全民共建共享社會治理格局下的政府職能建設

萬繼蓉

摘 要：十九大在提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的同時，明確要求“深化機構和行政體制改革”，體現了未來中國在全面深化改革中國家治理體系改革的方向。在全民共建共治共享格局中，作為國家治理與改革重要組成部分的政府，要以服務、責任、法治為價值取向，加強自身職能建設。

關鍵詞：全民 共建共享 政府職能

十九大在提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的同時，明確要求“深化機構和行政體制改革”，機構和行政體制改革無疑是未來中國全面深化改革中國家治理體系改革的方向。而政府治理與職能轉換又是國家治理與改革的重要組成部分。在政府主導下的政府、社會和企業三方互相協作、補充的國家治理格局中，“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府” 理應成為我國共建共治共享社會治理格局中的一條主線。

一、全民共建共治共享：中國社會治理理念的現代特征、鮮明特色與實現進路。

以“治理”代替“管理”的概念是十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的，其表述為“國家治理體系和治理能力現代化”，十八屆五中全會提出“構建全民共建共享的社會治理格局”，到十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，從社會管理到社會治理、再到構建全民共建共治共享的社會治理格局的提出，既意喻著中國對社會治理的認識不斷走向成熟，也是社會治理實踐的迫切要求，具有鮮明的中國特色。

全民，即全體人民或全體公民。全民一般理解為一個個具體的個體或者作為人的集合體；但是從國家治理角度的來講，若將全民僅僅解釋為個體或是集合體，概念容易泛化，在實際操作中難以落地。在現代組織化的社會中，參與共建共治的全民，更應該理解為各類社會組織或機構中的人，即個體是通過組織或者機構參與社會管理的，這些組織或機構應當包括政府、社會、企業。“全民”的概念體現了現階段我們強調廣泛、多元社會主體參與社會治理。

共建與共治，即全民共同參與多領域的社會建設與社會治理。目前我們正在全面深化改革，在經濟體制、社會治理方式深化改革的過程中，必然引起社會結構變動、利益格局的調整與思想觀念的變化，深刻的社會變革也必然伴隨復雜、多樣的社會矛盾，社會治理面臨必須面對這些新情況新問題。這種情況下都不可能依靠政府、企業或是個人、社會組織單方面的力量來解決這些復雜情況復雜問題。共建與共治就是主動應對新情況新問題，建立機制，吸引與鼓勵多方參與社會治理，共同承擔風險，形成多方互補的治理格局。當然，社會治理關系到每個個體的切身利益，共建共治也是回應公民對知情權、民主參與權的要求。

共享，即治理主體共同享有社會治理的成果。“共享”是“全民共建”的價值目的與前提保障。改革開放以來，我國經濟迅猛發展，但是發展成果卻沒有很好地惠及每個人每個家庭，地區之間、城鄉之間、行業之間存在比較大的差距，這種發展不平衡不充分的的狀況不符合發展的目的，也影響個體積極性的發揮。共享治理成果就是協調不同地區、不同群體之間的利益關系，逐漸縮小城鄉、地區、行業之間差距，建立與經濟發展水平相適應的保障公民生存發展需求的公共服務體系，確保不同社會群體能夠公平獲得公共服務資源，最終實現社會公平正義與社會和諧。

二、全民共建共治共享格局中的政府職能的價值取向

習近平總書記在十九大報告中指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。” 作為“負責”的政府在推動國家治理現代化的過程中扮演著主導的角色，政府職能建設取向對全民共建共治共享治理格局的形成有著重要影響，在這一格局中，政府職能要緊緊圍繞全民、共建共治、共享來定位，其價值取向可以歸結為六個字：服務、責任、法治。

（一）服務。共建共享要求政府以公民為本位，以服務公民公共需求、維護和實現公眾利益為目標，其主要特征是“憂民所憂、樂民所樂”。具體來說，要堅持以人為本、執政為民的執政理念，樹立公仆意識，從主要依靠行政強制權力的權威政府轉向主要依靠提升服務公眾能力的平等政府，努力為公民提供更多更好的公共服務和產品。政府的服務有三個重要標志：一是服務至上。服務至上就是要提升政府公共服務能力，適應社會變化、貼近群眾需求，改進和完善政府服務的工具、手段和方式，而不是從方便政府管理控制社會出發，要求群眾和社會適應政府。要更加關注民生，將公共服務融入到政府工作的各個方面，財政支出要更好地為企業和社會公眾服務，主要投向公共產品和公共服務領域。二是服務高效。政府服務注重結果、追求績效，行政成本低，行政效能高，人民滿意度高。三是公眾參與。政府需要主動為之，建立有利于公眾參與政府管理和服務的良性互動機制，在政府著力提供公共服務的同時，企業、社會和公民參與公共服務供給的積極作用得到有效發揮。

