城市風貌景觀管控體系的探索與實踐
——以杭州總體城市設計為例

畢書卉 黃文柳 楊毅棟 BI Shuhui, HUANG Wenliu, YANG Yidong

0 引言

世界全球化的進程給城市建設發展帶來趨同性，城市特色出現危機。改革開放以來，受全球化影響，高速的城市化使很多城市風貌特色不斷衰減，城市個性缺失，造成了當前“千城一面”的景象，城市景觀和城市建設思路變得相似，因此以總體城市設計為抓手，提升城市特色，塑造城市個性[1]。

目前總體城市設計較受認可的定義為“在對城市歷史文化傳統深入提煉的基礎上，根據城市性質、規模，對城市形態和總體空間布局所作的整體構思和安排”。 張繼剛在《二十一世紀中國城市風貌探》中提出“城市風貌，簡單地講就是城市抽象的、形而上的風格和具象的、形而下的面貌”，李德華提出“城市風貌規劃的側重點應該是對于城市內在精神文化資源和城市物質空間的整合” 。可以說，總體城市設計的目的是進行全局化的思考，但是更重要的是突出城市特色。

杭州總體城市設計是作為總體規劃的補充，起到保持并延續城湖合璧、靈秀精致、山水城相依的歷史風貌，發展并營造擁江而立、疏朗開放、城景文交融的大山水城市特色風貌的作用。從傳統的物質形態設計轉向對城市風貌景觀的控制和引導，從對杭州城市風貌格局研究出發，提出城市風貌保護和建設的策略，打造“風雅錢塘、詩畫江南、創新天堂”。

1 杭州城市風貌格局

杭州的城市魅力在于自然山水和歷史人文環境，杭州的城市空間與建筑應和諧地從屬于山水。杭州城市浸透了江南韻味、凝結了世代匠心，具有“一江春水穿城過，群山七孤半入城，名湖濕地嵌其中，九曲水脈通貫融”的景觀格局特征。城市景觀既保持并延續了以西湖為核心、精致和諧、靈秀大氣的“三面云山一面城”的歷史空間格局，又將發展并營造擁江而立、山水城相依、城景文交融的大山水城市特色風貌。

“一江”指錢塘江；“群山”為城市西南群山和獨立于城區內的臨平山、超山—皋亭山、大雄山、北干山、西干山和航塢山等7座孤山；“名湖”分指西湖、湘湖和南湖等城內湖泊；“濕地”特指西溪濕地、閑林濕地、丁山湖濕地、三白潭濕地和錢塘江濱海濕地；“九水”為虛數，代表京杭運河、上塘河、余杭塘河、北塘河等縱橫交錯貫穿于城區內的大小河道。

2 研究背景

2.1 風貌景觀管控成效

自然山水和人文環境保護一直是杭州城市規劃管理的重心。自20世紀90年代起，杭州先后對西湖、錢塘江、運河和西溪濕地周邊歷時多年持續開展景觀保護和控制研究，形成了較完整的工作框架，成為當前杭州城市風貌和建筑景觀管理的重要組成部分。實施成效主要表現在以下幾方面。

（1）建立了系統完整的景觀評估和控制體系：以西湖和西溪濕地景觀保護控制為代表，綜合歷史觀、發展觀和整體觀形成了以保護核心價值為總綱的廣泛的社會共識，建立起有利于平衡保護與發展關系的景觀評估體系，并在此基礎上形成景觀控制框架。

（2）形成專項導則與控規管理銜接指導建設：以專項規劃導則的形式對接控規，保障景觀保護要求作為開發建設的前置條件。

（3）建立數字模擬三維景觀分析與評估機制：開展核心景觀區域周邊建設項目的景觀評估工作，輔助建設項目規劃審批。形式上利用三維模型數據庫系統、傾斜攝影技術、BIM技術等，在城市風貌和建筑景觀評估過程中開展數字模擬景觀分析和景觀評估工作，保障了模擬效果的真實性和數據的準確性。

