從權(quán)能主義視角論治安傳喚制度的行政程序設(shè)計(jì)

摘 要：治安傳喚是我國(guó)《治安管理處罰法》所規(guī)定的的特有制度。在實(shí)踐中，治安傳喚是治安處罰案件中重要的調(diào)查環(huán)節(jié)，同時(shí)也是部分“隱性刑事案件”中的“類偵查”環(huán)節(jié)。本文從廣義的制度層面著眼，以我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，闡釋治安傳喚的制度價(jià)值，結(jié)合對(duì)治安傳喚的權(quán)能及運(yùn)作模式的分析，從程序的啟動(dòng)、時(shí)限、行刑轉(zhuǎn)化三部分入手，嘗試完善當(dāng)前治安傳喚制度的程序模式，力圖彌補(bǔ)當(dāng)前理論界對(duì)治安傳喚制度研究的相對(duì)不足，實(shí)現(xiàn)治安行政權(quán)的正確運(yùn)行和對(duì)公民權(quán)利的合理保護(hù)。

關(guān)鍵字：治安傳喚 權(quán)能復(fù)合 銜接 程序設(shè)計(jì)

傳喚是指有關(guān)機(jī)關(guān)通知相關(guān)當(dāng)事人在指定的時(shí)間、特定的地點(diǎn)到案接受調(diào)查的一種制度措施。在我國(guó)的法律實(shí)踐中，傳喚主要分為刑事傳喚和治安傳喚兩大類。較之刑事傳喚，治安傳喚目前并未引起學(xué)界足夠的重視，但該制度的行政程序是國(guó)家行政法治化中不可忽視的重要部分。治安傳喚制度作為治安案件處理過程中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著保障相對(duì)人合法權(quán)益，促進(jìn)行政權(quán)力合法高效運(yùn)行的重要作用。但是實(shí)踐中該制度的運(yùn)行卻存在著較多亟待解決的問題。本文結(jié)合對(duì)治安傳喚的權(quán)能及運(yùn)作模式的分析，從程序的啟動(dòng)、時(shí)限、行刑轉(zhuǎn)化三方面入手，針對(duì)治安傳喚制度的程序設(shè)計(jì)提出相關(guān)建議，為目前治安傳喚制度理論分析與程序構(gòu)建的完善與改進(jìn)提供借鑒。

一、治安傳喚制度概述

（一）治安傳喚的概念

治安傳喚的概念有廣義與狹義之分，廣義的治安傳喚是指治安傳喚制度，即要求涉嫌違反治安管理及相關(guān)法律法規(guī)的行為人在指定時(shí)間內(nèi)到達(dá)指定的地點(diǎn)并接受公安機(jī)關(guān)詢問調(diào)查的法律制度；狹義的治安傳喚是指治安傳喚制度中公安機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行為人的傳喚行為，即為了調(diào)查案情，通知涉嫌違反治安管理及相關(guān)法律法規(guī)的行為人在指定時(shí)間到指定地點(diǎn)的行為。

狹義的治安傳喚一般可分為強(qiáng)制傳喚與一般傳喚兩種模式，其中強(qiáng)制傳喚是指公安機(jī)關(guān)對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的行為人，采取強(qiáng)制手段使其到案接受調(diào)查的措施。而一般傳喚是指針對(duì)一般的傳喚對(duì)象，使用非強(qiáng)制的手段要求其到案接受詢問調(diào)查的措施，包括口頭傳喚和書面?zhèn)鲉荆磦鲉咀C傳喚）。

