中國特色體育立法的基本經驗與未來發展

田思源

肇始于1978年的改革開放已走過了40年光輝而艱辛的歷程。40年來，伴隨著政治民主化、經濟市場化和現代國家治理，法治的作用日益受到重視，體育法治建設也在艱難探索中曲折前行，初步形成了中國特色社會主義體育法治建設道路、制度和理論。就體育立法而言，在1949—1994年45年間，國家體委制定的523項體育法規和部門規章中，有455項是1979年以后制定的，占總數的87%，內容基本覆蓋了體育工作的各個方面[1]。1995年，《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）的頒布實施，填補了我國體育立法中沒有法律的空白，標志著我國體育工作開始進入依法行政、以法治體的新階段[1]。目前，我國有體育法律1部，體育行政法規7部，體育部門規章32件。在中國特色社會主義法律體系形成的格局下，我國的體育法律制度體系已經形成[2]。本文以總結和提煉改革開放40年來中國特色體育立法的基本經驗為研究進路，以體育政策、體育立法和相關研究資料為基礎，以我國體育立法實踐為依托，提煉體育立法的中國特色與經驗，探索體育立法的中國化道路。并在此基礎上，進一步展望新時代中國體育立法的未來發展，堅定中國特色社會主義體育事業發展和體育法治建設的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。

1 中國特色體育立法的基本經驗

1.1 堅持黨的領導，將體育政策法治化

黨的十八屆四中全會指出：“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”堅持黨對依法治體和體育立法工作的全面領導，是我國社會主義體育法治建設的根本要求。黨中央、國務院歷來高度重視體育工作，改革開放以來，先后頒布了《中共中央關于進一步發展體育運動的通知》（中發[1984]20號，簡稱“20號文件”）、《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》（中發[2002]8號，簡稱“8號文件”）、《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（中發[2007]7號，簡稱“7號文件”）等重要的體育政策性文件，為體育事業的發展指明了方向。“20號文件”提出了加快我國體育事業發展的指導思想、主要任務和工作措施，明確要求“各級黨委要加強對體育工作的領導”，“全面貫徹黨的路線、方針、政策”。“8號文件”提出加快體育事業全面發展，滿足人民日益增長的體育文化需求，是黨和政府以及全體人民的共同任務，明確了新時期體育事業發展的指導思想、工作方針和總體要求，強調要不斷增強黨在體育領域的號召力和凝聚力，切實加強對體育工作的組織領導，確保黨的路線、方針、政策的貫徹落實，確保體育事業沿著中國先進文化的前進方向持續發展。“7號文件”，作為改革開放以來我國最高級別的有關青少年體育的文件，明確指出，青少年身心健康“是一個民族旺盛生命力的體現，是社會文明進步的標志，是國家綜合實力的重要方面”。要深入貫徹黨的教育方針，大力推進素質教育，培養中國特色社會主義事業的合格建設者和接班人，并明確了加強青少年體育工作的總體要求。

我國的體育立法是貫徹落實黨的體育工作路線、方針和決策部署，將黨的體育政策予以法治化的結果。如“20號文件”提出，“必須堅持普及與提高相結合的方針”，要求重視學校體育和少年兒童體育，努力提高人民健康水平。據此，《學校體育工作條例》第1條將“促進學生身心的健康成長”作為立法目的，并進一步在第3條學校體育工作基本任務中，規定了“增進學生身心健康、增強學生體質”，“提高學生運動技術水平、為國家培養體育后備人才”等內容，在第4條學校體育工作原則中規定，“應當堅持普及與提高相結合”。其后的《體育法》也將“堅持以開展全民健身活動為基礎，實行普及與提高相結合”（第2條）作為體育工作方針予以規定。此外，在“國務院法制辦關于《全民健身條例（草案）》的說明”中提到，“為了解決青少年身體素質持續下降的問題，2007年，中共中央、國務院發布了《關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》。奧運會后，群眾健身熱情高漲，積極參加各種全民健身活動”。《全民健身條例》將“從制度建設入手”，進一步“推動全民健身工作”。由此可見，“7號文件”對提高青少年身體素質的作用和在推動《全民健身條例》制定和出臺中的積極影響。

堅持黨的領導，將黨對體育工作和體育事業發展的路線方針、政策精神、任務要求等通過立法予以落實，將黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨的體育政策法治化，是我國體育立法的一條基本經驗。

