中國體育彩票產業職能重合行為的法律規制
——基于俄羅斯《保護競爭法》的經驗啟示

段宏磊 ，楊 成 ，周東華

博彩既是現代市場經濟背景下一類重要的經濟產業，又是一項豐富公民文娛生活的娛樂活動。在中國，彩票堪稱博彩產業最為成熟、發展最為完善的領域，福利彩票、體育彩票是其2大支柱，它們在繁榮公民文娛生活、促進經濟發展的同時，也豐富了我國財政公益基金的籌集渠道。但是，中國彩票業近年來折射出的問題也是不容否認的，彩票經營中的公信力不足、市場秩序混亂和彩票公益金分配上的正當性缺失，被總結為中國彩票業的3大“頑疾”[1]。尤其是在2014—2016年間，中國彩票產業的數次審計結果都令人咂舌，審計出的問題包含虛報套取、違規采購、違規構建樓堂館所和發放津補貼，一些地方還存在違規利用互聯網銷售彩票、彩票資金閑置等問題。迫于這種現狀，2017年2月—3月，財政部、民政部和體育總局組成了聯合督查組，專項督查彩票整頓工作[2]。中國彩票業的上述問題呼吁，一方面要對彩票業的經營體制進行改革；另一方面，則要加大對彩票業經營中違法行為的規制力度。

在中國彩票產業暴露出的上述問題中，福利彩票（簡稱福彩）與體育彩票（簡稱體彩）具有一定的共通性：對于2類彩票公益金的籌集、分配和具體適用情況，信息披露都過于簡單籠統，公眾監督乏力。不論是體彩公益金還是福彩公益金，其籌集均主要來源于社會公眾購買彩票的支出，其分配歸入國家財政統籌，具有高度的公共性，必須實施審慎的監管，有效控制其各種經營亂象，維護社會公共利益。但是，與福彩相比，體彩在彩票產業之外，更屬于體育產業的重要組成部分。在國家體育總局制定的《體育產業發展“十三五”規劃》（簡稱《規劃》）中，體彩業屬于體育產業發展的8大重點行業之一。《規劃》明確要求，應“加快建立健全與彩票管理體制匹配的運營機制”，“加強公益金的使用管理績效評價，不斷提升體育彩票的社會形象”。為實現這一系列目標，如何從法律規制的角度研判中國體彩業的現狀、問題與改進方案，就顯得極具緊迫性。

近些年來，學界為我國體彩業的法律規制貢獻了頗多建樹。與這些過往研究相比，本文選取了一個容易受到忽視的研究視角來探討體彩業的規制問題，即反壟斷執法。本文認為，中國體彩業的基本經營體制呈現出“政企合一”“國家專營”等特點，這使其處于一個典型的行政壟斷狀態，進而催化出一系列體彩經營亂象乃至腐敗問題。此類行政壟斷現象在我國《反壟斷法》中欠缺明文規定，但在境外的俄羅斯立法中，它被稱為“職能重合行為”。根據俄羅斯《保護競爭法》第15條第3款的規定，明確禁止“聯邦執行權力機構、俄羅斯聯邦主體國家權力機構、其他權利機構和地方自治機構的職能與經營主體的職能重合”[3]。筆者認為，職能重合行為可以有效概括中國體彩業的經營體制，并能揭示導致中國體彩諸多亂象的根本原因。因此，有必要借鑒俄羅斯《保護競爭法》的相關立法經驗，從中國反壟斷法律制度系統修正和體彩業體制改革的角度，對體彩業的職能重合行為進行體系化的規制，扭轉體彩業的經營亂象。

本文主要遵循如下研究思路：首先，將對中國體彩業職能重合行為的具體表現和危害進行分析；其次，則要對比中俄反壟斷法律規制框架上的不同，探討中國現行法律制度設計在治理體彩職能重合行為存在的障礙和缺陷；最后，則要借鑒俄羅斯經驗，設計出一系列制度改進規劃，推動未來我國體彩業職能重合行為的反壟斷法規制，實現諸多體彩經營亂象的根本性治理。

