地方政府財政支出效率評價、解析與提升
——基于四川省各市(州)視角

付志宇，嚴文宏

(1.西南交通大學 財稅研究中心, 四川 成都 610031；2.中央財經大學 中國財政發展協同創新中心，北京 100081)

一、引 言

財政支出作為財政活動的重要部分，是基本公共服務供給的資金保障。中國社會科學院自2011年起連續六年發布《中國城市基本公共服務力評價》，報告顯示：六年來，中國主要城市公共服務滿意度僅在2016年超過了60分。這表明，地方政府公共服務供給水平確有較大的提升空間。考慮到財政支出與基本公共服務之間的關系，本文提出如下問題：地方政府財政支出效率是否不高？有哪些因素對地方政府財政支出效率產生影響？如何提升地方政府財政支出效率？

國內外研究地方政府財政支出效率的文獻眾多。部分國外文獻將財政支出效率稱作政府效率，出于忠實于原文的考慮，若國外文獻使用的是政府效率，本文不將其替換為財政支出效率。Hughes和Edwards[1]使用數據包絡分析(DEA)方法研究美國明尼蘇達州各郡的政府效率，認為地廣人稀的地區容易出現規模效應遞減的現象，因而會降低政府效率，財政分權則能夠提高地區的政府效率。Afonso和Fernandes[2-3]使用DEA方法研究葡萄牙各市的政府效率，認為居民受教育程度和人均購買力水平越高，政府效率越高。Hauner和Kyobe[4]使用DEA方法研究了1986—2006年118個國家在教育和公共衛生方面的財政支出效率，認為人均收入、遏制腐敗和人口密度正面影響財政支出效率，但經濟開發程度、政治民主程度和基礎設施水平不對財政支出效率產生顯著影響。Fogarty和Mugera[5]使用DEA方法研究西澳大利亞州的地方政府效率，并同時考慮了SFA方法，認為DEA方法和SFA方法都是穩健的，政府效率與人口密度呈正相關，而且政府的人均員工成本越高，政府效率越低。

國內的研究中，田雁[6]使用DEA方法測算2001—2010年中國各省財政支出效率，認為地區經濟越發達，財政支出效率越高，若財政支出的規模不符合區域經濟實際(支出不足或過多)則會降低財政支出效率。唐齊鳴和王彪[7]使用SFA方法研究1978—2008年中國26個省財政支出效率，認為地方財政的自主性、人均GDP和預算內財政收入的增加會降低財政支出效率，而人口密度的提高則會提高財政支出效率。于帥可[8]用DEA方法研究2009—2012年中國各省財政支出效率，認為人口密度、人均GDP、政府規模和居民受教育程度對財政支出效率有正面影響，而財政收入則對財政支出效率有負面影響。孫群力等[9]使用DEA方法研究京津冀城市群的財政支出效率，認為經濟發展水平不對財政支出效率產生顯著的影響，財政收入、人口密度和居民受教育程度對財政支出效率有正面影響，開放度對財政支出效率有負面影響。

綜觀國內外研究，國外研究多以數據包絡分析(DEA)為主要研究方法，該方法的局限性在于“容易得到多個效率為1的評價單位”[10](即多個地方政府同樣支出有效)，而且部分文獻沒有探究效率影響因素。國內有部分文獻使用隨機前沿分析(SFA)方法或三階段DEA方法，雖然可以克服DEA方法的局限性，但研究對象都是省級政府，鮮有涉及省級以下的政府。為豐富地方政府財政支出效率研究的層次，本文以四川省各市(州)為例，從市(州)級層面研究地方政府財政支出效率。

根據Farrell[11]對經濟效率的研究，本文將財政支出效率定義為：政府管理水平一定的情況下，用既定的財政資金，提供最大化的基本公共服務，或公共服務既定時，財政支出的最小化。據此，本文構建基于SFA方法的實證模型。