1.2 堅持以人民為中心的體育立法理念

實現以人民為中心的體育立法理念，通過體育立法中保障公民體育權利，促進人民身體健康，提高全民族身體素質和生活質量。《體育法》第2條規定，“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質”，并在第6章“保障條件”中對體育經費、資金、經營活動，公共體育設施建設、開放、保護，以及體育教育等方面做了進一步具體規定[3]。《全民健身條例》更是在第1條開宗明義，規定“保障公民在全民健身活動中的合法權益”，第4條第1款規定“公民有依法參加全民健身活動的權利”，這在我國立法中首次明確提出公民享有“健身活動的權利”。并在第4章“全民健身保障”中予以具體落實。此外，《公共文化體育設施條例》以“繁榮文化體育事業，滿足人民群眾開展文化體育活動的基本需求”（第1條）為宗旨，對公共文化體育設施的建設、管理、保護、利用等做了具體規定。

40年來，我國的體育立法堅持以人民為中心，以公民體育權利保障和人民健康、美好生活為目標，體現了“執政為民”“體育惠民”的執政理念，反映了中國特色社會主義的本質要求。

1.3 堅持與時俱進、改革創新

與時俱進、創新發展是改革開放最鮮明的時代特征，體育立法也充分體現了改革的要求。1984年，黨的十二屆三中全會通過的《關于經濟體制改革的決定》，確定社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，1986年，國家體委發布了《關于體育體制改革的決定（草案）》。1992年，黨的“十四大”正式確立“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，1993年國家體委印發《關于深化體育改革的意見》，以及關于運動項目協會制、訓練體制、競賽體制、群眾體育和體育市場等5個方面改革的附件，確定了以轉變運行機制為核心，以“生活化、普遍化、社會化、科學化、產業化和法制化”為方向的體育改革發展之路，將實現由計劃經濟體制下的體育體制向與社會主義市場經濟體制相適應的體育體制轉變，作為20世紀90年代我國體育改革的總體目標。

1995年出臺的《體育法》，正值國家推進社會主義市場經濟，體育改革被提上日程之時，它在一定程度上確認了當時體育改革的成果。如在總則中提出“國家推進體育管理體制改革”，并對運動員轉會、社會力量辦體育、體育經營活動等具有改革性的內容做了規定。

為了適應體育發展和改革的需要，體育立法也隨著社會情勢的變遷和國家法律政策的調整，及時修改和廢除。如2009和2016年，根據全國人大常委會《關于修改部分法律的決定》和《關于修改<中華人民共和國對外貿易法>等十二部法律的決定》，對《體育法》做了2次修改，分別刪除了第47條和第32條。2013和2016年，根據國務院《關于廢止和修改部分行政法規的決定》和《關于修改部分行政法規的決定》，對《全民健身條例》第32條做了2次修改。2017年，根據國務院《關于修改和廢止部分行政法規的決定》，刪除了《學校體育工作條例》第14條第2款。國家體育總局也分別于2007、2010、2014、2016和2018年5次修改和廢止部分體育領域的部門規章。上述體育法律、法規、規章的修改和廢除，適應了社會主義市場經濟和社會發展的需要，體現了國家行政審批制度改革和深化體育體制機制改革的要求。

2002年，我國制定并實施了《奧林匹克標志保護條例》，對保障2008年北京奧運會的順利舉辦發揮了重要作用。隨著2022年北京冬奧會和冬殘奧會申辦成功，按照申辦文件要求，需要將2022年北京冬奧會和冬殘奧會的相關標志納入保護范圍進一步加強保護，并對通過制造與奧林匹克運動的虛假聯系來牟利的隱性營銷行為等進行規制，2018年國務院修訂了《奧林匹克標志保護條例》。

我國體育立法隨著改革開放的深入，與時俱進、創新發展。在改革開放的大背景下，既適應改革開放的內在要求，又為體育領域的改革開放保駕護航。

1.4 服務于依法行政、依法治體的法治需要

為了適應依法行政、依法治體，建設社會主義法治國家和全面推進依法治國的法治建設要求，我國體育立法以問題為導向，從體育事業發展和體育法治建設的需要出發，體現出“全方位推進與漸進性推進”相結合的特點[4]。