（二）責任。政府的公共服務性質決定了現代政府的“責任”特征。政府的權力來自人民，政府行使行政權力必須承擔相應的政治責任、行政責任、法律責任、道德責任，權力與責任必須對稱。由于政府權力大、功能強、部門多，通常處于強勢地位，更要從體制機制法制和社會及公眾監督等方面加強對其責任制約。其主要特征就是“務實高效、勤勉創新”。具體來說，必須牢固樹立責任意識，從權責脫節的全能型無限政府轉向權責對等的規制型有限政府，不能被動任意擴大和包攬各種社會管理和公共服務，要明確職能，恪盡職守，勇于創新，既不失職，也不越權，做到有權必有責、用權受監督、侵權要賠償。政府的責任內涵有三個重要方面：一是責任設定科學。政府與社會的職責界定合理，不包攬、不替代應由個人或社會應做的私人或社會事務，政府內部權責關系明晰，工作主體明確，工作目標落實到位，避免職能交叉、權責分離、運作不暢等現象。二是政府信譽良好。一個負責任的政府，必然是個重信守諾的政府。只有做到令出必行，言出必踐，諾出必果，社會和公眾才能信賴和依靠政府。要積極履行所負的責任，一切行為以民意為依據，及時回應社會、民眾要求，真正服務于公民和社會。三是責任考核嚴格。逐步形成全方位監督機制，健全完善政府績效評估體系和行政問責制度與責任追究機制。

（三）法治。法治是現代社會治理的基本保障，共建共治共享社會是法治社會，復雜的社會在法律的規范下才健康有序。這就要求政府必須依法行政，核心是政府權力的組織與運行在法律框架內進行，政府行為受到法律約束，以保障政府權力不侵害公民、法人和其他社會組織的合法權益。其主要特征是“公正嚴明、規范有序”。法治政府要求必須牢固樹立法治意識，嚴格按照法律授權管理經濟社會事務，把政府運行的全過程、各環節都納入法制化、規范化運轉的軌道，嚴明法紀、公正執法、規范行政。政府職能的法治化標志是：一是樹立依法行政的意識和培育依法執政的能力。將法律水平納入政府工作人員錄用與考核體系，要求工作人員學法、尊法、守法、用法，依法辦事、按章辦事，能夠熟練運用法律手段處理經濟社會發展各項事務。二是政府運行法制化。只有政府的一切行為都用法律加以規范，才能保證權力能夠正確有效地服務于權利，確保政府避免不當干預的情況下依法保護公民權利和社會秩序。政府行為法制化要做到政府職權、行事程序法定，正確全面實施法律法規，及時糾正違法行為。三是形成科學民主決策機制。公民的意愿與訴求得到及時反映，重大決策制定嚴格經過合法性審查、集體討論、公眾參與、專家論證、風險評估等程序，做出的決定要相對穩定。

服務、責任、法治這三方面組成了互相聯系、互為支撐的有機整體。其中，服務是核心，是建設共建共治共享國家治理格局中的政府的最終落腳點和歸宿。政府的根本目的就是要為公民提供優質的公共產品和公共服務。這就決定了政府的責任義務，界定了政府服務內涵，要求政府勤政廉政，回應公民需求。責任是前提，只有政府職能有限、集中、明確，機構精干、高效、節約，才能實現服務優質、便捷，確保政令暢通、執行有力、公信力強。法治是保障。行政機關的權力法律設置、行政行為遵守法律、行政違法承擔法律責任，用法制的剛性確保政府服務目標實現，推動政府工作人員各負其責，各盡其職。

三、以全民共建共治共享為導向的政府職能建設

共建共治共享理念的形成，既是對傳統“行政中心主義”的反思，也開啟了這一理念下政府職能的改革要求。在全民共建共治共享的總體目標下，從十八大到十九大，歷次中央全會都要求進一步簡政放權、完善制度機制、提高行政效率等政府機構改革與職能轉換。具體來說，全民共建共治共享格局下，政府職能建設該做到如下幾點。

（一）強化政府的服務功能，設定政府職能邊界。在經濟領域，政府要轉變管理方式，更多地運用經濟杠桿、法律手段，減少行政干預，進行經濟調節、市場監管，為市場主體維護良好的運行環境；在社會領域，在加強社會管理的同時，將提供公共服務放在首位，使政策支持、財力保障進一步向社會管理和公共服務領域傾斜，引導建立協調和諧的社會環境。重點來說，

1、進一步完善社會主義市場經濟體系建設，減少對微觀經濟運行的干預。要堅持“四個優先”的原則，即企業自主優先、市場調節優先、社會自律優先、事后監管優先。政府要堅決放開應該由企業自主決定、市場機制有效調節、行業協會和中介機構自我管理的各類事務。政府部門把工作重點放在日常監管和服務上，減少事前行政審批，盡量采用事后監管。

2、推進政事分開、政企分開、管辦分開。培育各類社會團體、行業組織、中介機構等各種社會組織，盡可能把適合由社會組織和中介機構承接履行的政府職能（比如輔助性、技術性、服務性的事務等）轉移給它們行使，政府轉而購買這些社會組織提供的公共服務。

3、完善政府主導下社區管理水平。合理設定各級政府的管理邊界，推動各級政府將主要精力放在社會管理與公共服務上，同時以社區建設為載體，強化社區建設，提高基層為民辦事的能力整合和充實資源，自我管理、自我服務的水平。