二、地方政府財政支出效率實證模型

(一)隨機前沿分析指標的選取與說明

成本和產出變量是SFA模型最基本的要素，本文根據中共十八大提出的“五位一體”總布局，從經濟、政治、文化、和諧社會和生態五個方面選取指標(如表1所示)。

表1成本和產出指標體系及相應變量

人均一般預算內財政支出。財政支出是政府配置財政資金、提供基本公共服務的一種經濟活動。本文使用四川省各市(州)一般預算內財政支出除以四川省各市(州)年末常住人口數得到人均一般預算內財政支出，作為成本指標，反映人均口徑下的地方政府財政支出。

萬名公職人員職務犯罪人數。廉潔和高效是政治建設的重要內容，本文分析的正是效率。為避免循環論證，在政治建設方面，本文只引入反映廉政的指標。本文使用公職人員職務犯罪數據除以公職人員數量，得到萬名公職人員職務犯罪人數(以下簡稱公職人員職務犯罪率)，公職人員職務犯罪率降低則表明政府的廉潔程度提高。公職人員數量的確定參考了沈榮華和張文彬[12]的做法，將公共管理社會組織就業人數作為公職人員數的替代。

轄區公路網密度。基礎設施與社會經濟發展密切相關。本文引入轄區公路網密度反映地區基礎設施水平。轄區公路網密度分為人均口徑和地均口徑，由于四川省各市(州)的人口數量差距明顯，人均口徑不適用。因此，本文認為地均口徑是更合適的指標。

萬人治安、刑事案件數。平安穩定是和諧社會的重要內涵，為反映社會的平安穩定程度，本文借用劉振亞等[13]構建的萬人治安、刑事案件數反映社會安全。治安、刑事案件的發生在一定程度上是因為預防機制不健全，如果能在案件發生前化解誘因，就能防范案件發生。萬人治安、刑事案件數降低表明防止違法犯罪的公共服務的產出增加。

城鄉居民人均最低生活保障金。依照《全面建設小康社會統計監測方案》，反映社會保障水平應優先使用基本社會保障覆蓋率，但地市級政府公布的數據不足以完成計算，本文退而求其次，使用城鄉最低生活保障金支出除以需要最低生活保障的城鄉居民數，得到城鄉居民人均最低生活保障金，反映社會救濟情況。

中小學專任教師學生比。教育是文化事業的重要部分。本文借鑒唐齊鳴和王彪[7]構建的人均高校、中小學專任教師數，并做以下修改：(1)剔除高校教師數，因為規模大、水平高的高校集中在個別城市，將高校教師納入指標會使個別城市數據畸高。(2)使用學生人數進行平均，因為對教師的需求主要來自學生，而非全體人口。綜上，本文引入中小學專任教師學生比反映每位學生能獲得的教師資源，比值提高表明教育資源增加。

城鎮居民農村居民收入比。縮小貧富差距、保障經濟平穩運行是政府在經濟建設方面的一項關鍵任務。本文引入城鎮居民農村居民收入比(城鎮居民年可支配收入除以農村居民年純收入)反映政府控制收入差距的成果，比值增大表明控制收入差距的產出減少。

萬人醫療床位數。基本醫療服務是人民關注的焦點，政府通過財政支出改善地區基本醫療條件，使人民享受更好的醫療保障。反映醫療條件的指標包括萬人醫療床位數、千人醫療衛生專業從業人員數等。醫療床位相對同質，可比性強，而醫療衛生從業人員則往往存在素質、能力的差異，可比性弱。本文引入萬人醫療床位數反映醫療服務水平。

人均公共圖書擁有量。興建公共圖書館并豐富館藏是政府提供文化服務的有效方式，有利于促進社會主義文化建設。本文選取人均公共圖書擁有量反映政府在公共文化事業方面的服務供給。人均公共圖書擁有量提高，則政府在文化方面的公共服務的產出增加。

