檢察院提起環境侵權民事公益訴訟主體適格問題研究

摘 要：我國環境行政公益訴訟制度已基本建立，并隨著立法和實踐的推進逐步完善，然而，在實踐運行過程中仍然面臨著諸多困境。從環境公益訴訟的試點工作可看出適格主體的不明確是阻礙其發展的一大難題。針對這一現象，可完善檢察機管參與環境公益訴訟的方式、確定檢察機關關于環境公益訴訟的管轄范圍、建立檢察機關提起環境公益訴訟的舉證責任制度等，以求在一定程度上解決這一困境。

關鍵詞：環境公益訴訟 主體適格 環境侵權

因改革開放經濟增長所帶來的負面問題特別是環境污染問題接踵而至，自2012年以來，我國多數地區遭受霧霾的侵襲，尤以北方地區最為嚴重，京津冀更是連年冬季發布紅色預警。環境侵權公益訴訟在我國現行環境侵權案件的比例逐步攀升，近年來，公益訴訟的案件占試點地區案件總數的1%，日益增長的環境侵權案件與學理中的大量提起公益訴訟的理論相矛盾，為了司法實務能與理論相吻合，相關主體資格的適格問題是提起公益訴訟的核心要件，解決此問題有助于發揮公益訴訟在當下環境侵權案件中公正司法、保護環境、懲治污染等多重作用。

一、我國環境公益訴訟適格主體的現狀

（一）立法現狀

我國《環境保護法》第6條 中提到的“一切單位”，按理應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他機關。環境問題對社會公共利益造成了嚴重侵害，此種公益訴訟侵權責任也與民事公益訴訟中損害填平原則相一致。當行政機關未履行相應的法定職責，監察機關有義務對此進行監督，并可采用環境公益訴訟手段來對環境資源進行補救和恢復。

我國現行的民事訴訟的相關法律并沒有明確規定檢察機關對公益訴訟案件享有訴權，因此并非各地的類似的環境侵權民事公益訴訟案件會得到法院的支持。應當對《民事訴訟法》進行修改以彌補檢察機關在環境侵權民事公益訴訟案件中的原告主體適格的遺憾。檢察院在環境侵權民事公益訴訟中主體適格具有重大意義，在環境造成損害的事件中，如有關公共利益，檢察機關理應對其進行監督管理，同時，檢察機關的監督職能，其核心權力為訴權，使得受損一方能夠得到司法救濟，從而真正實現了法律監督的目的。檢察監督權與起訴權彼此促進，從而使得檢察機關的職責能夠得到真正有效的實現。

（二）司法現狀

根據我國現有的《民事訴訟法》的規定可知，相較于普通民事案件的起訴條件而言，公益訴訟增加了初步證據的要求。公益訴訟裁判生效后，其他有權起訴的機關和組織再另行提起公益訴訟的，法院不予受理。和解、調解公益訴訟案件，和解、調解協議應當公告不少于30日。公告期滿經審查：不違反社會公共利益的，應當出具調解書；違反社會公共利益的，不予出具調解書，依法審理并作出裁判。公益訴訟的原告有權撤訴，但應當在法庭辯論終結前申請，法庭辯論終結后不得撤訴。反訴公益訴訟中被告提出反訴的，法院不予受理。在私益訴訟的關系法院受理公益訴訟案件中，同一侵權行為的受害人可以依法向人民法院提起民事訴訟。

2015年7月1日，《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》這一法律文件由最高檢出臺，檢察機關在之后的試點工作開展過程中，以原告主體的身份進行訴訟活動，填補了實踐中一些公共利益遭到損害的訴訟案件中主體缺位的問題。2017年1月4日最高檢公布監察機關提起環境公益訴訟的指導性案例，指導性案例的意義在于，檢察機關可對以上案例進行分析總結，以此經驗更好的完善自身作為公益訴訟適格主體，應當如何保持司法權利與行政權利的平衡，提升自身的訴訟水平與訴訟質量，更好的維護公民的環境公益權利。

二、檢察院提起環境侵權公益訴訟的職能限定

跟一般侵權行為相比較而言，環境侵權行為有其自身的獨特性。首先，環境侵權行為具有抽象性，其侵權主體一般是不特定的，但需控制在一定的范圍之中，這與一般侵權行為的特征恰恰相反（其侵權一般針對特定的人或物）。其次，環境侵權行為一般不會直接在受損對象身上造成影響，同時，這個行為需要通過一定的媒介來傳播，這個所謂的媒介就是當地的自然生態環境，故而，環境侵權行為具有明顯的間接性。

檢察機關提起公益訴訟后，檢察院勝訴則需向法院請求對于環境侵權加害人的執行，當侵權加害人無法完成既定環境修復目標及無法完成損害填平目的時，法院有權請求相關行政主管部門履行應有的社會責任。但由于行政權的過分膨脹，司法執行力在行政權面前顯得乏善可陳，即環境侵權加害人無法彌補的社會公共責任，無法通過司法強制力保障行政機關履行。