關(guān)于強(qiáng)制傳喚，結(jié)合我國(guó)《治安管理處罰法》第八十二條第二款 以及《行政案件程序規(guī)定》第五十三條第三款 的規(guī)定可知強(qiáng)制傳喚在兩種情形下可以被適用：一是行為人“無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚”的，強(qiáng)制傳喚作為一般傳喚的后置銜接程序，以一定的強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)確保行為人能夠到案這一程序目的；二是其他違法嫌疑人“法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚”的。該規(guī)定說明強(qiáng)制傳喚不但具有對(duì)一般傳喚的重要補(bǔ)充、輔助作用，同時(shí)具有獨(dú)立性，在特定法律規(guī)定情形下，具有自身獨(dú)特的制度和程序價(jià)值。然而，強(qiáng)制傳喚的性質(zhì)在學(xué)界一直飽受爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，強(qiáng)制傳喚是為了保證傳喚目的實(shí)現(xiàn)的程序性措施，不屬于具體行政行為。而另有學(xué)者從強(qiáng)制傳喚的概念、行為模式、保障功能、適用對(duì)象等方面分析，認(rèn)為強(qiáng)制傳喚是一種行政強(qiáng)制措施。[ ]本文根據(jù)上述法條中“強(qiáng)制傳喚時(shí)，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械”的規(guī)定，認(rèn)為強(qiáng)制傳喚并非一種單純的程序性保障措施，同時(shí)可以直接地影響或限制相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)以及其他權(quán)利，具有明顯的侵益性，是行政權(quán)的直接行使，具有強(qiáng)制效力，本質(zhì)上是一種行政強(qiáng)制措施。

與強(qiáng)制傳喚不同，對(duì)于一般傳喚，如果僅從狹義概念上來理解，口頭或者書面?zhèn)鲉緝H僅只是一個(gè)實(shí)現(xiàn)通知行為人參與調(diào)查這一單一目的的程序性行為，并不能對(duì)行為人產(chǎn)生直接的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面的實(shí)質(zhì)影響，也不存在行政強(qiáng)制力。但從廣義上對(duì)治安傳喚制度進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)，“對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚”之規(guī)定盡管并不意味著強(qiáng)制傳喚必然發(fā)生，但卻在實(shí)際上使得公安機(jī)關(guān)在一般傳喚后，對(duì)于拒絕接受傳喚的行為人可以依據(jù)強(qiáng)制傳喚對(duì)被傳喚人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。因此，在治安傳喚制度的視角下，盡管一般傳喚的行政相對(duì)人并沒有受到該傳喚行為的實(shí)際拘束，但卻面臨著十分不利的處境，即拒絕接受傳喚的人或?qū)⒊蔀閺?qiáng)制傳喚的對(duì)象。

因此，治安傳喚制度具有直接地影響或限制相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)以及其他權(quán)利的實(shí)際拘束力。不僅如此，從《治安管理處罰法》的編排體系上來看，治安傳喚制度作用于調(diào)查環(huán)節(jié) ，該制度并不僅僅包括具體的傳喚行為，而且包括調(diào)查取證、期間的規(guī)定和延長(zhǎng)等程序，有著完整的運(yùn)行模式。在本文中，我們將從廣義的制度層面而非單一的程序或者行政行為的角度去解析治安傳喚。

（二）治安傳喚制度的價(jià)值

1.治安傳喚對(duì)治安案件處理的制度價(jià)值。

在治安管理處罰中，治安傳喚制度的價(jià)值顯而易見，對(duì)比其他調(diào)查方式，治安傳喚的適用有其不可代替的優(yōu)勢(shì)。由于客觀技術(shù)和環(huán)境的局限，單純依靠監(jiān)控、證人證言等第三方證據(jù)往往不足以全面還原出真實(shí)案發(fā)場(chǎng)景，難以確保調(diào)查結(jié)果的客觀性與正確性；缺乏行為人的參與通常會(huì)增加治安案件的調(diào)查難度，相應(yīng)的調(diào)查工作也會(huì)消耗大量的行政資源。因此，在治安管理處罰案件中，公安機(jī)關(guān)通常需要行為人的參與配合以收集相關(guān)證據(jù)材料，治安傳喚無疑是當(dāng)事人直接接受公安機(jī)關(guān)調(diào)查的有效方式。另外，實(shí)踐中的多數(shù)突發(fā)案件，需要公安機(jī)關(guān)及時(shí)采取措施，特殊情況下甚至需要直接采用強(qiáng)制傳喚程序讓行為人強(qiáng)制到案接受調(diào)查，以防止行為人事后逃避或無法傳喚，同時(shí)得以避免行為人繼續(xù)實(shí)施違法行為。因此，治安傳喚對(duì)治安案件處理的質(zhì)量和效率的提高都有極大的作用。