（4）形成專家委員會論證制度保障決策科學性：從重點區域到具體建設項目，通過專家委員會對景觀評估意見建議的再論證，保障科學決策。

2.2 現狀問題

杭州已經對城市強制性高度、強度分區、西湖錢塘江西溪等邊沿景觀控制均進行了專項研究，但目前由于尚未形成將上述規劃整合后落實到城市高度分區、體量控制分區中的工作，即缺少分區控制導則指導地區開發，會使已有的分析研究成果最終無法得到全面而有效的落實。

2.3 規劃目的

規劃旨在構建具有系統性、全面性和可實施性的城市風貌管控體系，作為城市規劃管理的依據，作為地區進行城市設計的前置條件，延續傳統審美為主導的空間架構，營造具有歷史與現實相交匯的獨特韻味、別樣精彩的世界名城[2]。

從規劃管理角度來講，規劃是落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的全局性、實施性規劃，是下一步指導編制重點地區城市設計、相關專項規劃及其導則，加強建筑設計管理，建立貫穿城市規劃建設管理全過程的城市設計管理體系的基礎。

3 構建景觀風貌管理體系

規劃通過構建多層次、體系化的杭州城市景觀風貌管理體系，指導下層次城市設計和項目實施建筑設計，建立與控規和規劃條件論證有機銜接的管理機制和一張圖立體空間管理方式，充分發揮總體城市設計對統籌城市建筑布局、協調城市景觀風貌的指導作用[3]。

3.1 引導城市風貌: 劃定城市風貌分區和重點風貌區

規劃遵循景觀風貌管控體系以點、線、面的方式確定風貌控制基本元素，對各類城市風貌分區提出保護與建設要求，重點風貌區加強管控，重要景觀線加強管控，形成一般地區引導、重點地區管控的覆蓋全市的景觀控制網絡。

3.1.1 劃定城市風貌分區

根據山水文化景觀保護及城市各功能發展片區的風貌建設需要，在風貌骨架構建基礎上，根據風貌自然、人工及人文邊界劃分風貌單元，提取影響杭州城市風貌的影響因子，確定人文、自然、人工三要素基礎上的第二等級子因子；引入AHP及成對明智比較法，進行權重因子分析賦值，對各單元進行主導風貌的總結，形成風貌初步分區[4]。

結合城市片區特色及關鍵詞，對風貌分區進行修正，疊加風貌骨架形成整體風貌分區圖。劃分西湖風貌區、西溪濕地風貌區、運河文化風貌區、傳統老城風貌區、沿江新城風貌區、特色文化景觀風貌區、城西科創風貌區、城東產城風貌區、城市綜合風貌區和郊野生態景觀風貌區10類風貌分區。

圖2 城市風貌分區圖

總體城市設計與單元控規銜接，各單元控規應按照分區景觀保護和風貌建設要求，細化景觀廊道、地塊開發控制和建筑單體建設要求。

3.1.2 劃分重點風貌區

將以上風貌分區中風貌特征突出、需要加強建筑景觀管控的重要沿山濱水地區、歷史風貌地區、區級公共活動中心、交通走廊、門戶樞紐以及其他重要片區劃入重點風貌區（臨安除外）。根據“二八理論”，總體城市設計的關鍵是用80%的精力去做好20%的空間，產生80%的效率，本次總體城市設計中的重點風貌區面積占比約為25%。城市的框架和整體風貌意象在這25%中已經基本確立，城市設計的目的就是為了尋找和處理這25%。

規劃提出重點風貌區在分區指引下開展重點地區城市設計，或針對特定要素、系統等編制專項城市設計，細化街道廣場和公園等開放空間設計要求，制定建筑高度、體量、風格和廣告、夜景設計細則，并納入建設用地規劃條件。

3.1.3 打造重要景觀線

規劃通過加強景觀河道、重要景觀線、特色商業街道、自然景觀街道等景觀線，打造線型景觀控制帶。通過綠化種植體現特色和層次，營造豐富的季相景觀；強化景觀線彎道、橋梁、立交和道路交叉口四周的建筑布局，增強線性空間景觀魅力。加強景觀線兩側的建筑方案審查，對處于重點風貌區內的景觀線，應在城市設計中細化道路斷面、界面貼線、街墻高度、建筑高度、體量和風格的控制要求。