1 中國體彩業職能重合行為的表現與危害

1.1 體彩業職能重合行為的具體表現

職能重合行為的典型特征是，公權力機關的管理性職能與經營主體的經營性職能相重合，相關主體既負責特定產業的生產、銷售活動，又承擔對該產業的行政監管，集“運動員”與“裁判員”于一身，這便導致其在日常經營活動中，可以借助監管性職能的強制力為其攫取不正當的經營利潤。如該主體出售的某項產品按照市場價格應定價為10元左右，但可以通過價格管制的形式，強制性地將該產品的定價升至20元，如此便能攫取超出市場比例的利潤，鞏固其市場優勢地位。中國的《反壟斷法》雖然并未規定職能重合行為，但在現實中，我們對此類行為并不陌生，它在中國的日常生活中經常被冠以“政企合一”的通俗稱呼。政企合一的經營體制有3大特征：（1）在經營體制上，存在職能重合行為的產業通常實行專營專賣制度，由某一個或某幾個機構壟斷經營；（2）在內部組織形態上，該類產業的機構遵循“一個機構，一套人馬，兩塊牌子”，同時擔任經營者與監管者雙重身份；（3）在外在表現上，這類產業的機構由于市場經濟體制改革步伐的緩慢，并未進行企業化改制，仍然以事業單位，甚至行政機構的形式存在，卻十足承擔著企業化的經營性職能。國外有學者將中國部分產業這種“政企合一”的經營體制稱為“行政性公司”（administrative company），認為這種機構“既有權力進行產業監管，本身又能參與產業經營。這種行政性公司的存在是政府改革未能與中國的經濟改革跟上步伐所造成的”[4]。

表面上看來，我國的體彩業經營體制并不符合“政企合一”的結構。根據《彩票管理條例》第5條的規定，從中央到地方各級財政部門、公安機關、工商行政管理機關和體育行政部門均對體彩享有一定的監管職權。在這當中，各級公安機關和工商行政管理機關僅負責“在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序”，并不是真正意義上的主管部門，僅是監管職權的參與者。實際監管職權交由各級財政部門和體育行政部門執行。在實踐中，從中央到地方，2大機構主要遵循著如下監管分工：各級體育總局下設體彩管理中心實際負責體彩的經營與控制，體彩管理中心既負責體彩的發行和運營，又負責《彩票管理條例》第5條規定的所謂“管理工作”，呈現出典型的“政企合一”色彩；體彩管理中心表面上屬于事業單位，但卻十足承擔著體彩的經營性職能，具有與企業相類似的逐利性目的。而各級財政部門的監管職權，在現實中則被高度虛化，實際只承擔核撥體彩業務費、審批體彩品種和執行體彩公益金分配政策等簡潔性的職能。

中國體彩的實際運行過程其實可以分為5個階段：（1）財政部門核撥業務費，審批體彩品種；（2）體彩管理中心發行體彩；（3）體彩管理中心組織具體的體彩銷售；（4）銷售結束后，體彩管理中心按照法定程序組織體彩開獎、兌獎過程；（5）體彩每年度銷售活動結束后，財政部門執行具體的彩票公益金分配政策，將彩票公益金專項用于體育公益事業。之所以說各級財政部門的監管權被虛化，是因為《彩票管理條例》所賦予的財政部門監管職權并不是這5個階段的全程監管，而只是體現為事前與事后監管，即第1階段和第5階段的監管，財政部門一方面在事前對體彩品種進行審批、確定彩票資金的構成比例、核撥相關體彩業務費；另一方面，則在事后負責統籌安排財政公益金的分配政策。而在體彩的具體發行、銷售、中獎、兌獎整體過程中，《彩票管理條例》并沒有賦予財政部門具體監管職權，而是交由體育總局下設的體彩管理中心進行自我控制，民政部下設的福彩發行管理中心也是相類似的體制[5]。實踐中，體彩管理中心的上級組織——國家體育總局及其地方各級機構，也沒有對其開展實際性的監督工作，主要以體彩管理中心自律為主，畢竟體彩管理中心所負責的體彩發行銷售問題與一般性的體育產業不同，體育總局的監督能力并不充分。

