彼得斯的治理思想研究

陶冶

摘要：自1970年以來，隨著社會經(jīng)濟以及各個領(lǐng)域的日益變化，國際上對如何進行治理和改革進行深入思考，掀起了治理改革的大潮。對此，彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中對全球治理變革總結(jié)歸納，形成了較為系統(tǒng)的治理思想。本文以彼得斯治理思想產(chǎn)生的背景為切入點，對治理思想內(nèi)容進行了梳理與分析，并指出了其對于現(xiàn)階段我國的深化行政管理體制改革的啟示。

關(guān)鍵詞：彼得斯 政府 治理思想

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）16-0224-02

在彼得斯的《政府未來的治理模式》中，在對各個國家的政府改革與治理系統(tǒng)的分析后，進行了歸納比較，提出了自己對政府改革模式的看法，并得出了政府未來的治理模式，即市場式、參與式、彈性式、解制式四種政府未來的治理模式。這讓我們更清晰地了解了現(xiàn)存的政府改革與治理模式，也對政府未來的需要轉(zhuǎn)變的治理模式有了深刻的認知。對彼得斯治理思想的深入分析，對深化我國行政體制改革，推進政府治理方式的轉(zhuǎn)變具有重要意義。

一、彼得斯治理思想產(chǎn)生的背景

自19世紀末以來，隨著西方一些主要的資本主義國家工業(yè)化的進程加快，官僚制結(jié)構(gòu)漸漸成為西方國家經(jīng)濟社會生活領(lǐng)域的主要組織模式。而進入20世紀后，官僚制幾乎已經(jīng)成為所有國家政府在治理過程中的最佳選擇，成為現(xiàn)代性重要標志。在20世紀70年代以前，官僚制以其獨有的專業(yè)化的優(yōu)勢，良好地適應(yīng)了工業(yè)社會及行政管理的復(fù)雜化的需要，同時也促進了政府管理由人治到法治、由經(jīng)驗管理到科學(xué)管理的歷史性轉(zhuǎn)變。在此后相當長的一段時期內(nèi)，官僚制一直作為政府效率的代名詞，彼得斯也曾指出傳統(tǒng)行政體制之所以一直存在足以證明體制是足夠成功的。但是，自20世紀70年代開始，官僚制逐漸陷入了困境：體制過分強調(diào)專業(yè)化而影響了管理人員對事情的靈活判斷，繁雜的程序與制度打擊了行政人員的積極性，使他們僵化地去處理工作及任務(wù)。同時，層級體制中要求的下級對上級在工作中的絕對服從，使得民主無法體現(xiàn)，這也導(dǎo)致了官僚制效率愈加低下。官僚制隨著政府治理的環(huán)境變化以及其體制自身的缺陷使其受到眾多學(xué)者的病垢，各個國家也著手針對官僚制存在的弊端進行了改革與調(diào)整。為了打破官僚制的束縛，在政府治理理論的指導(dǎo)以及改革實踐的共同作用下，西方各國對政府治理模式進行了革新，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了新型公共組織范式，被稱之為后官僚制。政府治理模式的變革試圖在政府與社會之間尋求更為有效且可以提升國家競爭力的創(chuàng)新性組織和制度安排，以促使政府組織變得更富有生機與活力。這一范式轉(zhuǎn)變也意味著傳統(tǒng)的行政體制將被取代，政府內(nèi)外部環(huán)境也將會發(fā)生質(zhì)的變革，以信息技術(shù)為代表的高科技將會滲入社會中對社會關(guān)系進行新一輪的調(diào)整。

二、主要的政府治理模式

彼得斯在對傳統(tǒng)行政模式分析的基礎(chǔ)上，對各個國家治理模式的變革進行了細致的歸納總結(jié)，梳理出了四種政府的治理模式：即市場式政府、參與式政府、彈性化政府以及解制型政府。彼得斯從結(jié)構(gòu)、管理診斷、政策制定和公共利益四方面對四種治理模式進行了深入的分析，為我們詳細介紹了其相適應(yīng)的政府體制。

（一）市場式政府

對于結(jié)構(gòu)方面的變革，傳統(tǒng)管理模式下的部門一直存在結(jié)構(gòu)臃腫的問題，對此，市場模式認為可以建立起市場導(dǎo)向的組織，引入私人化組織來提供公共服務(wù)或者將機構(gòu)劃分成若干小的機構(gòu)，以此來分散組織壓力以及政策執(zhí)行的難度。