3.2 優化空間秩序：建筑高度管控

規劃在梳理山水骨架、建立圖景式大山水虛實關系保護的基礎上，通過建筑高度控制分級、劃定建筑基本高度分區、構建眺望通廊等方式，做到“依山傍水、顯山露水、望山見水”，構筑山、水、城相呼應的城市空間秩序。

3.2.1 建筑高度控制分級

將杭州城市開發邊界內的建筑高度分為控制區、發展區和協調區3級。建筑高度分級是劃定高度管控層級的依據：控制區是高度嚴控地區；發展區是在滿足高度控制要求的前提下，建議設置高層簇群，打造富有特色的天際輪廓線；協調區是除了這兩類之外的其他地區，起到協調城市空間秩序的作用。

控制區包括：凈空高度限制地區；良渚、臨安城遺址、歷史文化街區、地段的核心保護區和建設控制地帶；文物保護單位、歷史建筑、工業教育遺產周圍的建設控制地帶；西湖、大運河世界遺產的遺產區和緩沖區；西溪濕地周邊景觀控制范圍；湘湖景區、青山湖、白馬湖周邊；風景區或森林公園的外圍保護地帶等。這些地區需按照相關規劃確定的建筑限高控制要求嚴格控制建筑高度，尚無規劃明確的，應在進行景觀分析后提出高度控制要求。

圖3 重點風貌區圖

圖4 高度控制分級圖

發展區包括城市主、副中心，主城次中心地區，交通可達性高的樞紐地區等。引導高強度開發和集約化使用土地，在滿足強制性高度控制要求前提下，鼓勵圍繞高層地標建筑組織錯落有致的建筑簇群，塑造特色鮮明的城市天際線。

協調區為控制區和發展區以外的其他地區。協調區是協調城市空間秩序，連接控制區和發展區的緩沖地區。

3.2.2 劃定建筑基本高度分區

規劃通過劃定建筑基本高度分區，對開發邊界內建筑高度提出基本的管控要求，確定合理的高度范圍及建議高層簇群的位置。建筑高度劃定4個基本高度分區，即建筑高度≤24 m高度區，24 m＜建筑高度≤60 m高度區，60m＜建筑高度≤100 m高度區，以及＞100 m高度區。

建筑基本高度分區的控制要求，除＞100 m高度區外的其他高度分區內，應有80%以上的建筑高度控制在分區基本高度上限以下。同時，允許位于重點風貌區、高度發展區內的新建建筑高度超過分區基本高度上限，具體通過城市設計確定，并在控制性詳細規劃街區高度分區中落實。

圖5 地標眺望體系圖

3.2.3 構建大尺度生態廊道和風道

通過結合城市外圍生態控制區，城市邊緣的山體水系、濕地公園、高速公路、鐵路，以及城市內部河道、公園、綠化良好的鐵路和城市快速路，建立外寬內窄、有機接續的環形加放射生態網絡，界定城市整體形態，并形成包括一級通風廊道、二級通風廊道和空氣引導通道3個層級的通風廊道體系。

同時將廊道通過的地區劃定為氣候敏感地區，按照《杭州市城市氣候規劃》要求，加強廊道控制范圍內的建筑布局、開發密度、建筑高度與體量、開放空間規模、綠地率與綠化覆蓋率等要素管控，鼓勵開展街區尺度的風環境、熱環境評價，科學引導城市空間布局。

3.2.4 構建望山、望水、望城、望地標的城市景觀眺望廊道

規劃中還通過構建對景眺望廊道、望山廊道、望水廊道和望城廊道的控制，引導形成良好的空間秩序，增強城市可識別性和空間魅力。

第一，對景視廊主要對景觀視廊、周邊協調區和背景協調區進行控制，對景觀視廊和周邊協調區內綠化種植、建筑退界、貼線和街墻高度進行控制。對背景協調區進行引導，避免影響以地標為主景所構成的天際輪廓線。