耕地保存率。保護耕地是維持生態結構健康穩定的手段。本文所指的耕地保存率計算的是當期同前期耕地面積的比值，比值大于1時，表明耕地面積擴大，有利于生態保護；比值小于1時，則表明耕地面積在減少。在合理范圍內，耕地保存率越高，政府的績效越好。

單位GDP能耗。節約資源、能源是生態文明建設的另一項要求，政府有責任和義務引導構建資源節約型社會。政府通常為節能型、環保型企業提供補貼或其他政策扶持。本文引入單位GDP能耗(單位GDP消耗的標準萬噸煤數)反映一個地區生產過程中的能源使用效率。

(二)無效率因子的選取與說明

無效率因子反映引起效率變化的影響動因。本文借鑒國內外既有的學術研究成果，并考慮中國的實際，從財政收入的結構和規模、人口特征、經濟發展水平等方面選取7個無效率因子進行研究。各變量說明如下(括號內為模型中因子的符號)：

稅收占一般預算內財政收入的比例(tr)。稅收收入比非稅收入更具法律依據，在來源上也更穩定，理論上應當是財政收入的主要來源。現實中，中國政府對非稅收入具有一定的依賴程度，這可能影響財政收入的健康程度。健康、穩定的財政收入制度能促進財政支出效率的提高。本文預期稅收占預一般預算內財政收入的比例與地方政府財政支出效率呈正相關。

人口城鎮化率 (urb)。城鎮化是國家現代化的標志，反映城鎮化率最常見的口徑包括人口城鎮化率和土地城鎮化率。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》指出：新型城鎮化的主攻方向是推動人口城鎮化。因此，本文引入人口城鎮化率反映城鎮化對財政支出效率的影響。中國人口城鎮化涉及戶籍變更這一特殊問題，尚無國際經驗參考。因此，本文不對該項與地方政府財政支出效率的關系做出預判。

人均地區生產總值 (pcgdp)。人均地區生產總值是反映地區經濟發展水平的一個常用尺度，經濟發展帶來規模效應，勢必對經濟活動的效益產生影響。文獻中關于地區經濟發展水平與地方政府財政支出效率的關系具有較大爭議，學界對此尚無共識。本文不對該項與地方政府財政支出效率的關系做出預判。

宏觀稅負(burd)。稅收是政府財力的重要保障。宏觀稅負反映了稅收相對國民經濟的規模，分為大、中、小三個口徑。本文引入的成本指標遵循預算內口徑，為保證可比性，無效率因子相應地使用中口徑宏觀稅負。根據數據計算可知，四川省各市(州)宏觀稅負水平低于全國平均水平。本文預期宏觀稅負與地方政府財政支出效率呈正相關。

恩格爾系數(engel)。通常認為，恩格爾系數越接近0，人民生活境況越好。GDP和恩格爾系數分別從生產和消費兩方面反映經濟發展水平，可以互為佐證。本文預期，恩格爾系數和人均GDP對地方政府財政支出效率的影響同方向，具體關系不做預判。

人口密度 (pop)。本文定義人口密度為地區常住人口數除以行政區面積，反映區域人口特征。人口的聚集會帶來規模效應。因此，大多研究認為人口密度越高，財政支出效率越高。本文同樣預期，人口聚集帶來的規模效應，人口密度與地方政府財政支出效率呈正相關。

虛擬變量少數民族分布(dum)。Oliveira[14]的研究表明，民族細分度(fractionalization)影響財政支出效率；而中國學者對此研究極少。本文試圖通過引入虛擬變量——少數民族分布，分析少數民族聚居程度是否影響財政支出效率。將存在極少數個少數民族聚居的市(州)賦值為0，其他市(州)賦值為1。本文不對該變量與地方政府財政支出效率的關系做出預判。

(三)實證模型構建

本文使用SFA方法進行實證分析，借鑒Battese和Coelli[15]提出的模型，假設前沿函數的形式為柯布-道格拉斯函數，構建地方政府財政支出效率實證分析模型如下：

ln(expit)=β0+β1ln(govit)+β2ln(rdit)+β3ln(crimeit)+β4ln(insuit)+β5ln(tsit)+β6ln(difit)+β7ln(mediit)+β8ln(bookit)+β9ln(farmit)+β10ln(enit)+Vit+Uit