換言之，表面上看來，中國體彩是各級財政部門監管、各級體彩管理中心經營，但實際上是各級財政部門負責十分薄弱的間接監管，各級體彩管理中心統一實施經營職權和直接監管職權，主管體彩業的國家體育總局進行了高度的權力下放，并不實際參與監管。體彩的實際經營權和監管權高度集中于各級體彩管理中心，構成典型的“政企合一”，符合職能重合行為的基本特征。

1.2 體彩業職能重合行為的負面影響

體彩業的職能重合行為，是造成中國諸多體彩亂象的根本性原因所在。產業組織經濟學認為，市場結構、市場行為和市場績效3要素之間存在密切的相互聯系，如果某一個產業的市場競爭結構存在缺陷，它將一定程度上影響市場行為和市場績效，進而惡化整體競爭秩序[6]。這極為符合當前體彩市場的現實狀況，在“政企合一”的職能重合行為之下，中國彩票業的現行體制賦予福彩發行管理中心和體彩管理中心“雙寡頭”壟斷格局，市場競爭程度不足[7]。而且，與一般的寡頭壟斷狀態不同的是，中國彩票業的2大經營主體還豁免了潛在市場進入者的威脅，即由于實施彩票國家專營制度，除福彩發行管理中心和體彩管理中心以外的其他經營者是不能從事彩票發行活動的，2大發行主體不具備其壟斷地位遭受潛在競爭者挑戰的余地，市場競爭結構高度穩固。正是由于這種職能重合行為對競爭結構的塑造，催化出了體彩業一系列的經營亂象，主要體現在以下2個方面。

（1）體彩經營和監管過程缺乏外部干預機制，體彩管理中心怠于完善內部組織和行為，誘發監管漏洞，導致一系列侵犯彩民權益的違法犯罪行為難以得到有效制止。如“武漢4.20體彩案”，犯罪分子相繼攀爬翻越當地體彩管理中心后院的鐵柵欄、暖氣管道和存放搖獎用彩球的窗戶，再將部分彩球進行替換，這一整套作案手法折射出了體彩監管的重大漏洞[8]。再如我國互聯網體彩銷售，作為一種借助新媒介推廣體彩經營的方式，它一度被視為有效提高體彩發行量、促進體彩公益事業發展的有效手段，但是，由于現有監管結構難以抑制體彩銷售互聯網化之后的一系列欺詐銷售、誘惑成癮、地下博彩等問題，財政部不得不反復“叫停”互聯網體彩。從2007年底開始，中國的互聯網體彩已經經歷了6次叫停和重啟的過程，使我國的互聯網體彩銷售進入了“緊縮-寬松-緊縮-寬松-緊縮”的怪圈[9]。

（2）體彩經營收益發生了從社會福利向部門福利的轉移，體彩部門利益一定程度上取代了社會公共利益。彩票資金由彩票發行費、彩票獎金和彩票公益金構成，彩票發行費構成發行彩票的基本成本來源，彩票獎金用來支付中獎金額，而彩票公益金用于社會福利事業，3類資金的具體比例能夠實際影響彩票在籌集財政公益收入和推動公共福祉上的作用。《彩票管理條例》第28條規定，各彩票品種中彩票資金的具體構成比例由財政部門決定。但在實踐中，由于財政部門并不了解體彩業務，對彩票資金構成比例的規定經常需要根據體彩管理中心的相關信息披露來確定。但在政企一體式的經營體制下，體彩管理中心披露的有關信息缺乏有效監管，長此以往，就發生了“福利轉移”現象：通過提高發行費比例、降低公益金比例的形式，使體彩收益從公眾財政福利轉化為體彩部門福利[10]。這也就不難解釋，在多次體彩審計中發現的問題，如在2014年發現河南體彩管理中心以考察名義套用體彩發行費，組織單位職工旅游。除此之外，諸如虛報套取、違規采購、違規構建樓堂館所和發放津補貼等福利轉移行為，則更是不勝枚舉。

