淺析非政府組織參與新農村建設

劉丹

摘要：“三農”問題歷來是黨和國家高度重視的問題，自黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村以來，新農村建設受到社會各界的熱議。2015年出臺的中央一號文件，再次聚焦“三農”，并要求圍繞城鄉發展一體化，深入推進新農村建設。新農村建設需鼓勵各種社會積極參與新農村建設。非政府組織參與新農村建設中有其獨特的特點和優勢，能夠有效彌補政府失靈和市場失靈的不足，是推進新農村建設的重要力量。因此，加強對非政府組織參與新農村建設的研究，為非政府組織參與新農村建設提供指導意義，更好地發揮非政府組織在新農村建設中的作用。從而，更好、更快地實現中華民族偉大的中國夢。論文分析了美、日、韓等國家非政府組織參與新農村建設的特點，同時結合我國非政府組織參與新農村建設的現狀，提出非政府組織參與新農村建設的必要性和可能性，并粗淺地分析了在當今時代，非政府組織參與新農村建設的路徑。

關鍵詞：新農村建設 政府 非政府組織 路徑

中圖分類號：D632.9 D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）16-0230-03

黨中央連續將“三農”作為一號文件的聚焦點，高度重視農業、農村的發展，并確定新農村建設的重要地位。各級黨委和政府制定了一系列強農惠農政策，為全面推進新農村建設提供了條件。正是基于這一發展趨勢，習近平總書記在農村工作會議上指出，要努力把新農村建設提高到新水平，加快市場化對新農村的帶動作用，更加重視新農村建設，完善農村綜合服務體系。

然而，由于我國城鄉二元體制的長期存在，“三農”發展還相對較為緩慢，加快新農村建設還存在諸多的問題。隨著行政體制改革的不斷加強，各市場主體之間的關系也將更加明確，這其中，非政府組織這一主體的界定是一個重要的問題。有效協調好政府、市場、非政府組織的關系，充分發揮非政府組織的作用，才能更好地加快新農村建設的發展。但是，在實踐中，一方面，非政府組織在新農村建設中發展路徑仍然較為狹窄，發揮作用的力度不夠，歸根結底是我國的經濟政治體制不完善，缺乏非政府組織發揮作用的條件和環境；另一方面，非政府組織參與新農村建設的實踐還未成熟，缺乏科學的理論指導，可借鑒的有效經驗也嚴重不足。

一、非政府組織的內涵和特征

（一）非政府組織的內涵

非政府組織是國際上通用的名稱，但各國對其定義不統一，較為普遍的定義則認為，非政府組織是指非政府的、非營利的、自愿組成的致力于公益事業的社會組織。非政府組織有其自身的特點和優勢，能夠解決政府和市場難以解決的問題，彌補政府失靈和市場失靈，這也是非政府組織能夠成為新農村建設重要力量的原因之一。

（二）非政府組織的特征

非政府組織主要有以下幾個特征：

（1）非營利性。是指非政府組織不以營利為目的，主要通過會員繳納的會費和社會集資來參與社會公益事業，從而實現社會價值。但是，這并不代表非政府組織不營利，非政府組織在參與社會事務時不排除部分服務的有償性來保證其有效運作。此處的非營利性則是強調其在運作過程中不因追求利潤最大化而損害公眾利益。

（2）組織性。非政府組織的成立需經過一系列嚴格的程序，在運作過程中也需遵循相關的法律和規章制度，一方面，在法律范圍內監督有關國家政策的執行和實施，另一方面，非政府組織自身也接受有關部門的監督。

（3）自治性。非政府組織是獨立的社會組織機構，依據有關的憲法，自主開展活動，不依附于國家，也不附庸于市場。

（4）公益性。非政府組織的宗旨是提供公益性服務，主要是為了凸顯所從事事業社會價值和提高其社會效益，從而更好地滿足人民群眾的需要。

（三）非政府組織發展的現狀

中國的非政府組織在越來越多的領域發揮著重要的作用。當今，非政府組織逐步進入大發展時期。中國政府如何協調各方面因素，利用好這把雙刃劍，充分發揮積極因素的作用，妥善處理消極，化不利的因素為有利的因素，更好地引導非政府組織在社會主義現代化建設中發揮更積極的作用已迫在眉睫。