(1)

Uit=zitδ+Wit

(2)

zitδ=δ0+δ1trit+δ2urbit+δ3pcgdpit+δ4burdit+δ5engelit+

δ6popit+δ7dumit

(3)

PFEEit=exp(-Uit)=exp(-zitδ-Wit)

(4)

(5)

在式(1)中，ln(expit)表示第i個市(州)在t年的實際成本的對數；β0是截距項，β1,β2,…,β10為各產出的系數；Vit表示第i個市(州)在t年的不可控隨機誤差，Vit～iddN(0,σ2V)；Uit表示第i個市(州)在t年的無效率因子，Uit～iddN+(zitδ,σ2U)，Uit可以分解為式(2)。

在式(2)中，zit表示第i個市(州)在t年的無效率因子，δ是待估系數向量，Wit是隨機變量，Wit～N(0,σ2W)，表示第i個市(州)在t年不能單獨辨認無效率因子。

式(3)為無效率因子所服從的截斷正態分布的均值方程，δ1,δ2,…,δ7分別為各無效率因子的系數。當δi為正時，無效率因子對財政支出效率的影響為負；當δi為負時，影響為正。

式(4)為效率計算公式，PFEEit表示第i個市(州)在t年的財政支出效率。因為-Uit≤0，所以0≤exp(-Uit)≤1，PFEEit的取值范圍是(0,1]。當Uit=0時，PFEEit=1，此時稱第i個市(州)在t年是有效的；當Uit>0時，PFEEit<1，則稱第i個市(州)在t年是非有效的。

在式(5)中，γ反映引起實際成本偏離理論成本的所有因素中無效率因子所占比例，用于判斷SFA的適用性，γ=0表示導致偏差的原因完全在于隨機誤差，因而無需使用SFA；γ=1表示導致偏差的原因完全在于Uit中的無效率因子，γ越接近1則SFA越適用。

三、四川省各市(州)財政支出效率實證結果與分析

(一)實證結果

本文根據2007—2016年《四川統計年鑒》構建面板數據。為減少通貨膨脹的影響，本文以2006年為基期，以CPI為調整依據，將所有貨幣性變量進行調整。使用Stata對模型求解，四川省各市(州)財政支出隨機前沿分析模型結果及相關參數檢驗結果如表2所示。

1.模型結果整體分析

在表2中，γ=0.844，表明無效率因子Uit的影響遠高于隨機擾動項Vit的影響，具體而言，導致無效的原因有84.4%來自無效率因子；對γ進行似然比檢驗，在H0:γ=0的原假設下，單側似然比檢驗統計量為LR=399.058，遠大于顯著性水平為0.1%的混合卡方分布臨界值41.636[16]，拒絕H0:γ=0的原假設，說明無效率因子Uit確實存在。前沿函數的9個待估系數中(不包括常數項)，7個系數在1%的水平上顯著，β3在10%的水平上顯著，僅有β9無法通過10%的水平上的z檢驗。無效率因子中的7個待估系數中(不包括常數項)，也只有δ2不顯著。

2.前沿函數部分系數解讀

根據前沿函數系數可知：在現有的支出結構下，增加財政支出能夠降低萬人治安、刑事案件數和公職人員職務犯罪率，降低單位GDP能耗，提升教育、公共文化和醫療衛生資源的分配并提高社會基本保障水平。但該結構也存在問題：財政支出的增加反而帶來轄區公路網密度下降和城鎮居民農村居民收入比增加；財政支出的增加有利于耕地保存率，但該正相關關系不顯著。

