執行“93號令”很難操作。具體負責單位：由專門成立的被征地農民保障辦公室來負責。

海門市：農辦一同參與的，好做的做，面上難度很大。

海安市：海安市國土局牽頭具體負責文件的起草，海安市人社局負責農民安置工作。

四、完善江蘇省失地農民保障政策幾點建議

（一）建立過渡機制，執行“26號令”達到一定的時間，3年或5年或8年，向“93號令”過度。

（二）對尚未征用的土地，政府租用的土地現模擬進“26號令”，待征地時，統一進入“93號令”。

（三）對勞動年齡段的人員，統一強制進保，不管執行“26號令”還是“93號令”，以土地換社保。

（四）對16周歲以下的人員，統一一次性處理，如果到養老年齡段還未有固定的收入來源，統一納入民政低收入人員。

失地農民保障工作是社會的穩定網以及安全閥，面對失地農民保障中存在的諸多問題，政府必須要從體系設計、運行機制等方面不斷優化、從而建立與社會經濟體系相適應的失地農民保障體系。