1995年《體育法》頒布實施后，面臨著抓緊《體育法》的配套立法、建立和完善體育法規體系的任務[1]。為此，1996年國家體委發布《1996年—2000年體育立法規劃》（簡稱《規劃》）。該《規劃》總攬體育法治建設全局，涵蓋體育立法的主要領域，以期實現《體育法》的有效實施和體育法體系的建立。2001年北京申奧成功后，面臨著諸多與奧運會相關的法律問題。為此，我們及時制定了《奧林匹克標志保護條例》《反興奮劑條例》《北京奧運會及其籌備期間外國記者在華采訪規定》《大型群眾性活動安全管理條例》和《北京市志愿服務促進條例》等行政法規和地方性法規，從法律上保障了北京奧運會的成功舉辦，同時也對我國體育法治的完善起到了重要的推動作用。

中國特色社會主義進入了新時代，這對體育改革和體育法治建設提出了新的要求。為了深入貫徹落實黨的“十九大”精神和全面推進依法治國重大戰略，通過體育立法進一步推動政府體育行政管理職能轉變，推進法治政府和服務型政府建設，2018年1月，《國家體育總局2018年度規章和規范性文件制定計劃》發布，提出了28項規章和規范性文件制定、修改年度計劃。

體育立法體現我國體育事業發展和依法治體的法治要求，在實體法不斷完善的同時，也十分注意加強程序性立法，先后制定了《體育法規制定程序規定》（1999年）、《國家體育總局規章制定程序規定》（2005年）和《國家體育總局規章和規范性文件制定程序規定》（2017年）等，保證了體育立法的質量。

作為國家法律體系的一部分，體育立法服務于依法行政、依法治體的法治需要，在國家法治建設的推動下，基本實現了體育工作的制度化、規范化和法制化，體育領域依法行政初見成效，依法治體深入人心。

1.5 借鑒國外體育法治有益經驗

各國的法律制度，基于本國歷史文化傳統和社會現實情況不斷發展，也隨著經濟全球化趨勢的增強而相互溝通、交流和借鑒。體育交流和體育運動的國際化，需要體育立法借鑒國外有益經驗，吸收國外體育法制文明先進成果，使體育法律制度既符合中國國情和實際，又順應當代世界體育發展和體育法制文明的時代潮流。

據統計，1979—2017年，在篇名有“體育法”字樣的論文中，涉及外國體育法和比較體育法的研究論文占總比21.1%[5]，可見學者對國外體育法研究的重視和關注，以及國外體育法對我國體育法學研究的影響。我國《體育法》在總則中原則規定了“國家鼓勵開展對外體育交往”。在反興奮劑立法中，針對興奮劑違規行為，《反興奮劑條例》規定了3種，《反興奮劑管理辦法》（2014年）將其增加至11種。這其中大多是與《世界反興奮劑條例》的規定相一致，借鑒了《世界反興奮劑條例》的相關規定，但也有如“組織使用興奮劑”行為，則是根據我國實際情況所做的規定[6]。《世界反興奮劑條例》還規定了聽證制度，并要求各反興奮劑組織根據自己的實際情況制定具體的聽證規則。為了與國際通行做法保持一致，國家體育總局制定了《興奮劑違規行為聽證規則（暫行）》，其中第1條就明確指出，本規則是根據《反興奮劑條例》和國家體育總局的有關規定，參照《世界反興奮劑條例》的有關條款制定的。

我國的體育立法立足本國國情，借鑒國外體育法治有益經驗，使中國體育融于國際體育大家庭，并在擴大開放和體育強國建設中實現大國擔當和國際體育話語權。

2 新時代體育立法的未來發展

2.1 體育立法推動和引領體育改革

2.1.1 體育立法適應和服務于體育改革 改革開放以來，我們采取“經驗主義”和“工具主義”的立法理念和實踐原則，來處理立法與改革的關系，使立法適應和服從于改革的需要。我國《體育法》也是在這樣的立法理念下出臺的。

考察我國《體育法》制定的背景可以看到，當時我國體育事業發展中面臨諸多困難和問題，亟待通過制定一部體育法加以解決[7]。但由于社會主義市場經濟體制確立不久，體育改革剛剛起航，對改革既要積極推進，又要穩妥有序[8]。所以，基于工具主義立法思想，國家需要通過制定《體育法》來解決我國體育事業發展過程中面臨的困難和問題；而基于經驗主義立法思想，在體育改革實踐經驗并不充分的情況下，《體育法》采取了“宜粗不宜細”的立法原則。如體育立法最重要的價值應當是維護和保障公平，但在公平價值方面體育立法是有缺失的。以《體育法》為例，《體育法》重視國家（政府）管理的責任，而對公民體育權利明顯忽視；《體育法》責任條款不足和缺失，使公平價值的實現難以得到保證；《體育法》對競技體育的重視，特別是對高水平競技體育的重視，也反襯出其對學校體育、社會體育和體育社會團體的忽視[9]。《體育法》具有偏重管理效力的行政色彩，強調服務國家、社會和集體，競技體育政治色彩濃厚，群眾體育也往往被看作是國家對公民的福利，這實際上反映了體育立法是以體育管理的權力行使本身作為目的，還是將其作為實現體育權利的手段的問題[10]。