表2實證模型各參數估計值和檢驗結果

變量/統計量系數系數估計值t值前沿函數常數項β05.100*** 7.889ln(govit)β1-0.321***-6.437ln(rdit)β2-0.423***-9.343ln(crimeit)β3-0.059*-1.651ln(insuit)β40.289***4.796ln(tsit)β50.428***3.188ln(difit)β61.131***6.204ln(mediit)β70.752***9.328ln(bookit)β80.126***4.199ln(farmit)β90.1161.136ln(enit)β10-0.157***-3.075無效率因子常數項δ02.148 1.316tritδ1-2.924*-1.800urbitδ23.5181.463pcgdpitδ3-0.860***-2.779burditδ4-13.370**-2.231engelitδ53.217*1.823popitδ6-82.140***-3.291dumitδ70.859*1.722檢驗部分Uit的標準差σU-1.800*** -4.823Vit的標準差σV-3.487***-20.803Gamma 值γ0.844—似然比統計量LR399.058—

注：*、**和***分別表示在10%、5%和1%的水平上顯著。

3.無效率因子對財政支出效率的影響

δ1和δ4均小于零說明稅收占一般預算內財政收入的比例和宏觀稅負越高越能提升財政支出效率，即財政收入的組成和規模確實影響地方政府財政支出效率。財政收入中稅收收入占比越高，政府收入越穩定，也越符合現代財政體系的內涵。政府應當減少對行政事業費、罰沒收入等非稅收入的依賴，憑借稅收為財政支出提供更可靠的保障。在結構性減稅的背景下，可先將大口徑宏觀稅負向中口徑宏觀稅負調整。

δ3小于零、δ5大于零分別說明人均GDP越高、恩格爾系數越低越能提升地方政府財政支出效率，兩個系數的符號共同印證經濟發展水平提升帶來地方政府財政支出效率的提升。四川省是規模效應遞增的省份，經濟發展水平與財政支出效率呈正相關。

δ6小于零說明人口密度與地方政府財政支出效率呈正相關，在人口密度高的區域，供給等量的公共物品能夠使更多的人口受益(公共物品具有非排他性，在合理的人口密度范圍內，增加的人口所享受的基本公共服務邊際效用不變)。

δ7大于零且系數顯著說明民族特征對地方政府財政支出效率產生影響。對于少數民族人口為主的市(州)而言，單一少數民族聚居與地方政府財政支出效率呈正相關。

δ2大于零說明人口城鎮化對地方政府財政支出效率的影響為負，但該關系不顯著。

(二)四川省各市(州)財政支出效率水平及其分布

根據式(4)計算2006—2015年四川省各市(州)財政支出效率，并繪制各市(州)財政支出效率的面板數據線圖(如圖1所示)。由圖1可知，各市(州)財政支出效率總體呈上升趨勢，部分市(州)財政支出效率較為平穩，而另一部分市(州)的財政支出效率波動程度較大；向下波動的情況大體出現在2008年和2012年。

但圖1不便展示10年間各市(州)財政支出效率整體水平。表3展示各市(州)10年間財政支出效率均值和標準差及排名。由表3可知，財政支出效率的均值和標準差的排序差異不大，因而使用標準差系數一個指標就可較好地反映四川省各市(州)財政支出效率的情況。

本文對各市(州)財政支出效率的標準差系數排序，并將上四分位以上的市(州)分到效率高組，將上、中四分位間的市(州)分到效率較高組，將中、下四分位間的市(州)分到效率偏低組，將下四分位以下的市(州)分到效率較低組。根據分組，繪制四川省各市(州)財政支出效率分布圖(如圖2所示)，發現四川省各市(州)財政支出效率存在一定的地理聚類特征：第一，東部市(州)財政支出效率普遍高于西部市(州)，這與省級財政支出效率的分布態勢吻合。第二，各市(州)財政支出效率有一定的對稱性分布特征，成都到重慶(圖中未標出，大體位置落在廣安和瀘州連線右側)的連線為對稱軸，離對稱軸近的市(州)財政支出效率較高。