當前，我國非政府組織活躍于新農村建設各個方面，其發展不僅促進了新農村經濟的繁榮，加快農民致富的步伐，同時也為農村建設成為鄉風文明、村容整潔的良好村風村貌增條籌碼。但是，非政府組織在新農村建設過程中出現的村民自愿性程度不高、運作的制度環境不健全、資金來源渠道單一且不穩定等問題則嚴重制約著非政府組織作用的發揮。

（四）非政府組織的困境和原因分析

1.非政府組織職能轉變不到位，政府、市場、非政府組織三者職能界線不明確

改革開放以來，隨著行政體制改革的不斷加深，政府職能轉變也加快推進，政府和非政府組織的關系逐漸從競爭沖突轉變為合作伙伴的關系，政府積極扶持非政府組織參與社會事務和社會服務，非政府組織則相應地支持和配合政府的行政體制改革。但是，我國長期存在的權本位思想和全能主義思想束縛著政府，使政府對社會公共事務管得過多、過死。政府變相提高非政府組織注冊和登記的門檻，嚴格限制非政府組織和市場參與社會事務，這也嚴重影響了非政府組織的發展。

2.非政府組織自身參與新農村建設的組織結構不合理、資金來源渠道單一、專業人才缺乏

我國非政府組織參與新農村建設仍以沿襲傳統運作模式，重理論，輕實踐。在運作過程中帶有濃厚的行政色彩。在資金和用人方面過于依賴政府，不僅不利于非政府組織充分利用其自治性優勢，也限制了非政府的組織發展規模。這也使得非政府組織在新農村建設長遠發展中受到嚴重的限制。

3.國家政策支持力度不夠，法律環境不完善，可適用的體制不健全

與西方發達國家相比，我國法律在對非政府組織方面還有很多不完善的地方。首先是沒有一套適應非政府組織完備的法律。主要是由于非政府組織存在統一立法的缺位、登記注冊的門檻高和非政府組織成員難以管理等缺陷。其次是我國已有非政府組織法律過于陳舊，對非政府組織存在的問題和新出現的情況適用價值不高。再次，非政府組織管理體制不健全，一是非政府組織注冊、登記等準入程序不規范，加大了非政府組織參與公益事業的難度。二是，非政府組織自主性受到限制，政府對公益事務管得過多過死，使人民群眾的社會服務需求受到限制，也使非政府組織過分依賴政府，嚴重影響其獨立性的發揮，甚至使非政府組織成為政府的附庸。

4.非政府組織在新農村建設中的影響力不夠，難以得到村民的認同和支持

非政府組織在新農村建設過程中還存在較多的不足，業績成效不顯著，自身建設和宣傳力度不到位，使村民對非政府組織的信任度不高，村民參與社會事務的創新意識和參與意識不強。

二、國外非政府組織參與新農村建設的特點和借鑒意義

西方國家加上日韓等少數幾個東方國家非政府組織參與社會事務歷史悠久，并對其有完備的相關法律體系，對非政府組織參與社會服務的行為有較為明晰的規定，政府也積極地加強與非政府組織的合作，并不斷擴大非政府組織參與社會事務的內容和范圍。

（一）英國非政府組織參與社會事務的特點和對我國的借鑒意義

英國非政府組織形式多樣，發展規模大小不一，資金來源渠道廣，在社會各個方面起著重要的作用，同時，非政府也得到社會各界的有力的支持和廣泛認同。英國政府大力支持非政府參與社會事務，不僅為非政府組織的發展提供了良好的法律制度環境，而且，在非政府登記、注冊等準入程序中也降低了門檻。相比英國對非政府組織的管理方式，我國理應做好以下工作：理順政府和非政府組織的關系，加快促進非政府組織向合作伙伴關系轉變。隨著我國民主進程的加快，單靠政府管理公共事務和提供公共服務已經很難滿足人民群眾的需求，我國政府應該向英國學習，轉變對非政府組織的態度，充分了解非政府組織在現代化建設過程中的作用，加強與非政府組織之間的合作。在組織保持相互獨立，職能上相互協作、相互監督，同時，加快政府職能的轉變，理順政府、市場、非政府組織之間的關系。當然，制定統一的非政府組織和與之相配套的法律，也是必不可少的。

