“上海2035”生態空間規劃探索

郭淳彬 GUO Chunbin

0 引言

在生態文明建設的總體要求以及邁向全球城市的總體目標下，上海的生態建設正面臨著多方面的問題與挑戰。從上海的生態空間基底演變總體趨勢來看，1980年代以來，上海的生態空間規模呈現出顯著的縮減態勢，在結構上，上海的生態空間與發展空間相互穿插演化，呈現斑塊化與破碎化特征[1]。近年來，上海城市的飛速發展客觀上加劇了生態環境品質的惡化，上海生態用地總量日趨減少，整體生態系統遭到更大威脅[2]。上海的建設用地比例已接近50%，遠高于巴黎、倫敦、東京等全球城市，城市生態安全已接近底線[3]。在新的發展趨勢下，上海還面臨著城市游憩空間匱乏、區域生態安全存在隱患等主要問題，亟待解決[4]。在此背景下開展“上海2035”生態空間規劃編制工作，應關注生態空間的整體性、連接性等特征[5]，探索合理利用土地資源、保護修復生態資源的有效途徑[2]。本文以此為研究重點，旨在探索和總結新形勢下超大城市生態空間規劃編制的技術方法與實施機制。

1 生態空間的概念內涵延伸

1.1 生態空間概念

開展生態空間規劃，首要任務在于厘清“生態空間”的概念。對于生態空間的概念，國家層面已有相對明確的定義。2010年《全國主體功能區規劃》中提出，生態空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面、荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等[6]。2017年國土資源部發布的《自然生態空間用途管制辦法（試行）》提出，自然生態空間涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

1.2 上海生態空間概念內涵延伸

這種空間劃分方式相對于全國或省域范圍來說較具合理性。但從超大城市發展特征來看，生態空間的復合性、復雜性特征決定了生態空間的內涵要進一步延伸[6]。長江入海口的地理區位、江南水鄉的農耕文化以及沖積平原的生態特色，決定了上海一方面沒有原始森林的積淀，另一方面也無法開展大面積的林地建設“，農林水復合，林田湖相間”已成為上海重要的生態特色（圖1）。同時，集中城市化地區的公園建設也為上海市民提供了大量的生態休閑場所。因此對上海這樣一個超大城市的市域而言，生態空間的內涵應強調復合性的特征，將國家層面所定義的生態空間、農業空間和城鎮空間中的綠地均納入生態空間范疇，涉及近海海域、林地、綠地、河湖水系、濕地、耕地等各類生態空間要素（表1）。而生態空間概念的延伸也要求上海在生態空間規劃中加強生態空間的綜合統籌及體系銜接。

圖1 上海水、田、林生態要素布局圖（2015年）

表1 生態空間定義與內涵比較表

表2 歷年涉及上海生態空間的相關規劃

2 從分到合的規劃發展脈絡

從《上海市城市總體規劃（1999—2020）》開始，上海市編制了一系列的綠地、林地和濕地的專項規劃以保障生態空間的建設實施，而針對河湖水系、海洋、耕地等生態要素，也分別由水務、海洋、農業等部門編制了專項規劃（表2）。一方面，所有的專項規劃各有側重，圍繞各委辦局的核心管理需求開展規劃工作，其中包含生態發展方面，也包含了農業生產功能、河湖水系和海洋的通航功能、防汛功能等其他功能的考慮；另一方面，專項規劃在空間上存在重疊的情況，在實施過程中不同規劃的銜接存在問題。

隨著規劃編制和實施的不斷推進，規劃的綜合性要求逐步顯現，需要更加綜合的生態空間規劃來統籌各類生態資源。《上海市基本生態網絡規劃》便是這個階段最具代表性的規劃。上海市基本生態網絡規劃在空間上圍繞“構建多尺度、功能復合的城鄉一體化綠色生態網絡體系”的總體目標，提出了“環、廊、區、源”的空間結構，并在此基礎上形成了生態網絡的基本管理框架，旨在促進市域綠地、耕地、林園地和濕地的融合發展，起到了良好的引導作用，構成了上海市生態空間規劃的雛形[2]。

上海生態空間相關規劃的發展脈絡也體現了生態空間規劃的技術方法在多方面的轉變。通過《上海市城市總體規劃（1999—2020）》以及《上海市基本生態網絡規劃》兩個關鍵規劃的比較可以看出（表3）：一是規劃理念逐步從改善城市環境向維護生物多樣性轉變，從以人為本到更強調人與自然和諧相處的生態理念；二是規劃重點從原有的中心城范圍逐漸擴展到了市域以及區域范圍，關注更廣大生態空間的綜合統籌；三是管理方式由計劃式的生態空間建設管理逐步轉化為全域生態空間管控的思路，從“環楔廊園”的建設要求到強調規劃控制線的落實[7]（圖2）。