圖1 2006—2015年四川省各市(州)財政支出效率的面板數據線圖

表3四川省各市(州)財政支出效率均值、標準差及排名

圖2 四川省各市(州)財政支出效率分布圖

四、對產出效應為負的產出指標進一步分析

根據實證結果可知，盡管財政支出的增加能正面影響絕大部分產出指標，即財政支出在絕大部分指標上的產出效應為正。但在轄區公路網密度和城鎮居民農村居民收入比方面，財政支出產出效應為負。在現有支出結構下，增加財政支出對應的現實是轄區公路網密度下降與城鎮居民農村居民收入比變大。這樣的結果與預期相反，也與常規的邏輯相悖。因此，有必要特別對這兩個產出效應為負的項目進行分析。

(一)財政支出在轄區公路網密度上產出效應為負的原因

在分析財政支出與轄區公路網密度呈負相關前，首先關注各市(州)公路通車里程數的變化情況，本文隨機選取四川省部分市(州)繪制2006—2015年四川省部分市(州)公路通車里程數(如圖3所示)，其他市(州)情況也大體類似，該圖可以為解釋“財政支出增加，轄區公路網密度反而下降”的現象提供依據。

圖3 四川省部分市(州)公路通車里程數

由圖3可知，10年間四川省各市(州)公路通車里程數波動明顯，部分地區甚至有下降趨勢。由于行政區劃穩定，市(州)的面積不變，公路通車里程數的變化直接對應轄區公路網密度的變化。公路通車里程數出現反復波動甚至下降的原因除了2008年和2013年的兩次地震，還有可能是因為部分公路的工程質量不高，甚至屬于“豆腐渣工程”，從而需要不斷地修補，長期處于無法通車的狀態。因此，政府部門在投資公路等基礎設施建設時要特別注意對建造工程的質量監督，防止財政資金注入“豆腐渣工程”中。

(二)財政支出在城鎮居民農村居民收入比上產出效應為負的原因

財政資金投入沒有縮小城鎮居民農村居民收入比的可能原因有二：第一，財政支出對城鄉收入差距的彌補力度不足，市場等因素對收入差距的拉大力度增強。此時，盡管政府不斷地注入財政資金用于縮小城鄉收入差距，但差距依然存在，甚至被進一步拉大。第二，用于縮小收入差距的財政資金并沒有被很好地使用；《經濟學人》雜志及其智庫認為，中國扶貧資金的“精準度”并不高。本文推測，地方政府在使用財政資金縮小收入差距時可能也存在“精準度”不高的問題。因此，政府部門有必要對資金使用情況進行檢查，如果資金使用的“精準度”較高，城鎮居民農村居民收入比拉大只是因為第一個原因，則現有的支出結構并無太大問題；但如果第二種原因屬實，則政府需要調整支出結構，向“精準扶貧”的模式學習，用更精準的手段定位收入差距最大的行業、地區，更有針對性地使用財政資金縮小收入差距。

五、財政支出效率的提升路徑

地方政府財政支出效率受到財政支出結構和無效率因子的影響，本文分別從財政支出結構和無效率因子兩個方面提出提升地方政府財政支出效率的路徑，供與四川省各市(州)情況類似的地市級政府參考。

(一)以現有財政支出結構為基礎,強化優勢,補齊短板

1.擴大產出效應較好的項目支出，強化優勢

四川省各市(州)財政支出在醫療衛生、教育、廉政和社會救濟等方面有較好的產出效應，單位財政支出可以得到較好的效果。在這些方面，地方政府應當提高財政支出。

在醫療衛生方面，現有的財政支出結構能較好地供給基本醫療設施，在當今中國“病床難求”的情況下，增加財政支出是一個緩解方案。但從長遠來看，政府(乃至全社會)要轉變“重治療，輕預防”和“重后期，輕早期”的觀念，加大對預防和早期診斷的財政支出，新設疾控中心或對其設施進行更新換代，形成應對重大疾病和公共衛生風險的防控機制。此外，政府可通過補貼提高在基層和偏遠地區工作的醫務人員的待遇，并出臺政策推動人才流動，或為其提供職稱評定和晉升方面的便利。