2 中俄職能重合行為反壟斷法規制的比較與反思

2.1 基本立法狀況的對比與反思

從國際立法經驗來看，《反壟斷法》主要規制“經濟壟斷”，即經營者實施的限制競爭行為，而對于公權力機關實施的“行政壟斷”，不同國家的規制態度則有所不同。一般來說，在歐美日等發達國家，由于這些國家已經形成了健全的市場經濟體制，政府不正當干預市場競爭行為的發生頻率較低，所以在這些國家，反壟斷立法一般不對行政壟斷現象進行重點關注。但在發展中國家或經濟轉軌國家，成熟的市場經濟體制尚未建立，政府仍有對競爭進行不正當干預的沖動，就有必要通過專門規定反行政壟斷條款的形式，實現對這一類嚴重損害市場競爭的行為進行專門規定[11]。在這一方面，中國跟俄國的基本國情非常相近，在二者的反壟斷立法中，也均存在對反行政壟斷的專章系統性規定，只不過使用的稱呼有所不同[12]。俄羅斯《保護競爭法》第3章規定，禁止俄羅斯聯邦執行權力機構、俄羅斯聯邦主體國家權力機構、地方自治機構和其他履行上述機構職能的機構或組織，以及國家預算外基金和俄羅斯聯邦中央銀行限制競爭的法規、行為（不作為）、協議和協同行為；而中國《反壟斷法》第5章的表述則更為簡練，即“濫用行政權力排除、限制競爭”。但從本質上來說，二者都是反行政壟斷的專章規定。

但是，中俄兩國對行政壟斷具體行為表現的界定卻表現出了不同，俄羅斯《保護競爭法》第3章所規定的違法行為類型明顯多于中國反行政壟斷的相關規定，建立起了更為周延的規制體系[13]。而中國《反壟斷法》第5章卻明顯遺漏了一些違法行為，這尤其體現在行政壟斷與經濟壟斷競合的場合。盡管從立法上來看，中俄兩國的反壟斷立法都傾向于將壟斷行為區分為經濟壟斷和行政壟斷2類，但是，現實中的2類行為并非涇渭分明。當2類壟斷行為的主體在具備一定意思聯絡的情況下共同實施違法行為時，就發生了經濟壟斷與行政壟斷的競合。這可能有4類情形：（1）行政主體與經營主體達成合謀，這可稱為聯合壟斷行為；（2）行政主體同意或默許經營主體實施壟斷行為，或對其管轄產業中經營主體實施的壟斷行為怠于查處，這可稱為默示壟斷行為；（3）行政主體強迫經營主體實施壟斷行為，這可稱為強制壟斷行為；（4）行政主體與經營主體身份完全重合在一起，在政企合一的體制下實施壟斷行為，即職能重合行為。

對于上述4類競合情形，中俄立法的側重點有所不同。俄羅斯《保護競爭法》第16條和第15條第3款分別明文禁止了第1類和第4類，即聯合壟斷行為與職能重合行為[3]。而中國《反壟斷法》僅規定了第3類的強制壟斷行為，該法第36條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，強制經營者從事本法規定的壟斷行為”。從行為表現來看，強制壟斷行為并不是真正意義上的行政壟斷與經濟壟斷競合行為，因為它體現為行政主體強迫經營主體實施違法行為，后者更像是一個受害者而非違法行為的實施者。從中國現實狀況來看，比起強制壟斷行為，聯合壟斷、默示壟斷以及職能重合行為的發生概率也都明顯更高。這是因為，中國當前的經濟體制中存在著數量龐大的產業主管機關建制，以及以國有經濟為主體的經濟結構，這使中國很多產業的政企界限并不明朗，經營者先是決定從事某種壟斷行為，然后取得主管機關的“授意”后實施之，甚至直接在主管機關的主持下實施行為，這種獨特的中國式壟斷并不罕見。如果此時的經營主體又是國有企業，那么二者達成這種默契的可能就更大，行為的潛在限制競爭效果也就更強[14]。而體彩業的職能重合行為實際上是此類行為最極端化的狀態，它已經到了經營主體與行政主體完全融合的狀態。