3 新形勢下的規劃技術要求

3.1 全球城市生態空間發展目標

上海的規劃發展脈絡為生態建設打下了良好的基礎，但對標其他全球城市，上海仍存在較大差距。從倫敦、紐約、東京等城市最新戰略規劃中的生態空間發展目標來看（表4）：一是在戰略空間上關注復合型生態網絡對于生物多樣性、文化、城市安全、休閑等功能的作用；二是在具體建設上，既關注生物多樣性以及生態效益的提升，同時也強調生態空間滿足市民休閑需求的作用。而上海在這些領域尚面臨多方面的挑戰，在生態空間規劃上也面臨新的技術要求。

3.2 上海生態空間規劃技術要求

在新的發展趨勢下，上海正面臨未來發展的困境與挑戰，亟待突破傳統的規劃技術方法。

3.2.1 生態要素的綜合統籌

對上海而言，未來的生態空間建設一方面應關注生態空間總量的提升，即加強綠地建設；另一方面則應強調通過生態要素合理布局實現生態效益提升，通過水、田、林等生態要素的布局優化逐步達到生態效益最大化。

在綠地建設方面，上海綠地近年來總量穩步增長，但由于城市建設用地總量鎖定，未來上海大部分綠地建設都將通過城市更新的方式來實現，建設成本正逐年上升，綠地增速也在逐年放緩[13]；在生態要素布局優化方面，現有的管理機制中，水田林要素管理缺乏統籌，生態要素布局優化受限，生態效益的提升存在一定的政策瓶頸。在城市建設用地負增長的大背景下，要求在規劃中關注各類空間的綜合統籌。

表3 《上海市城市總體規劃（1999—2020）》與《上海市基本生態網絡規劃》比較表[8-9]

圖2 上海市城市總體規劃綠地系統（左）與上海市基本生態網絡規劃方案（右）比較

表4 倫敦、紐約、東京生態空間發展目標與策略一覽表[10-12]

3.2.2 生態空間的結構優化

上海的生態空間從總量上正在穩步拓展，但同時也存在空間布局失衡的情況。一方面，中心城人均水平存在不足，僅為全市平均水平的一半[13]；另一方面，上海以楔形綠地和生態間隔帶為代表的主城區楔形生態空間建設不足，生態空間結構有待修復和完善。未來急需通過土地用途管制與引導、生態保護與修復等政策及技術手段完善上海的生態空間結構。

3.2.3 生態休閑需求的應對

在新的發展趨勢下，上海市民的生態休閑需求正不斷提升，體現在多方面的需求[4]。首先是日常休閑活動的升級，呼喚公園綠地的服務覆蓋水平的提升；其次是節假日休閑需求的升級，要求郊野大型游憩空間的建設推進以及自然生態休閑功能的挖掘；最后是休閑類型的升級，指向綠道、慢行步道等新興生態休閑空間的體系建設。在生態空間規劃中應加強多層次的生態休閑空間供給。

3.2.4 生態安全隱患的挑戰

上海位于太湖和長江流域的下游區域，生態環境的品質與上游地區息息相關[14]。未來在規劃中，應通過生態空間的防護和銜接逐步加強城市的安全保障：一方面是通過協商消除區域安全隱患；另一方面則應將城市的防災和安全保障功能與生態空間相復合，在水源保護、防洪避澇、鄰避設施防護、通風安全等方面發揮綜合性作用。

4 上海生態空間規劃探索

在此發展趨勢下，上海基于生態空間本底特征，在總量、布局、生態保護、體系建設、實施機制等方面開展規劃探索。

4.1 全域生態要素的綜合統籌

在生態空間總量確定上，傳統的流量預測和趨勢外推已無法滿足上海未來一張藍圖規劃管理的需求。“上海2035”生態空間規劃中更強調在全域要素統籌基礎上對全市水系、耕地、林地、綠地、濕地以及其他等各類要素的總量分配，合理確定生態要素的比例關系。在具體規劃中包含2個層面的統籌，即海陸生態要素統籌和城鄉生態要素統籌。

4.1.1 海陸生態要素統籌

海陸生態要素統籌是對沿海發展的統籌，加強內陸、濱江沿海岸線和灘涂資源利用與保護的統一，在海陸統籌的基礎上，確定岸線、濕地及各類生態要素的保護和合理布局。一是統籌岸線資源，明確岸線生產、生活、生態岸線的比例，提升和恢復生態岸線；二是統籌灘涂資源，統籌濕地以及其他灘涂利用空間，確定濕地總量的指標，保障濕地總量不減少以及灘涂的動態平衡（表5）；三是統籌近海資源，統籌安排近海候鳥棲息地、遷徙通道、魚類、水生物繁殖場所和洄游通道等生態要素以及港口、海底光纜、航道錨地、風力發電等基礎設施[15]。