第二，加強山體眺望廊道的保護與控制的重點是控制由眺望視點至對望山體的山脊線凹谷段，要求保持山體輪廓線的完整性，對其前景建筑透視高度進行控制，要求其在對應低谷段山脊線高度的80%以內，如已有現狀高層建筑遮擋，新建建筑不得超出遮擋建筑高度。西湖文化廣場地標建筑至吳山山腳區段的廊道可適當放寬要求。

第三，加強由山體眺望水岸線的廊道空間控制，保護吳山、浮山、獅子山等山體與錢塘江、上塘河、運河等水體的廊道，保持山水交接特征的清晰完整性。同時限制近山地區建筑高度和高層建筑面寬，確保山水間視線通透不受水體周邊建筑遮擋，保證岸線顯露比例。

第四，控制由山體、建筑制高點眺望錢塘江新城的視線廊道，對由西湖文化廣場、寶石山、北高峰和半山看錢江新城高層簇群輪廓線的視線廊道進行控制。保護輪廓線起伏特征的完整性，保證標志性建筑簇群的可見性。

3.3 延續城市文化: 加強重要文化景觀地區的整體保護

西湖、大運河杭州段、錢塘江、西溪濕地和臨安城遺址，凝結了最典型的東方山水韻味，蘊含了最深厚的歷史人文內涵，是杭州永續發展競爭力的珍貴財富。按照世界遺產和文物保護要求，做好5處文化景觀地區的整體風貌保護和控制，在控制性詳細規劃和建設項目規劃條件中落實控制要求，是本次規劃的重要目標之一[5]。

3.3.1 西湖文化景觀地區

規劃對西湖文化景觀地區的風貌景觀的保護和控制主要包括兩個方面：一是加強“三面云山一面城”的城湖空間特征整體保護，注重西湖文化景觀保護與杭州城市社會、經濟和文化的協調發展，實現漸進式有機傳衍的原則。

二是在發展中應注重遺產的真實性和完整性保護，要求保持城湖地點和方位關系在城市擴建過程中不變；對西湖東岸線中吳山、葛嶺東緣與城市的邊界關系清晰可辨；城湖空間體現均衡和諧的空間尺度關系；引導形成與西湖尺度相宜、氣質相當的，優美而富有特色的城市天際輪廓線等。

3.3.2 大運河文化景觀地區

大運河文化景觀地區的風貌景觀保護與控制要立足于大運河遺產保護與沿線城市片區可持續發展的雙重需求，從運河文化遺產景觀有序傳承和近河城市發展協調的角度，體現運河文化空間的真實性、完整性和風貌延續性，處理好保護與發展的關系。

將大運河劃分水工遺存、附屬遺存、相關遺存3類遺產要素，按照現代城鎮段、歷史城鎮段、郊野村莊段和自然生態段4個風貌特征類型，加強緩沖區、環境控制區和各類景觀視廊內的建筑體量、建筑高度、建筑風貌和建筑色彩控制，加強現狀運河村落環境和新建建筑環境界面的控制。

3.3.3 西溪文化景觀地區

西溪文化景觀地區的保護與控制要立足于大運河遺產保護與沿線城市片區可持續發展的雙重需求，從運河文化遺產景觀有序傳承和近河城市發展協調的角度，體現運河文化空間的真實性、完整性和風貌延續性，處理好保護與發展的關系。

將大運河劃分水工遺存、附屬遺存、相關遺存3類遺產要素，按照現代城鎮段、歷史城鎮段、郊野村莊段和自然生態段4個風貌特征類型，加強緩沖區、環境控制區和各類景觀視廊內建筑體量、建筑高度、建筑風貌和建筑色彩控制，加強現狀運河村落環境和新建建筑環境界面的控制。

3.3.4 錢塘江文化景觀地區

整合相關規劃提出錢塘江文化景觀地區保護和控制的要求，按照世界級風景廊道、東方韻味山水畫卷的目標，促進錢塘江兩岸地區沿江、擁江發展，營造大山水與現代城市相融合的景觀風貌。根據錢塘江兩岸山水人文環境特色和城市開發功能提出分段控制要求，引導沿江天際輪廓的韻律化，保護文化生態景觀的特色化，凸顯金融港灣產業的專業化，創造綠色新經濟的多樣化。