對管理的診斷方面，市場模式針對管理問題主要提出了兩方面的改革措施：第一種是從管理結(jié)構(gòu)入手，在人事管理中更注重效率，以人員的業(yè)績來決定薪酬；在財務(wù)管理中鼓勵對買者與賣者分別建立內(nèi)部市場并著重強化審計。第二種是在管理問題上，更加注重管理變革，認為要進一步規(guī)范政府部門的競標程序，便于私人部門的加入，從而使部門可以用較低成本完成工作任務(wù)。

在政策制定上，市場式政府針對政策制定方面，提倡企業(yè)機關(guān)進入到官僚體制中，并給予其自主權(quán)制定政策；同時提倡擁有半自主權(quán)的組織在執(zhí)行上級決策以及命令時應(yīng)該嚴格按照上級指示進行實際行動。

在公共利益方面，市場式政府主張將公民定位成消費者和納稅人，政府應(yīng)將選擇權(quán)交還到公民手中，由公民自主對于市場釋放的信號作出判斷，最終以公共服務(wù)成本高低來評價政府工作的好壞。

（二）參與式國家

對于結(jié)構(gòu)方面的變革，參與式模式主張實行減少組織層級的扁平化結(jié)構(gòu)，希望更多基層人民參與到活動中。參與式國家治理模式，認為針對不同類型的活動參與者應(yīng)該構(gòu)建組織的差別化結(jié)構(gòu)，而在對待單一目標時也要構(gòu)建新結(jié)構(gòu)，以彌補傳統(tǒng)政府治理模式中存在的缺陷。

對管理的診斷方面，參與式模式提倡管理決策中能夠引入基層員工的參與，其管理理念的制定中也格外重視公民的作用，并試圖引入投票之外新的方式來引導(dǎo)公民參與。

在政策制定過程中，參與式國家更傾向于由下而上的政策制定程序，在這一方面的觀點上的決策更甚于僵化的科層制，與市場式政府觀點有著相似之處。

在公共利益方面，參與式國家認為公共利益更需要通過公民對政府的管理與決策的認可和支持來體現(xiàn)。在參與式治理模式下，通過基層民眾在公共服務(wù)決策中的參與來彌補政府在決策和服務(wù)中的缺陷，也正在成為實現(xiàn)公共利益的一種體系。

（三）彈性化政府

在結(jié)構(gòu)方面的變革上，彈性化模式認為現(xiàn)有組織是沒有存在的必要的，應(yīng)該以臨時性的或虛擬組織來替代，從而解決原有組織長期不變所導(dǎo)致的工作效率低下的問題。彈性化政府理念中認為組織必須能夠時刻對組織環(huán)境以及工作任務(wù)的變化作出及時調(diào)整。

對管理的診斷上，彈性化政府的主要特點就是雇傭臨時性的公務(wù)人員，該模式認為相比于公共服務(wù)的提供，更應(yīng)該注意費用的節(jié)省上。由于人員的雇傭也使得其人事管理更為靈活，可以讓政府在面對危機事件以及突發(fā)情況時更快作出決策與選擇。

在政策制定方面，彈性化政府主張要學(xué)會創(chuàng)新并引入“實驗”的方法，建議政策的制定同樣需要靈活處理，從而使管理者的空間、時間視野與私人部門的管理者無分輕重，同時也大幅度降低了中央機構(gòu)在對組織活動上面的控制程度。

在公共利益方面，彈性化政府并沒有進行清晰的界定，只是提到政府的開支的減少是對社會有益的。因為在人事管理上組織選擇了雇傭大量臨時員工，并且組織也多為臨時性或虛擬組織，這就大幅度降低了政府的成本，這也正是彈性化政府的本意。另一方面，基層民眾也能在組織結(jié)構(gòu)的彈性化創(chuàng)新中受益。

（四）解制型政府

對于結(jié)構(gòu)方面的改革，解制型政府認為官僚結(jié)構(gòu)是合理的，并不需要進行創(chuàng)新與調(diào)整。因為解制型政府認為，層級解制有利于廢除內(nèi)部人事控制存在的問題，并且因為各層級的行動一致可以讓管理者自身的創(chuàng)造能力得以充分發(fā)揮。