表5 《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》生態要素相關指標表[15]

4.1.2 城鄉生態要素統籌

城鄉生態要素的統籌是在城鄉一體化發展的趨勢下，對于各類生態要素在城鄉空間中進行統籌安排。在規劃中，應打破城鎮空間與鄉村空間、建設用地與非建設用地的傳統界線，從自然與人的需求角度出發，綜合分析水、田、林生態要素的占比，統籌布局要素空間，并在此基礎上確定市域的生態空間總量（圖3）。

在新一輪城市總體規劃中，上海建設用地的總規模鎖定在3 200 km2[15]，這意味著水、田、林等其他生態要素的總量也將是基本穩定的。從單項要素的角度上來看，無論是水系、耕地、林地還是綠地，在未來發展中都多多益善，但事實上，上海的各類生態空間不僅承擔了上海的生態保育功能，也承擔了城市休閑功能、生產功能、安全保障功能等，應綜合統籌這些空間，融合各自管理要求，以此為基礎確定森林覆蓋率、河湖水面率、耕地保有量等指標（表5）。

4.2 主體生態功能的布局引導

在空間布局上，與深圳、北京、杭州等“有山有水”的城市不同，破碎化的生態要素布局以及剛性的生態要素管理構成了上海未來生態空間布局優化的挑戰。為解決上海生態空間結構失衡以及生態要素零散布局的問題，上海以生物多樣性維護和生態效益提升為核心理念，在規劃中形成生態走廊、主城區生態空間（包括楔形綠地與生態間隔帶等）、生態保育區等主體生態功能區劃（圖4），加強主體生態功能引導、結構生態空間修復，促進各類生態要素的布局優化。

圖3 城鄉生態要素統籌示意圖

4.2.1 結構生態空間修復

在生態文明建設的總體要求下，上海生態空間結構失衡等方面問題并不能通過簡單的生態空間增量手段來解決。在規劃中應突出“生態修復”的理念，尤其加強對主城區結構型生態空間的預控與修復，并制定一系列規劃土地引導政策，推進低效、高污染建設用地的轉型，為各類生態用地騰出空間。技術方法上，明確生態間隔帶、近郊綠環、楔形綠地等的規劃范圍（圖5），并通過設定綠地率、森林覆蓋率等生態指標以及建設用地占比等指標，以綜合評價生態空間修復成效（表6）。

4.2.2 生態效益綜合提升

在上海的鄉村郊野地區，生物多樣性的維護和生態效益的綜合提升成為生態建設主旨，對郊區生態建設的引導已不能簡單滿足于量的提升。上海生態空間規劃應通過生態走廊、生態保育區的功能區劃定，建立生態要素優化布局框架。在政策上，確定生態走廊的森林覆蓋率、建設用地占比等指標，引導林地和水系向生態走廊布局、耕地向生態保育區布局，鼓勵林水結合以及森林集中布局，提升生態服務價值，形成良好的生態效益（表6）。

4.3 剛柔并濟的生態保護框架

在生態保護中，基于上海生態要素布局特色，生態空間的保護不能僅僅局限于剛性管控的手段。在國家層面對生態保護紅線、城市開發邊界、永久基本農田管控的要求下，規劃明確了生態空間分類管控的總體框架，區分禁止建設區以及限制建設區（圖6），保留一定的彈性，以確保生態空間要素的有機整合[16]。

4.3.1 剛性管控

在剛柔并濟的管控體系中，生態空間的剛性管控不是“為控制而控制”，而是在于保護體現獨特生態價值的生態空間，這也對生態空間的評價提出了更高的要求。基于生態敏感性和生態服務價值的綜合評價，上海確定了東灘、九段沙等生態空間核心保護區域，并以此為基礎，進一步區分了項目準入要求以及行為準入要求，劃分了一類、二類生態空間的管理，以應對未來的精細化管理要求(表7)。

4.3.2 彈性應對

在建設用地總量“負增長”以及生態空間剛性管控的基礎上探討彈性應對措施，其核心價值在于為生態要素布局的優化以及生態效益的提升提供可能。為此，上海生態空間規劃中提出三類、四類生態空間作為限制建設區，預留一定的彈性的同時，基于上海開發邊界內外的管理體系進一步劃分，三類生態空間主要針對開發邊界外的生態要素控制和管理，四類生態空間主要對應開發邊界內的管理要求（表7）。