中國《反壟斷法》不但對職能重合行為欠缺規定，反而還在第7條中規定“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護”，這便相當于正面確立了若干高度政企一體化的產業經營體制的合法地位。據此規定，不但體彩產業的行政壟斷難以改革，與體彩經營狀況極度類似的福彩、煙草、食鹽、鐵路等產業中的職能重合行為也一樣難以撼動。以食鹽體制改革為例，過去15年經歷了6次失敗，到了2017年初，《鹽業體制改革方案》正式實施，但其具體實踐狀況表明，改革過程依然遭遇阻礙，難以推行[15]。

2.2 反行政壟斷執法狀況的對比與反思

后退一步，即使中國《反壟斷法》取消了第7條的相關規定，并在反行政壟斷規定中明確增加了職能重合行為的有關條款，那么能否實現對此類行為的有效規制？筆者仍持悲觀態度，因為中國目前的反壟斷執法體制難以撼動此類違法行為。根據《反壟斷法》第51條第1款的規定，對于行政壟斷行為的查處方式是“由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議”。換言之，反壟斷主管機構不具備對行政壟斷的直接執法權，而僅具有對上級機關作出處理建議的權力。而對做出違法行為的上級機關來說，它平時并不主要負責反壟斷執法問題，不具備專業能力；而且，上級機關經常與下級存在基于部門利益所帶來的親密關系，“護犢子”的心態將很可能排斥其做出真正剛性的處罰行為；而立法所確立的對行政壟斷的處罰無非是停止違法行為和給予行政主體內部的處分，既不見對民事責任和行政責任的追究，又不見在達到刑事違法標準時對刑事責任的援引，這種過于弱化的法律責任體系不利于形成有效威懾。

在這方面，俄羅斯的反行政壟斷執法體制很值得借鑒。（1）在執法主體上，俄羅斯反壟斷署具備獨立、統一和權威的反壟斷執法職權，它有權直接對實施行政壟斷的主體開展執法。俄羅斯反壟斷署曾經對俄羅斯聯邦國防部、聯邦海關總署這些實權部門開展過執法，甚至還超越行政主體的范圍，對地方立法機關展開過調查。2009年4月，俄羅斯反壟斷署對麥羅沃州人民代表會議制定的州法律《禁止收購廢舊有色金屬》的立案調查中，反壟斷署判定該法限制企業經營活動，由于事后人民代表會議主動撤銷了該項立法，反壟斷署的調查即決定終止。這在中國現行執法體制中是難以想象的事情。（2）在執法方式上，俄羅斯反壟斷署除了開展傳統的行政執法外，還有權對政府的市場經濟政策開展“競爭評估（competition assessment）”，即通過對若干政府管制決策進行審查，取消或修正其中具有限制競爭效果的規定[16]。俄羅斯《保護競爭法》第23條規定，反壟斷署有權“按照規定的程序，對專項市場保護措施、反傾銷措施和補貼措施可能造成的結果，以及對調整海關進出口稅率對俄羅斯商品市場競爭造成的后果提供結論性意見”[3]。職能重合行為，即是典型的“專項市場保護措施”，依此規定，如果在俄羅斯市場上出現了如中國體彩業現狀的經濟保護政策，反壟斷署可以通過競爭評估的形式促成相應行為的修正。

在上述剛性的職能重合行為執法框架下，俄羅斯博彩行業的競爭環境良好，多家公司經營不同玩法的彩票，市場競爭狀況充分。從2014年開始，為了突出博彩業在推動社會公益事業上的作用，限制私人博彩業的負面影響，俄羅斯開始禁止私營博彩，通過國有化的形式運營，私人公司只能通過外包等手段參與彩票產品和彩票服務的廣告宣傳等工作[17]。但是，這種“國有化”與中國政企一體式的專營體制完全不同，而是通過賦予國有企業特許經營權的形式經營彩票，俄羅斯財政部門和體育部門對其經營過程實施全程監管，監管者與經營者的身份是分開的，監管過程剛性而有效。