《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》展開以來，在民事公益活動中，檢察機關擔任著公益訴訟人，也就是原告的身份，其中的被告則是生態環境和資源保護、國有資產保護……等領域實施違法行為或者不作為的加害人（自然人、法人、以及法律、法規、規章授權的其他組織），由此可以看出檢察院可以作為監督行政機關的角色來定位。當自然人、企業法人（非法律規定的有關組織）發現環境侵權違法行為又缺乏適格的原告主體而相關行政機關卻不作為時，檢察院的補位就顯得尤為重要。但檢察機關同時還兼具著司法監察的職責，即“法律監督者”的角色，當其作為公益訴訟人身份時必須割裂與其作為監察機關主要職責的權利和地位。例如檢察機關在法院判決中具有抗訴權，這個權利只是作為檢察機關的權利在行使。不能與作為公益訴訟人的角色進行混淆，由此可造成司法機關與行政機關的權利失衡局面，從而影響訴訟結構的平衡。因此，如何平衡檢察機關在兩者之間的角色矛盾將成為亟待解決的問題。一方面，檢察機關原本就具有監督違法行為的職責，其掌握了司法主動權；但另一方面，作為監督司法的主體擁有了民事公益訴訟原告主體資格，也將更易于制約加害人的違法行為，從而保持司法機關與行政機關的權利平衡。因此，法律應當賦予檢察機關民事公益訴訟中的原告主體的資格，但其在訴訟過程中的“度”是順利進行民事公益訴訟的關鍵點。

三、關于檢察院作為適格原告的立法探討

環境公益訴訟的原告主體，在我國現行法律制度中尚未明確，在司法實踐過程中，政府為有效解決環境問題不斷地進行一些探索，作出了一些試點工作。要想使得檢察機關成為真正的適格原告，應當制定一些措施加以完善。

（一）完善檢察機管參與環境公益訴訟的方式

現如今，檢察機關主要以三種方式（直接起訴、督促起訴、支持起訴）提起環境公益訴訟。在明確檢察機關是作為適格原告的前提下，其提起的環境公益訴訟，應規定在以下三種情況下，檢察機關可以提起公益訴訟：一、環境侵權行為影響極為惡劣；二、雖有其他主體提起訴訟但舉證困難；三、如果其他主體應當行使卻怠于行使環境公益起訴權。

（二）確定檢察機關關于環境公益訴訟的管轄范圍

檢察機關提起環境公益訴訟的行為具有一定的公益性，其與公民的生存環境息息相關，但是，就環境公益訴訟而言，進行司法活動需要扎實的專業技術予以支撐，故環境侵權案件應以侵權行為地的中級人民法院受理為主，基層人民法院受理為例外。首先，中級法院的專業性毋庸置疑，其綜合實力相較基層法院無疑高出很多，能夠對案件作出專業性的判斷，其次，案件發生地符合侵權案件的特點，更有利于案件證據的收集，從經濟和效率的角度考慮，侵權行為地法院管轄是一個不錯的選擇。

（三）建立檢察機關提起環境公益訴訟的舉證責任制度

“舉證難”是檢察機關在公益訴訟試點工作過程中遇到的一個巨大的考驗。基于此，建立檢察機關提起公益訴訟的舉證責任制度十分有必要的，在訴訟過程中，對于均衡訴訟雙方舉證義務也是一個巨大的推動作用。“誰主張，誰舉證”是我國民事訴訟過程中遵循的舉證責任原則，故此，檢察機關作為原告主體，承擔舉證責任，相對方被告僅舉證證明兩個方面：其一，是否存在法定免責事由，其二，加害行為與損害事實間不存在因果關系。

結語

環境侵權的民事公益訴訟中，檢察院作為行政主體同時兼具訴訟職能，由于行政權在公民日常生活中的過分膨脹導致兩造對抗中檢察院的訴權過于強大，將檢察院作為對抗的一方主體，法院應當獨立司法，杜絕法檢協同壓制環境侵權加害人，通過對檢察院在民事公益訴訟權利的控制進而轉化檢察院行政主體資格為訴訟當事人的純粹訴權資格，此為環境侵權民事公益訴訟的原告主體適格。故此實現雙方平等對抗，進而得以維護環境侵權加害人的權益。但是，當環境侵權加害人承擔敗訴等不利后果時，行政主管部門存在不作為，司法機關對行政主管部門又執行乏力。所以，應當采取檢察院職能轉變機制由純粹訴權轉化行政執法權，通過行政執法強制力即采取具體行政行為迫使行政主管部門承擔修復生態環境的社會責任，并且在此種行政執法權實施之前用法院的執行令加以限定，如此以來完成行政、司法、監管共同治理環境侵權案件的新

局面。

參考文獻：

[1] 程會會：《檢察機關提起民事公益訴訟面臨的問題及應對》，中國法制出版社2006年版。

[2] 楊朝飛主編：《通向環境法治的道路》，中國環境出版社2013年版

[3] 李卓：《公益訴訟與社會公正》，法律出版社2010年版。

[4] 蔡守秋主編：《新編環境資源法學》，北京師范大學出版社2010年版。

作者簡介：何瑤，女，昆明理工大學法學院在讀研究生。

基金項目：四川省教育廳人文社會科學重點研究基地——基層司法能力研究中心立項資助的重點項目“四川省環境風險防范法律機制研究”（項目編號：JCSF2017-05）。