我們將體育立法作為體育改革和體育事業發展的工具和手段，強調法的重要性，這是一個歷史的進步。但由于過度強調體育立法的政治統治功能，將其作為國家、政府、階級、政策的工具的同時，對體育立法本身的精神理念和價值追求有所忽視，不利于樹立體育法治的權威和人們對體育法治的信仰。同時，法律工具主義使《體育法》重視政府的權力忽視社會的權利，重視政府的管理忽視公民權利的保護。所以，我們要重新思考體育法治的價值定位，探索符合改革特點的體育立法規律，使體育立法既是體育改革的工具，又有其自身的獨立性和規律，既服務和服從于體育改革的需要，又能反作用于體育改革，甚至引領體育改革。

2.1.2 體育立法推動和引領體育改革 立法既要適應改革的需要，又要推動和引領改革。在全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的新時代，需要發揮立法的主動性和引導性，以立法引領改革，以改革促進立法。一方面，改革必須依法而行，“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行”[11]；另一方面，改革的經驗與成果應當及時地以法律制度的形式固定下來。在一定意義上，立法與改革的關系反映了法律適應性與法律穩定性之間的關系。也就是說，法律要適應改革的變動性，才能釋放法治的功能；改革要依循法律的穩定性，才能保障社會良性發展[12]。就體育領域而言，亟待通過立法推動體育管理體制機制的改革，促進體育產業的快速健康發展，保障體育領域各方利益主體的合法權益。

在新時期體育改革發展中，要更好地發揮黨的十八屆四中全會提出的“法治的引領和規范作用”。就需要將體育立法從適應改革提升到引領改革的高度，尊重體育發展規律，把握時代發展脈搏，加快體育立法步伐，提高體育立法質量，增強體育立法的前瞻性，為體育改革注入新的活力，為體育改革引領方向。

2.2 體育立法促進國家體育治理現代化

2.2.1 國家治理現代化的法治依賴 改革開放以來，我國社會治理最核心的問題就是使社會體制如何適應空前的社會變革所帶來的大量社會問題，其中一些問題越來越具有深刻的結構性或體制性特征。有鑒于此，黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。法治與國家治理息息相關。推進國家治理現代化，必然要求推進國家治理法治化，這是國家治理現代化題中應有之義。黨的“十九大”報告指出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命；同時，“十九大”報告還就如何在國家治理中發揮法治的關鍵性作用提出了新認識、新論述。“國家治理現代化的過程也就是國家治理法治化的過程，法治化是國家治理現代化的必由之路。”[13]

2.2.2 體育立法對體育治理現代化的推動作用 體育治理體系和治理能力現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。過去的體育治理權力，集中于體育行政部門僵化的體育管理體制和治理模式，已無法適應社會轉型所引發的經濟、社會關系，利益格局重大結構變遷對體育的影響，無法適應體育市場化進程和體育事業發展的需要[14]。推動國家體育治理體系和治理能力的完善、創新及其有效實施，需要通過體育立法深化機構和體育行政體制改革，轉變政府職能，理順體育行政機關自身運作機制，構建政府與市場在體育管理上的雙重關系，改革體育行政部門法治作為，維護各類主體體育權利，建立體育社會化法治機制，提升體育多元治理能力和水平，推進體育治理現代化進程[15-17]。

2.3 體育立法落實“健康中國”戰略、促進“全民健康”

2.3.1 “健康中國”與“全民健康”“健康中國”，是新時期黨的執政理念的重要內容和具體體現。“打造健康中國”，“推進健康中國建設”，體現了以人民為中心的發展思想，將人民健康放在優先發展的戰略地位，把健康融入所有政策，全方位、全周期保障人民健康，努力實現人民健康美好的幸福生活。改革開放以來，人民生活水平得到了極大的提高，滿足人民精神文化需求、提高全民族身體素質和生活質量、促進人的全面發展，成為新時期體育工作的著力點，也賦予了“全民健康”新的時代內涵。可以說，“全民健康”是我國體育事業發展的重要價值目標，是中國特色社會主義體育發展道路的根本任務與方向[18]。