對比中俄反壟斷立法和執法體制上的差別，不難發現我國在體彩職能重合行為上規制乏力的原因：（1）反壟斷法》不但欠缺對職能重合行為違法的直接規定，甚至還通過第7條的規定確立了此類行為的合法基礎；（2）中國的反壟斷執法體制又無權對行政壟斷行為直接開啟執法，進一步導致此類行為難以得到撼動。

3 中國體彩職能重合行為的法律規制路徑建構

職能重合行為既是一項典型的行政壟斷行為，又是一個艱深的體制性問題，對它的治理不僅僅是一個行政執法的過程，更需要對其背后的體制基礎進行改革。因此，對于中國體彩業職能重合行為的法律規制，要建立起一個“內外兼治”的基本框架：（1）要修改我國《反壟斷法》的相關規定，為職能重合行為確立法律規制依據，并修正反壟斷執法體制，提高行政壟斷行為的執法效果，為體彩業職能重合行為的規制建立一個有效的外部控制框架；（2）從產業內部推進中國體彩經營體制改革，改變其政企合一的基本經營結構，實現體彩業經營者身份與監管者身份的分離。通過內外2種法律規制路徑的有效構建，真正促進職能重合行為的根治，改善我國體彩業的競爭環境。

3.1 外部控制機制：反行政壟斷立法與執法的改進

在反行政壟斷立法方面，要對我國《反壟斷法》第5章中行政壟斷的相關規定進行修正，明確將職能重合行為納入規制范疇。具體來說，是要把現實中行政主體和經營主體可能存在的幾類共同限制競爭行為均明確規定，而不是只規制強制壟斷行為，還應包括默示壟斷、聯合壟斷和職能混同行為。除此之外，應當廢除我國《反壟斷法》第7條對特殊產業的保護性規定，為體彩產業的體制改革留出法律空間。在反行政壟斷執法方面，則要進行以下2個方面的改革。

（1）對我國的反壟斷執法機構按照獨立、統一、權威和高效的基本原則進行重新建構。目前，我國將反壟斷執法機構配置給3個行政主體：商務部下設反壟斷局，負責經營者集中執法；發改委下設價格監督檢查司，負責與價格相關的壟斷協議和濫用市場支配地位行為的執法；工商局下設反壟斷與反不正當競爭執法局，負責不涉及價格的壟斷協議和濫用市場支配地位的執法。除此之外，還在國務院下設反壟斷委員會，作為3大執法主體的議事協調機構。這種分散化的執法結構容易造成職權沖突，而且，3大執法機構都是國務院部委下設的局級單位，級別過低，不利于在執法過程中抗拒外部干預力量。建議將商務部反壟斷局、發改委價格監督檢查司和工商局反壟斷與反不正當競爭執法局中，與反壟斷執法有關的編制、人員、職責抽離，統一并入國務院反壟斷委員會，將反壟斷委員會打造成一個獨立、統一、權威、高效的正部級反壟斷執法機構。

（2）對反壟斷執法機構的行政執法職權進行改造。一方面，要改變《反壟斷法》所規定的上級機關責令改正式的執法機制，規定反壟斷執法機構有權直接對做出職能重合行為的行政主體開展執法，追究其法律責任；另一方面，也要積極探索傳統執法形式之外的新型執法機制，即要賦予反壟斷執法機構“競爭評估”職權，即有權對政府的經濟決策開展評估，對這當中具有不合理限制競爭效果制度設計進行清理或修正。在這方面，我國已經展現出若干制度萌芽。2016年6月14日，國務院正式公開發布了國發[2016]34號《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，該意見明確規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（統稱政策制定機關）制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查”。這與俄羅斯的競爭評估職權在實質上并無本質區別，但是按照《意見》的設計，目前的公平競爭審查制度主要是由各行政主體開展的自我審查，未來應當將這一職權交由更為專業的反壟斷執法機構實施，以加強審查過程的約束力。在這一前提下，中國的反壟斷執法機構，即可對體彩經營體制開展競爭評估，促成其政企合一體制的改革。