在管理的診斷方面，解制模式同樣也對傳統(tǒng)模式的管理給予了肯定，但從兩個方面提出了改進建議：首先，在實現(xiàn)組織目標的過程中，管理者要樹立意識主動承擔(dān)起責(zé)任；其次，管理應(yīng)該是各部門及組織相互協(xié)商溝通的結(jié)果，而不應(yīng)只交給高層管理者進行決策。

政策制定方面，解制型政府認為應(yīng)該給予官僚組織更多自主決策的能力。特別是在組織的預(yù)算管理上，認為管理者應(yīng)在測算后自己作出決定，并主張應(yīng)建立資本預(yù)算用于管理者進行長期決策。

在公共利益方面，解制模式認為公共部門應(yīng)該更加有干預(yù)性才能使公共利益得到更好的體現(xiàn)。

三、四種治理模式對我國政府管理的啟示

黨的十八屆三中全會以來，國家一直將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，而作為國家治理體系的重要組成部分，政府治理的實效對于能否實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生著深遠的影響。想要優(yōu)化完善政府治理，就必須對政府治理的模式進行改革，以適應(yīng)不斷變化的大環(huán)境。所以對于彼得斯提出的政府治理模式，我們也應(yīng)該在學(xué)習(xí)過后借鑒到我國政府改革中來。

首先，市場式政府治理模式更多關(guān)注的是政府部門、私人部門共同承擔(dān)社會責(zé)任，并且相互協(xié)調(diào)共同提供公共服務(wù)。目前，我國已經(jīng)有一些私人組織加入到提供公共服務(wù)的行列，那么政府當下需要的是協(xié)調(diào)理順私人組織在提供公共服務(wù)過程中的作用，維護政府與私人組織間良好的合作關(guān)系。雖然政府部門與私人組織相結(jié)合的治理模式對于我國目前的體制來說有些無法適應(yīng)，但我們可以將市場式政府治理模式中對私人部門管理的科學(xué)性應(yīng)用到我國政府管理中。

其次，我國政府部門可依據(jù)參與式政府治理模式規(guī)范職工的獎懲制度，對業(yè)績突出者進行物質(zhì)及精神上的獎勵，讓行政人員真切感受到回報，減少其職業(yè)倦怠感，提高工作積極性。并且政策的制定也融合基層員工的建議，基層人員與群眾的接觸最為直接，更了解民眾的心理，也最能清晰判斷上層組織決策中存在的問題，由此綜合基層人員后的決策會更加符合民意。

再者，我國政府機構(gòu)發(fā)展過程中一直保持著固定不變的模式，這也一定程度上阻礙了行政人員對于新鮮事物的接受與學(xué)習(xí)的能力。對此，可以借鑒彈性式治理模式的經(jīng)驗，構(gòu)建一個可以對資源再分配的綜合機構(gòu)。將現(xiàn)有機構(gòu)依據(jù)職能特點劃分成若干小機構(gòu)，依職能來分散分配相應(yīng)任務(wù)，從而提高工作效率。但實行過程中也要注意分配調(diào)整的頻率，避免頻繁變動讓基層人員產(chǎn)生消極情緒，影響工作進程。

最后，彼得斯在分析解制式政府治理模式時，是基于西方國家發(fā)展而提出的，而我國的法律環(huán)境與其還有很大的差異。因此，對于目前法制依然相對不健全的情況，為了公共管理的迅速發(fā)展，亟待健全我國的法律體系，進而對自由秩序的供給產(chǎn)生積極作用。我們要在市場經(jīng)濟體制下，健全完善法律法規(guī)以保證經(jīng)濟秩序的正常運行，不斷細化各類法律，最終實現(xiàn)有法可依、有法必依。

四、結(jié)語

蓋伊·彼得斯所歸納的四種政府治理模式，是根據(jù)當時西方發(fā)達國家的制度以及不同的管理方式提出來的，每個模式都有其自身獨特的優(yōu)勢，當然也有缺陷。我們不能完全照搬，將某一種模式應(yīng)用到我國現(xiàn)有的管理模式當中，也不能將四種模式綜合在一起融入我國政府治理模式當中。在應(yīng)用時，應(yīng)該結(jié)合我國的實際情況和治理模式本身的特點進行綜合考慮。改革政府治理模式是一個長期的過程，需要不斷進行調(diào)整和改進，不可能一蹴而就。因此，在這個漫長的改革過程中，要認真謹慎地完善我國的體制。

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責(zé)任編輯：楊國棟