2.3.2 落實“健康中國”戰略、促進“全民健康”，是體育立法的重要任務 踐行“健康中國”理念，實現“全民健康”的體育發展觀，需要法治的保障。要進一步充分認識“健康中國”對體育工作和體育事業發展的新要求，以及體育于“全民健康”的重要意義。在新的歷史起點上，統攬體育法治建設全局，通過《體育法》和《全民健身條例》的修改，落實“全民健身”戰略，實現“全民健康”目標。在體育立法中，應當反映和體現國家健康戰略，明確全民健身在實現全民健康中的戰略定位，實現全民健身與全民健康的深度融合；充分保障公民體育權利，對未成年人、老年人、婦女和殘疾人參加體育活動的權利給予特別保障，并為全民健身活動的開展和公民健身權利的實現創造條件；對國家公共體育服務做出制度安排，扶持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區體育事業的發展，實現體育公共服務均等化；加強體育產業相關立法，推動健身休閑和健康服務產業發展。“健康中國”對體育立法具有重要的指引作用，體育立法也將有力地推動和促進“全民健康”事業的發展和“健康中國”建設。

2.4 體育立法實現立法價值和功能的轉變，建構體育法權利體系

2.4.1 體育立法回歸體育本身，反映體育法價值 實現人的全面發展，是體育的內在價值，是體育本身所具有的“優異特性”，也是體育立法最高的價值追求[19]。體育內在價值，需要體育立法的功能價值予以實現，其核心即為“公平”的體育法價值觀。體育立法要從強調法的統治功能向強調法的公平價值轉變，在“公平”的價值理念下，保障公民參與體育的平等機會，并以公平的規則、公平的競爭、公平的參與、公平的救濟，從而平等地實現體育參與者的體育權利。要改變重管理輕服務的理念，強調群眾體育的重要性，強調體育在提高和增強人民健康方面的作用，強調體育文化的傳承和體育精神的弘揚，強調促進體育事業與經濟、社會、文化、生態建設的協調發展，強調體育在人的全面發展中的作用。

2.4.2 建構體育法權利體系，實現從義務本位到權利本位的轉變 我國在體育領域立法中，往往通過對國家體育治理權力單向度的規定，來實現對體育秩序的規制和推動體育事業的發展，其中雖然不乏為了防止權力濫用而規定權力運行的程序保障措施，但對于體育權利主體抵御政府不當治理權力方面卻疏于規定。如對體育競爭權、體育知識產權、體育市場經濟平等權和公民體育發展權等都缺乏明確的法律界定和賦予。在《體育法》總則的9個條款中，有8條規定涉及體育管理，而只有1條關于“增強人民體質”的規定與公民體育權利有關，這顯然是不合理的[9]。《體育法》立法價值取向傾向于義務為本位，偏重于國家和社會利益[20]。體育立法只有通過對公民體育權利的賦予和規定，強調權利本位在體育立法中的核心和主導地位[10]，才能使國家體育干預權的行使具有明確和現實的抵抗力量，實現權利制約權力，進而也有助于國家體育干預權力中的體育民主的實現；才能在公民體育權利競合或者體育權利沖突情況下，有效地化解矛盾、解決沖突；才能建立多元化的體育糾紛解決機制，在公民體育權利受到侵害時，制裁違法，救濟和保障權利[21-23]。

由于體育立法權利本位理念的缺失，使公民所應享有的廣泛的體育權利未能通過體育立法予以確認和保護，沒有構建起公民體育權利體系。新時代，我國社會主要矛盾的轉化，使確立和保障公民的體育權利愈顯重要。要以滿足人民對美好生活的向往為目標，以保障公民體育權利的實現為核心，建構具有多樣性與開放性的體育權利體系和體育權利救濟體系，實現從義務本位到權利本位立法理念的轉變，落實“國家尊重和保障人權”的憲法精神，促進人的全面發展。

3 結 語

總結和提煉改革開放40年來我國體育立法的基本經驗，站在新的歷史起點，展望我國體育立法的未來發展，迎接新時代中國體育改革的深入和體育法治建設的進一步完善，需要我們在全面推進依法治國的總體框架下，以法治國家建設為核心和指導；在“健康中國”戰略背景下，以“全民健康”為重要目標任務；在體育治理現代化進程中，實現體育法治現代化；在全面深化改革的要求下，發揮體育立法對體育改革的引領、推動和保障作用；實現體育立法價值、功能的轉變，反映體育自身規律，順應體育發展潮流，建構體育法權利體系。