圖4 上海生態網絡空間規劃圖

圖5 上海主城區生態空間示意圖

表6 生態走廊、生態保育區、生態間隔帶、楔形綠地規劃一覽表[15]

4.4 多元復合的生態體系建設

在生態空間建設上，針對上海生態要素破碎化的特征，生態空間的體系化建設已成為新一輪發展的主要策略。在市域“雙環九廊十區”的總體生態網絡格局下，未來上海應綜合考慮融合生態空間的休閑、文化、體育、生產、安全保障等各方面功能。在“上海2035”生態空間規劃中，提出了通過城鄉公園體系、森林體系、生態廊道體系以及綠道體系等建設，以實現未來的生態網絡格局[15]（圖7）。

圖6 上海生態空間規劃圖

表7 上海市生態空間分類定義與管理要求一覽表[15]

圖6 上海市域藍網綠道建設規劃圖

4.4.1 城鄉銜接

不同于以往生態體系的建設，城鄉生態空間的統籌考慮應貫穿于上海生態體系建設的始終。因此在城鄉公園體系、森林體系、生態廊道體系以及綠道體系的規劃與建設過程中，尤其應關注由于城鄉管理差異造成的城鄉體系不銜接的問題。生態空間的連接度成為體系布局中的關鍵指標，而水系則承擔了重要的串聯作用，成為構筑生態走廊、生態間隔帶以及主城區生態空間的核心要素，形成上海城鄉生態空間的通廊（圖8）。

4.4.2 功能復合

功能復合也是生態體系建設的關鍵策略。一是體系間的復合，在各體系中，森林體系以及生態廊道體系關注生態本底，城鄉公園體系以及綠道體系關注活動需求，4者應在空間上具有很強的融合性；二是各體系自身的復合要求，如城鄉公園體系強調公園與體育、文化、生態、生產功能相結合，生態廊道體系關注濱河與沿路的生態林帶建設，強調與休閑游樂、防洪、道路防護等功能相融合等（圖9）。

4.5 層層分解的規劃實施機制

在實施機制上，超大城市的復雜性決定了上海生態空間規劃的實施應當層層分解，形成市、區兩級規劃實踐統籌的平臺。基于“上海2035”城市總體規劃平臺，上海生態空間規劃對總體規劃層面的總量、布局、生態保護以及體系建設等要求予以分解，旨在通過分區、分項等方式層層落實。

4.5.1 分區規劃體系

分區規劃落實分為兩條主線。一是通過“1+17”的市區兩級規劃體系加強對17個區級規劃的指引。分解實施的內容包括各類生態要素的總量、生態空間布局要求、生態空間分類保護體系以及各項生態體系建設的要求，在過程中要求對各區指標充分論證，并預留彈性。在實施中通過區級規劃進一步統籌各鎮建設要求。二是基于全市生態空間結構進行分解，建立“10+9+16”的生態空間單元指引，形成對10條楔形綠地、9條市級生態走廊、16條生態間隔帶的建設指引（圖10）。

圖8 上海生態空間結構示意圖

圖9 生態體系建設示意圖

4.5.2 分項規劃體系

在生態空間規劃“多規合一，一張藍圖”的基礎上，針對生態要素的管理需求，形成分項規劃，對公園、森林、綠道、廊道等生態體系建設進行深化，完善各體系的建設布局以及引導要求（圖10）。

圖10 規劃實施分層落實機制

5 結語

上海超大城市的發展特色、濱江沿海的區位特質以及農耕文化的脈絡傳承，造就了上海生態空間要素復合化、破碎化的特征。而上海的規劃應對也在理念和技術上逐步轉變，“從分到合”，趨向于綜合性和整體性。如今，在新一輪的城市發展中，對標全球城市的發展目標，上海在生態空間規劃中應積極應對生態效益提升、空間結構優化、休閑需求提升以及生態安全保障等技術要求。

在此背景下開展“上海2035”生態空間規劃，既要體現上海生態空間的特色，也要傳承上海規劃發展的脈絡。針對總量統籌、空間優化、生態保護、體系建設、實施機制等方面的技術創新要求，規劃開展了以下5方面的探索：一是加強全域生態要素的統籌，包括海陸生態統籌以及城鄉生態統籌；二是注重主體生態功能的布局引導，關注結構生態空間修復以及生態效益的綜合提升；三是實行剛柔并濟的保護框架，強化剛性管控的同時，關注生態空間保護的彈性問題；四是突出多元復合的生態體系，強調生態體系的銜接與復合；五是落實層層分解的規劃實施機制，明確分區、分項的規劃體系。在此基礎上，綜合形成上海生態空間發展的規劃藍圖。