在教育方面，現有的財政支出結構能減少單個教師面對的學生數，所以每個學生能獲得的關注度提高，這在一定程度上促進輔導的精細化。此外，中國的教育支出有很大的提升空間，地方政府應擴大教育支出。上級政府進行績效考評時，應提高教育產出的權重，給地方政府提供支出動機，避免“唯GDP論”。

在廉政方面，隨著“反腐”的常態化，可以預期公職人員職務犯罪率將持續下降。但不能忽視另一個問題——公職人員職務犯罪率下降的同時，犯罪人員的貪污、受賄、濫用公款的涉案金額以及瀆職行為給國家造成的損失不斷增加。因此，在降低公職人員職務犯罪率的同時，還要更加關注如何減少公職人員犯罪帶來的損失。為此，地方政府應當特別做好預防犯罪和前期追責的工作，預防職務犯罪，或將其抑制在早期狀態，避免損失擴大化。

在社會救濟方面，中國在過去近四十年的成就非常顯著，但隨著脫貧工作的推進，現已處于“攻堅期”，對部分特別貧困的地區和人民的扶貧工作極為困難。一方面，隨著“精準扶貧”概念的提出，扶貧資金的使用必然比原先精準。因此，地方政府應遵循“精準扶貧”的思路并擴大扶貧支出。另一方面，扶貧脫貧工作是一個長期過程，脫貧不能以“摘帽”為終點，應該對扶貧對象給予長期關注，防止“返貧”發生。

2.相機調整產出效應一般的項目支出

四川省各市(州)的財政支出在節能生產、公共文化和降低犯罪率等方面有正向的產出效應，但單位財政支出換取的產出效應相對不夠明顯，地方政府應當相機調整財政支出的規模。

在節能生產方面，政府的角色更多地在于倡導和扶持，而非直接參與。因此，政府在鼓勵企業和科研機構研發節能生產的技術，提倡企業在生產過程中節能的同時，也可為節能生產的行為提供補貼。當然，在政府自身方面，應當盡可能地“綠色采購”，起表率作用。

在公共文化方面，政府應堅持并深化文化體制改革。在供給方向上，要按照人口和地區特點，有針對性地在公共文化領域支出財政資金；在供給內容上，一方面，要穩步提高公共文化行業的執業、從業人員數量，并提供適當的培訓，以提高人員的素質。另一方面，要按照需求，為公共文化行業提供物質上的保障。

在降低犯罪率方面，盡管單位財政支出能帶來的犯罪率的下降幅度很低，但政府不能因此忽視甚至削減相關財政支出。地方政府應區別對待日常支出和特別支出。維持日常安全穩定行動的財政支出比例基本不變；對于應對重大活動和處置突發事件所需花費的支出要有針對性地使用，并做到事前謹慎審核，事后嚴格監督評價。在確保社會基本穩定和諧的前提下，控制好該項目的支出。

3.關注產出效應為負的項目支出，補齊短板

四川省各市(州)的財政支出保障轄區公路網密度和縮小城鎮居民農村居民收入比兩方面的產出效應為負，地方政府要特別關注這兩個項目，改變對這兩個項目的財政支出方式，從而扭轉產出效應為負的局面。在調整完成前，要嚴格控制相應的財政支出額，避免低效和浪費。

在保障轄區公路網密度方面，公路的暢通是人民生活的必須要求，不能因為產出效應低、削減財政支出效率而停止投入。為此，地方政府要更加注意公路和其他公共基礎設施的質量，一方面，政府可以引進更強力的監管措施，對公路等基礎設施的質量進行全過程的監控，要特別注意通車后監控，開啟追責機制。另一方面，政府在投資興建基礎設施時，可以更多地應用PPP模式，引入社會資本，自身更多地起協調和監管的作用，這樣可以解決財政資金的壓力，也可以抽身出來，更好地進行監督管理。