沿江自岸邊向內500—1 000 m范圍，應嚴格控制街塊尺度、建筑組群、建筑高度、體量、間距和色彩。以橋頭、山體和沿江重要公共開放空間為眺望視點，控制好沿江景觀通廊與視線廊道，修復好主城區沿江界面。加強沿江綠帶的休閑游憩功能和文化內涵，加強與周邊地區的慢行聯系。

3.3.5 臨安城遺址文化景觀地區

臨安城遺址范圍內保證歷史街區的原真性和完整性，對建筑體量、色彩、高度等提出控制要求，按照宜小不宜大的原則控制建筑體量。色彩以黑、白、灰為基調，新建建筑應體現傳統元素。保持歷史街巷水系風貌的真實性和完整性，應按照水上視點與建筑最高點夾角不大于45度的要求控制歷史水系兩側建筑高度。

3.4 營造“山水文”格局: 加強重點風貌地區管控

沿山濱水地區、歷史街區周邊、高架快速路兩側和高度受限地區是杭州保護與開發最敏感、發展訴求與保護矛盾最為突出、管控難度較大的景觀風貌地區，規劃著重加強這4類地區范圍內的建設管控[6]。從規劃設計到建設項目管理階段對重點風貌地區進行管控。

3.4.1 沿山地區保護

杭州是一個以山水景觀為主導的城市，山體是城市景觀的重要組成部分。杭州城市西部山體連綿環繞、東部相對開闊，山體與城市空間的關系大致可分為城環山、城依山和城靠山3種情況。根據山體海拔高度、山城空間關系和低丘緩坡地區的土地利用要求，劃定山體保護核心區、近山協調區和外圍影響區，并分層次提出建筑高度控制要求。

3.4.2 濱水地區保護

杭州城市中多水穿城，水體是重要的景觀要素，根據水體功能定位、歷史文化、空間尺度等特質差異，劃分為歷史特色型、景觀主導型和一般型3種景觀控制類型，分別確定濱水地區保護與空間協調范圍。

同時依據保護自然、生態網絡、公共開放和依形就勢原則，應增強自然景觀資源與相鄰地區之間的可達性。通過小街塊劃分，構筑步行優先綠道網絡，建立視線景觀通廊、控制天際線、控制建筑組群、形式與體量等方式，實現濱水地區保護。

3.4.3 歷史資源相鄰地區保護

歷史資源是杭州文化之根，是傳承詩畫江南的文化印記，延續杭州城市文脈的重要物質載體，因此提出對歷史資源及周邊地區的保護。保護傳統街巷延長線方向上的視覺景觀，嚴格控制處于歷史街區地段內主要街巷延長線上的建筑高度和位置，在歷史街巷延長線上控制一定長寬的視線廊道保護范圍，避免布置高層建筑。控制協調與歷史街區和歷史地段相鄰地區的建設，中心城區、風貌相對完整的歷史街區、地段，外圍100 m范圍為高度控制協調區，按照保持空間整體性、與相鄰地區整體過渡協調的原則控制建筑高度。同時加強歷史建筑周邊建筑與其風貌特征相協調，提出歷史建筑相鄰新建、改建、擴建建筑或同一街區內其他建筑的風貌協調控制要求。

3.4.4 街道空間保護

街道空間是串聯城市空間，展現城市面貌的重要線性空間，依據道路交通組織特性和等級、道路形式、使用者、沿街建筑使用功能、街道景觀等，總體分為城市型、景觀型和傳統型3種街道風貌類型。

城市型道路按照步行優先的原則，營造安全、舒適、連續的人行空間。道路斷面中應增加人行道寬度，安排行人駐留設施。合理安排機動車和非機動車停車位，人行道上的非機動車停車位、座椅、售賣亭等可結合公共藝術設置。

景觀型道路結合道路景觀的定位，分別從道路綠化、建筑景觀、步行環境、過街設施、街道家具、公共藝術等方面展現城市形象特點和地域特色。設計應兼顧機動車與行人需要，強化沿線重要道路交叉口、大型商業文化節點、廣場周邊等節點的空間整合。

