全面深化改革背景下國資國企審計的目標、重點與難點

湯捷

摘要：國有資產、國有企業是國家和人民的寶貴財富，國資國企改革的動向始終備受矚目。深化國資國企審計，保障黨中央關于國有資產、國有企業改革的決策部署的貫徹落實，是國家審計機關面臨的重大任務。本文探討了全面深化改革背景下國資國企審計的目標、重點與難點。

關鍵詞：審計 改革 國資國企

引言：國有資產、國有企業是國家和人民的財富，國資國企監管是國家治理的重要方面。黨十九屆三中全會對全面深化國有資產、國有企業改革作出了一系列總體部署。國家審計作為國家治理的重要組成部分，應當促進國資國企改革，保障中央政策的貫徹落實。

國資國企審計具有責任大、難度大的顯著特點。責任大，表現在國有企業、國有資產是國民經濟的重要支柱，在國家政權的經濟基礎中起支柱作用。國資國企審計關系著國家政權經濟基礎的穩固性，審計的成效必須經得起歷史和人民的檢驗。難度大表現在：一是國有企業是市場化運作的，市場瞬息萬變。國資監管的體制機制、國有企業內部管理機制、國有企業的經營行為等，都要按照市場化原則，不斷變化和調整；二是國有企業是專業化運營的。聚焦核心主業、核心技術、核心競爭力，堅持專業化基礎上的多元經營。

本文研究的目的是針對國資國企改革的部署和市場化、專業化的改革導向，探討新時期國資國企審計的目標、重點與難點。

一、國資國企審計的基本目標

增強國有經濟的活力、控制力和影響力是我國國有資產、國有企業改革的總體方向，相應地，國資國企審計的基本目標就是促進和提高國有經濟的活力、控制力和影響力。

（一）促進和提高國有經濟活力的基本路徑。

促進和提高國有經濟活力的基本路徑是促進建立健全適應企業市場化發展的一整套體制機制。國有經濟的活力最終體現為國有企業的活力。企業的公司治理機制、經營機制、選人用人和約束激勵機制、內部監管制度等都具有高度的適應性。同時。政府也需要在國資國企監管體制、投資體制等方面進行改革，為企業創造良好的市場化環境。在這個過程中，審計工作作為改革的“助推器”，應當堅持問題導向，針對揭示的問題，從督促被審計單位落實整改和向政府提出建議兩個層面，倒逼相關體制機制制度的完善，從政府宏觀監管和企業微觀運行兩個層面，促進形成一整套適應企業市場化發展的體制機制和制度，增強企業改革發展的動力和創新轉型的活力。

（二）促進和提高國有經濟控制力的基本路徑。

促進和提高國有經濟控制力的基本路徑是促進提升國有經濟在重要行業、關鍵領域的支配能力。加強國有企業監管與增強國有經濟的控制力直接相關。要求國有經濟對關系國家安全的關鍵領域和重要行業具有控制權。國家審計機關應當根據中央的部署，密切關注國有經濟在重要行業和關鍵領域的控制力的動態變化情況，結合大數據的分析運用，對相關關鍵行業和領域組織開展審計調查。

（三）促進和提高國有經濟影響力的基本路徑。

促進和提高國有經濟影響力的基本路徑是促進提升國有經濟在整體經濟發展中的牽引力和帶動力。國有經濟的影響力表現在：一是國有企業要率先踐行國家宏觀經濟導向和政策措施。在經濟發展全局中產生重大影響；二是國有企業在擔當社會責任重要率先示范，對經濟社會發展進步產生積極影響；三是通過國有產權多元化和發展混合所有制經濟，利用國有企業在規模、技術、抗風險能力等方面的諸多優勢，放大國有資本功能，便于各種所有制資本取長補短、共同發展。國家審計機關應當通過國有企業領導人員經濟責任審計和專項審計調查等，促進國有企業擔當社會責任。促進混合所有制經濟規范發展，推動國有資產、國有企業在經濟發展中更好地發揮引領和示范作用。