在縮小城鎮居民農村居民收入比方面，地方政府首先要對農村居民給予更好的政策扶持；政府可以為農業從業者提供相應的咨詢幫助，鼓勵農村居民因地制宜地進行農業生產。此外，縮小城鄉收入差距可以同“精準扶貧”結合，同步進行，在“精準扶貧”工作中幫助農村居民(尤其是貧困的農村居民)尋找致富途徑，提高農村居民收入，從而縮小城鄉收入差距。

(二)根據無效率因子做出調整,營造良好財政支出環境

1.根據經濟發展水平，適度調整財政支出

現階段四川省各市(州)經濟發展水平與財政支出效率呈正相關。四川省屬于規模效應遞增的省份，在短期內無需考慮增加財政支出會因為規模不經濟導致效率降低。因此，四川省各市(州)政府可以適度增加財政支出規模，以高效地為人民提供更多的基本公共服務。當然，相關部門應定期測試經濟發展水平與財政支出效率的關系，避免經濟發展到一定水平后出現規模效應遞減，進而導致經濟發展水平與財政支出效率的關系逆轉。一旦經濟發展水平與財政支出效率的關系轉變為負相關時，政府部門需要首先控制財政支出的規模，并盡快調整支出結構，重新塑造經濟發展水平與財政支出效率的正相關關系。

2.優化財政收入結構，酌情調整財政收入規模

實證結果表明，稅收收入占財政收入比例越高，地方政府財政支出效率越高；宏觀稅負也對地方政府財政支出效率有正面影響。因此，地方政府應當據此調整財政收入的規模和結構。在結構性減稅的背景下，優先考慮優化財政收入結構，將大口徑宏觀稅負轉換為中小口徑宏觀稅負，要確立稅收在收入體系中的核心地位，穩步推進“清費立稅”的進程，擺脫“土地財政”的困擾，以稅收作為基本公共服務供給的資金補償。以結構優化推動減稅，這樣既能維持良好的財政收入來源，為財政支出營造良好環境，進而提高地方政府財政支出效率，還能減輕人民的負擔，達到政府和人民的雙贏。

3.優化地區空間布局，按功能區規劃人口密度

人口密度的提高能在一定程度上提高地方政府財政支出效率，一是因為人口聚集可以提高規模效應；二是因為公共物品具有非排他性(至少在一定范圍內具有非排他性)，由于公共物品的邊際效用不遞減，人口密度的增加自動地提高了人民的總效用，而不必發生額外的財政支出。當然，如果人口密度超過了一定的范圍，則有可能形成負外部性。因此，政府應當在不形成負外部性的前提下提高地區人口密度，尤其要合理規劃城市的空間布局，科學地為城市劃分功能區(在新區建設、舊城改造時)，提高特定功能區的人口密度，實現局部人口密度的提高，進而促進地方政府財政支出效率的提高。

4.從多角度推進新型城鎮化

盡管人口城鎮化率與地方政府財政支出效率的關系不顯著，但地方政府仍需警惕單純著眼于人口城鎮化會給財政支出甚至區域發展帶來的負面影響。過去四十年來，中國過度看中土地城鎮化率，導致城市空間人口關系不協調、戶籍地和常住地不匹配等城鄉二元體制的問題，嚴重阻礙國家的現代化和社會福利的均等化，在一定程度上造成一些地區財政資源閑置和另一些地區的財政資源超負荷。在新型城鎮化的背景下，地方政府若僅以人口城鎮化為目標，很有可能形成鄉鎮既有資源閑置、城市資源短缺等新的城鄉關系問題。因此，盡管人口城鎮化是未來新型城鎮化的主攻方向，地方政府仍然應當從多角度推進城鎮化。除解決戶籍二元制問題、保障外來務工人員的城鎮化外，還要特別考慮城鄉資源整合、人口—空間關系、農業與非農比例等問題。