（二）美國非政府組織的特點和對我國的借鑒意義

美國非政府組織在美國發展過程中扮演著重要的角色。首先，對內在社會事務和社會服務中有著較為積極的作用，美國政府不僅將更多的社會事務交由非政府組織，同時，非政府組織還在政府決策過程中擔當顧問的角色，監督政府的相關工作，間接影響美國的政治。其次，對外，非政府組織利用其特有的優勢為美國外交政策服務，成為美國“民主輸出”的重要的工具，維護了美國的利益，也提高了美國非政府組織在國際中的地位和作用。

相比較而言，中國非政府組織應加強自身建設和獨立性建設，加強其在社會事務中的影響力，承擔起對政府在職能上協作和監督的職能。另一方面，我國非政府組織應積極面對美國等國家非政府組織的挑戰，加強自身意識的建設，同時需主動參與國際競爭，參與國際合作，維護我國的權益，同時提高我國非政府組織在國際社會的地位和影響力。

（三）韓國“新村運動”中非政府組織的作用和對我國的借鑒意義

韓國的“新村運動”主要是充分發揮農民的自主性作用，加以政府的有效扶持，從而帶動個人的積極性和充分發揮集體的作用。在“新村運動”中，韓國非政府組織在其力量比較薄弱的農村形成特有的發展體制，政府對非政府組織的建立和發展起著主導作用，同時，非政府組織則在微觀的實踐領域中有自治的作用。

韓國不同領域的非政府組織有不同的地位和作用，經濟領域的非政府組織是最龐大的，不僅對韓國經濟有著重要的作用，也對韓國的公共事務管理有重要的作用。當然，韓國非政府組織運作資金也是參差不齊，較為通俗的模式是政府對非政府組織予以資金支持，在其進入良性軌道時政府則逐步取消扶持資金。捐助、會員會費、組織部分有償運作是其經費的主要來源。

韓國非政府組織在“新農村運動”中一方面為社會提供服務，向政府反映會員的需求，維護會員的利益，并對政府制定政策提供有關的意見和建議。另一方面，非政府組織在公共管理事務中代行部分的政府職能，根據有關的行政要求積極踐行相關的政策，促進其實施。對比和韓國同是發展中國家的中國，韓國的非政府組織的發展對中國具有更為深遠的借鑒意義。其一，韓國非政府組織的發展適合其特有的國情，尤其是韓國政府對非政府的主導作用促進了韓國“新村運動”的發展。但是，中國的國情要求中國政府在組織上和非政府組織獨立，職能上相互協作，相互監督。其二，韓國非政府組織在不同領域有不同地位和作用，甚至這些非政府組織依靠政府的支持形成壟斷地位。隨著物質生活的極大提高，現有的社會服務也越來越難以滿足群眾的需求，拓寬非政府組織競爭空間，提高非政府組織競爭力和提供公共服務的能力，是我國現有國情的需要

四、我國非政府組織參與新農村建設的路徑選擇

充分發揮非政府組織在新農村建設中的作用，需更好地協調政府和非政府組織的協作關系，使政府組織和非政府共同致力新農村建設。非政府組織參與新農村建設過程中的路徑選擇需注重科學和全面，不僅需在內、外部路徑上作出科學的決策，同時也需充分選擇內外路徑的共同之處。

第一，在外部路徑上，關鍵是政府這一主體需加強對非政府組織的支持力度。首先，國家需出臺相關的非政府組織適用法律，保證非政府組織作用的有效發揮，各級政府需指定與之相關的配套設施，為非政府組織參與新農村建設提供良好的法律環境。其次，政府需科學地放低非政府組織準入門檻，減少不必要的準入程序。最后，政府和企業應在資金方面對非政府組織加以支持，拓寬非政府組織參與新農村建設的運作資金渠道，充分發揮非政府組織在新農村建設中的作用。

第二，在內部路徑上，非政府組織需積極加強自身建設。一方面，非政府組織在運作過程中，需更好地完善內部組織制度的建設，嚴格遵守法律要求，加強合法的宣傳力度，積極地投身社會事務中，承擔社會責任，提高社會公信力。另一方面，非政府組織需提高參與社會事務的積極性，加強對社會服務的投入力度，積極爭取有利于其開展工作的社會資金。

第三，在內外雙向路徑上，非政府組織需加強與政府、企業的合作。政府是新農村建設最主要的力量，但是，農村的復雜性決定了政府難以微觀管理所有的事務，因此，在新農村建設過程中，政府理應加強宏觀管制。政府需擴大非政府組織在新農村建設中對有關社會事務的管制的內容，充分發揮非政府組織在新農村建設中的作用。

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責任編輯：楊國棟