二、國資國企審計的重點內容

（一）加強對國有資產和國有企業管理體制改革推進情況的審計

一是審計出資人職責落實情況。關注國有資產監督管理部門是否按照轉變政府職能的要求，明確自身職能定位，完善國資監管的法規、規章、制度等；是否理清與國有資本投資公司的關系和職責；是否以產權關系為紐帶，依法通過公司章程履行職責。通過審計，促進完善科學合理、適應市場化發展的國資監管體系。

二是審計國有企業運作情況。關注國有企業開展產業資本投資情況和國有資本運營公司開展股權運營情況，關注國有企業在投資管理、公司治理、管控模式、考核分配等方面，是否對所出資的企業進行了有效管控，國有資本運營是否達到了預期目標。通過審計，促進提升產業競爭力，改善國有資本的結構分布和質量效益。

三是審計國有資本經營預算。重點關注國有資本經營預算與其他預算支出的邊界是否清晰，國有資本經營預算的引導和帶動作用是否得到有效發揮。通過審計，促進國有資本精準投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

（二）加強對國有企業股權多元化改革推進情況的審計

一是審查發展混合所有制經濟的制度設計是否完備。國家審計機關應當及時跟進監督，分析評價混合所有制的制度是否完善、是否存在重大漏洞，確保維護好國家利益和國有經濟安全運行。

二是審查發展混合所有制經濟的過程是否規范。公開、透明、規范是發展混合所有制經濟的關鍵。國家審計機關應當重點關注國有企業重組改制前的資產是否如實評估，資本交易是否在資本市場公開競價，產權流轉是否透明規范。通過審計，促進對發展混合所有制經濟的過程的監督。

三是審查混合所有制企業的產權保護是否嚴格。建立混合所有制企業有效制衡、平等保護的治理機構，進行嚴格的、無差別的產權保護，是防止國有資產流失的關鍵，也是不同產權主體之間交叉持股、融合發展的基礎性保障。國家審計機關應當以產權關系為紐帶，審查國有企業產權關系是否明晰，產權流轉過程是否規范。通過審計，促進完善嚴格的產權保護制度。維護國有資產安全。

四是審查相關監督主體對混合所有制企業的監管是否到位。國家審計機關一方面要通過審計或專項審計調查。促進國有股東代理人守法、守紀、守規、盡責，另一方面要促使國有股東加強對其代理人的日常監管。

三、國資國企審計的難點問題

（一）提高審計評價的說服力

為鼓勵、保護國有企業改革創新的積極性，就需要建立相應的容錯機制。國家審計機關作為深化改革的“催化劑”，一方面要嚴肅查處各類違法違規問題，另一方面要認真分析研究。歷史地、辯證地、客觀地、審慎地作出審計處理，綜合考慮多方面因素，對具體事項進行具體分析，使審計評價更加客觀、更具有說服力。

一是分析具體的改革事項是否符合國資國企改革的方向和具體部署：二是分析具體的改革事項是否與企業的戰略定位相符：三是分析具體的改革事項是否經過集體決策，決策前是否做好充分、科學的論證，履行必要的審批程序，并在實施過程中規范各項行為：四是分析具體改革事項是否依照法律、法規、規章；五是分析實施具體改革事項的相關人員是否勤勉盡責。

（二）提出建設性的審計建議

堅持專業化發展，培育優勢產業、核心產業、核心技術、核心競爭力，不斷向產業鏈和價值鏈高端攀升，是新一輪國有企業發展的方向。國家審計機關在這一過程中，如何聚焦企業戰略制定、技術研發、品牌發展、人才培養等關鍵環節。提出符合企業特點和行業發展規律、幫助企業形成專業優勢和持續競爭優勢的審計建議，對審計人員的知識結構和能力素質構成很大挑戰。

國家審計機關一方面要練好內功。挖掘審計人力資源內部潛力，從審計人員招錄、培訓、管理等環節入手。吸納、培養符合國資國企審計專業分工需求的審計人員。要適應國有企業的專業化發展，以開展分類審計監督為抓手，在審計人員內部進行專業細化分工，體現專業知識結構的差異化發展；另一方面，要做好外部人力資源開發利用，通過建立外部專家庫、政府購買服務等方式，有針對性地利用外部專業人員力量，為國有企業專業化發展提供更具建設性的審計建議。