3.2 內部改革機制：中國體彩業經營體制的重構

放眼全球，彩票經營模式主要可以分為3種：（1）強調國家控制的政府機構直接運營型，這種經營模式的極端情況便是彩票監管權與經營權高度合一，出現職能重合現象；（2）準政府專賣模式，即成立國有企業對彩票進行專營，政府部門則對其經營活動進行監管；（3）特許經營權模式，即政府特許私營企業經營彩票[18]。按照監管權與經營權分離的程度或彩票產業市場競爭的強度，這3種經營模式依次遞增，但這3種經營模式的政府控制力度依次遞減，競爭程度越強，也意味著國家對彩票產業的管理成本越高。因此，第2種的準政府專賣模式，由于能有效平衡政府控制程度和市場競爭強度，成為國際上的主流模式，德國、法國、意大利、加拿大和美國部分州均選擇此類經營體制。

中國目前屬于政府機構直接運營型，且屬于該種類型中監管權與經營權高度統一的一類。未來，中國體彩的經營體制應當實現監管職能和經營職能的分離，向準政府專賣模式過渡。一方面，應當將體彩管理中心承擔的體彩發行、銷售、開獎、兌獎過程的監管職權抽離，并入財政部負責體彩事前與事后監管的機構當中，與之相類似地，福彩發行管理中心也應當做類似的改革。在財政部下設一個專司彩票監管的獨立規制機構，統一負責體彩與福彩的監管，將彩票行業的經營者身份與監管者身份徹底分開。另一方面，對體彩管理中心進行企業化改造，將其從體育總局下屬的事業單位建制中抽離出來，成立一個純經營主體身份的“中國體育彩票總公司”。該公司在性質上屬于公益類國有企業，其內部組織形式依照《全民所有制工業企業法》，而非《公司法》進行運作，即不以營利為目的，而是承擔有一定的社會責任，保證體彩經營在籌集和分配財政福利性資金上的重要功能，福彩發行管理中心也可以考慮進行同樣形式的改革[19]。為了能進一步活躍彩票行業的競爭格局，未來還可以考慮成立體彩和福彩之外的其他彩票企業，既能促進其有效競爭，又能提高彩票公益金的籌集力度。

事實上，上述改革建議并非新奇觀點，其在國內外都有成功先例可循。在國外，新加坡從20世紀50—80年代之間的彩票經營體制改革便是此種模式，最終實現了由“社會福利服務彩票委員會”這種政企一體式的結構，向“新加坡博彩有限公司”這種純經營者身份的改革[20]。在國內，早在1999年，財政部即曾經提出過成立企業性質的彩票發行機構，但最后由于改革阻力太大未果[21]。另外，在與體彩業經營體制相類似的鐵路產業中，我國前幾年剛剛完成了相類似的體制改革。2013年以前，中國的鐵道部也是職能重合的，它統一負責鐵路產業的經營與監管，十八屆三中全會后，鐵道部裁撤，在交通部下設國家鐵路局作為鐵路產業的監管機構，成立按照《全民所有制工業企業法》運營的中國鐵路總公司，作為鐵路產業的經營主體。這些不勝枚舉的例子均說明，我國體彩產業進行監管者與經營者身份的剝離，重建體彩經營體制的改革，既是必要的，也是可行的[22]。

4 結語

“競爭是我們自由社會的基石。”[23]任何一個產業經營體制都需要以促進其有效競爭為目標進行設計，體彩產業也不例外。本文選擇職能重合這一類特殊的行政壟斷行為切入，對中國體彩業“政企合一”的經營體制及其危害進行深入分析，并結合俄羅斯《保護競爭法》的相關制度經驗，為未來我國體彩業職能重合行為的法律規制體系進行初步設計。希望本研究能夠有效促進中國體彩業經營體制和競爭環境的改善，進而對體彩的經營亂象實現有效治理，進一步促進體彩在繁榮體育產業、豐富公民文娛生活和推進公眾福祉等方面發揮作用。