傳統型道路保持歷史街巷的方向不變，盡量保持原有街道尺度，重點展現沿線的歷史文化資源并做好周邊環境協調。新建、改建項目的沿街后退應考慮整體界面的連續性，并體現對傳統建筑的尊重。

4 城市設計試點工作

當前，杭州市城市設計試點工作正在采用“1+1+1+N”的方式逐漸展開，即通過1個平臺、1套機制、1套體系和N種模式的具體方式與城市風貌建筑景觀管理結合試行，從方式方法、支撐體系、保障機制、管理平臺等方面構建實施體系，逐步推動城市設計的落實[7]。

圖6 近山濱水地區控制區

4.1 一套體系

城市設計工作落實的基礎是構建一套適合杭州本土情況的工作體系，主要包括兩個方面的內容。

一是技術支撐體系，以專項城市設計或者重要景觀控制規劃為基礎，編制市域總體城市設計并形成導則性文件作為深化落實形成縣市總體城市設計及分區、跨區域總體城市設計的依據，進一步深化形成重點地區詳細城市設計，最終通過景觀評估認證及建筑概念方案完成重點地區實施性城市設計，實現城市規劃從概念設計到實施的目標。

二是規劃管理體系。城市設計和建設項目采用“分區控制、分級分類管理”的規劃管理體系，根據總體城市設計將城市設計規劃管理分為2大類：一般風貌管理地區和重點風貌管理地區。其中重點地區又分為3個小類，即指引型風貌管理區、控制型風貌管理區和景觀風貌核心節點，最高審議層次分別為區縣、市規劃部門，由市規劃部門報市政府。

4.2 一套機制

城市設計保障機制包括3個方面：一是城市設計及導則規范化、開放式編制，由具有相關資質的設計團隊進行編制，并依據城市設計導則編制規程進行初審；二是重點地區建設項目委托誠信中介開展景觀分析和規劃設計條件研究，重要項目如重點地區重要建設項目、地標性建筑等，由相對固定的技術團隊負責初審；三是建立相對固定的區、市兩級專家團隊，沿用責任規劃師、責任建筑師制度，形成規委會城市設計和風貌景觀專家庫，保證城市設計工作的公平性及科學性[8]。

圖7 歷史建筑分布圖

圖8 歷史風貌特色區劃定

4.3 一個平臺

構建三維城市管理“一張圖”和城市設計工作平臺，包括內部和外部2個工作平臺。內部平臺是基于政務云構建局三維仿真平臺，局內和局外各部門規劃專題數據貢獻和基礎框架數據共享；并可接入傾斜攝影等數據資源，現狀地形地物實時更新。外接三維工作平臺，主要包括更新城市設計三維模型和建設項目，技術導則可視化表達等工作，并輔助城市設計編制。

4.4 N種模式

城市設計采用“規劃+”模式從全維度進行考慮，形成全領域的協調創新：一是類型創新，將整治類、更新類、民生類、保護類、綜合體類、鄉村振興類等新領域規劃納入管控體系；二是方法創新，采用部門協同、主體協同、企業協同、社區協同，創新城市設計編制、組織和決策等方法，保障城市設計工作的落實。

5 結語

城市的總體格局不是簡單的道路網布局，而是“山”、“水”、“文”的關系——“山”是背景、“水”是脈絡、“文”是靈魂。杭州市總體城市設計從保持并延續“三面云山一面城”的歷史風貌，發展并營造獨特韻味的大山水城市特色風貌的角度，基于城市視角對城市風貌景觀進行梳理，在城市視角下構建景觀管控體系，杭州因其山水城格局而成為中國最有特色的城市。在未來發展中，城市特色依然在此。城市設計不是感性的設計，而是一個工作框架，通過合理規則的建立，保護和延續風貌特色。城市風貌景觀的營造后續需要與規劃管控結合，通過合理規則的建立，針對不同風貌區提出具體控制方法，實現保護和延續杭州城市風貌特色。