4、完善公共財政體系建設。政府的財政職能必須按公共取向重新確定，減少行政事業性收費，加大政府公共服務投入，將更多的財力用于改善民生和促進轉型發展上。深化各級財政管理體制改革，建立促進基本公共服務均等化的現代財政制度；優化財政的轉移支付功能，加大對貧困地區、農村地區、財力困難地區的轉移支付力度；建立多層次的公共服務提供主體，建立回應公民多樣化需求的制度平臺。

（二）著力提高行政效率。效率是衡量政府服務水平的最重要標尺。要從體制、機制和制度各環節同時入手，改進方式，完善制度，厘清職責，優化機制，全方位提升行政運行效率。

1、完善政府運行機制。按照精簡、統一、效能的總體原則和決策、執行、監督三項權力既相互制約又相互協調的要求，深化大部門體制改革，逐步實行“決策集中、實施專業、監督獨立”，進一步理順各級政府、政府各部門間的職責關系，建立職責明確、運轉高效的行政運行機制。

2、推進行政審批制度改革。大幅削減審批事項，推進標準化、流程化審批。特別是要建立統一的政府的行政審批管理和服務平臺，努力實現網上審批、透明審批、統一監管。同時要盡可能擴大并聯審批、告知承諾的實施范圍。

3、開展政務云平臺建設。建設好政府門戶網站，依托電子政務網，以信息資源整合共享為重點，推動建立政府部門信息互換共享、業務協同辦理和網上公開服務的工作機制，努力形成社會管理與公共服務事項“網上受理、網上協同辦理”的工作格局。

4、強化績效考核和行政問責。確立科學合理的績效評估指標體系，加強對工作過程的管理與核查。健全以一把手為重點的問責機制，行政問責要涵蓋到決策失誤、行政不作為、亂作為等方方面面。

（三）努力規范政府行為。政府必須依法行政、規范履職，政府行為不超越法定權限和程序，法律法規規定的事按質按量完成，對重點領域和關鍵環節加強監管，提高制度執行力度，避免形成制度漏洞，確保制度落到實處。

1、加強政府規章建設。加強社會管理、基本公共服務和規范政府行為方面的立法，修改、廢止不符合經濟社會發展要求的法律規章。完善立法程序，探索向社會公開征集政府立法議題的制度，使政府規章更契合公眾需求。

2、決策合法、科學、民主。完善落實重大行政決策的聽證、專家論證、風險評估、合法性審查等程序，確保決策質量。特別是對于涉及不同群體利益調整的重大決策，要嚴格聽證，保證厲害相關群體意見的充分表達。同時，建立公眾意見反饋機制，對公眾的意見與建議要有反饋。

3、推進行政執法體制改革，規范政府執法行為，嚴格程序。在行政執法調查取證、檢查檢測等環節充分利用信息技術，加強對行政執法的統一監管。完善執法工作機制，加大協各部門、各機構調力度，切實解決各級政府、各部門之間存在的推諉扯皮問題。

4、強化多元監督，特別是要更加重視外部監督，進一步規范行政權力運行。建立民意測評機制，經常性開展行風政風測評，引入第三方評估機制測評政府績效。積極發揮新媒體的作用，主動回應公民關心的問題。建立輿情匯集分析機制，疏通公民投訴途徑，主動接受群眾監督。

（四）繼續推進政府信息公開。緊緊圍繞企業和公民關切的信息，注重公開過程性信息，注重信息公開的細化和具體化，注重信息公開的完整性、及時性和連續性，讓信息更透明、公開的信息更容易為公眾所用。

1、推進財政信息公開。將全部政府資金納入預算管理的基礎上，逐步實現各類政府資金預算、決算和審計信息的全部公開（依法需要保密的除外），確保逐年深入，每年都有新進展。對已經公開的信息，要細化內容，讓公眾看得更清楚

明了。

2、提高行政權力運行透明度。重點公開行政審批、監管和處罰類信息，公開審批、監管和處罰的自由裁量范圍、種類和幅度標準等。同時，建立健全行政執法情況通報制度，定期公布食品、藥品等重點領域的監督檢查情況。

（五）建設為民務實高效清廉的公務員隊伍。

1、加強公務員思想作風建設。要通過強化教育，引導政府工作人員牢固樹立社會主義核心價值觀，學習現代社會治理理念，增強服務的自覺性、主動性。

2、加強公務員能力建設。完善公務員培訓、晉升、考核、獎懲等全過程管理制度。提高公務員培訓實效，擴大從基層和企事業單位選拔公務員，組織更多公務員到基層一線鍛煉，增強公務員綜合管理能力。

3、從教育、制度、監督各方面入手，建立預防與懲治腐敗的體制機制。重點推進信息化在反腐倡廉重點領域的應用，積極構建預防腐敗信息系統，著力完善“制度加信息技術”的預防腐敗新機制。

參考文獻：

[1] 習近平，《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年，第39頁。