2.治安傳喚在刑事司法中的制度價(jià)值。

由于部分治安案件與刑事案件在定性前往往處于一種性質(zhì)不確定的狀態(tài)，作為治安案件調(diào)查環(huán)節(jié)的治安傳喚在實(shí)踐中也為部分“隱性刑事案件”提供了實(shí)際上的偵查輔助。具體來說，由于社會(huì)危害性的大小在調(diào)查取證之前的模糊性以及法律有關(guān)規(guī)定的抽象性，司法實(shí)踐中對(duì)治安案件與刑事案件的區(qū)分并不能完全準(zhǔn)確，既而使得案件的啟動(dòng)在適用行政程序還是刑事司法程序時(shí)產(chǎn)生了一種不確定性。在案件的前期查證中，兩類性質(zhì)的案件在實(shí)體上可能模糊不清；反映在辦案程序中，通常體現(xiàn)為適用行政程序還是適用刑事程序矛盾。[ ]考慮到治安偵查程序與刑事偵查程序在實(shí)際中的緊密聯(lián)系，不難發(fā)現(xiàn)，在傳喚制度上，治安案件與刑事案件的調(diào)查過程中極可能出現(xiàn)涉及案件銜接的情況。通常來說，刑事案件在經(jīng)過刑事調(diào)查后轉(zhuǎn)為行政治安案件的情況由于當(dāng)事人已到案且證據(jù)收集基本完成，不再需要進(jìn)行治安傳喚。而在治安案件經(jīng)過治安傳喚后轉(zhuǎn)為刑事案件的情況中，依據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》第五十二條第二款的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”可知，治安傳喚過程調(diào)查所得的證據(jù)同樣可以為刑事審判所采納，這在一定程度上減輕了刑事偵查機(jī)關(guān)的偵查任務(wù)，也間接地縮短了行為人被偵查的期間。對(duì)于這類案件，治安傳喚制度的運(yùn)行不但能夠使得犯罪嫌疑人到案，而且前期的行政調(diào)查也為后續(xù)刑事偵查提供了證據(jù)上的便利，特別是治安警察與刑事警察由于職能分工而存在的信息差異，治安警察的前期參與為刑事警察的后期偵查獲取信息提供了極大的便利，直接減輕了刑事偵查的壓力。因此，治安傳喚制度在刑事司法中同樣具有其不可忽視的制度價(jià)值。

二、治安傳喚制度的“權(quán)能復(fù)合主義”分析

（一）治安傳喚制度的權(quán)能運(yùn)行模式

借鑒偵查措施中“權(quán)能復(fù)合主義” 的視角來研究，與普通的行政調(diào)查措施不同，治安傳喚制度有著極其豐富的權(quán)力項(xiàng)目（權(quán)能）。

根據(jù)《治安管理處罰法》第八十二條第二款 以及第八十三條 之規(guī)定，治安傳喚制度實(shí)質(zhì)上包含了一系列權(quán)能：口頭（或書面）傳喚權(quán)、強(qiáng)制傳喚權(quán)、詢問查證權(quán)、延長(zhǎng)查證期間權(quán)，甚至與治安行政處分權(quán)、刑事偵查權(quán)也具有緊密的聯(lián)系。如果將傳喚制度在公安調(diào)查程序中的運(yùn)用抽象出來，可以構(gòu)建出這樣一個(gè)治安調(diào)查的基本模式：案件產(chǎn)生（存在傳喚必要）——口頭傳喚或書面?zhèn)鲉荆ㄒ话闱闆r下不先采用強(qiáng)制傳喚）——強(qiáng)制傳喚（不接受傳喚或者逃避傳喚）——詢問查證——延長(zhǎng)查證期間（情況復(fù)雜并可能適用行政拘留處罰的）——繼續(xù)調(diào)查、處罰、釋放或轉(zhuǎn)為刑事案件（治安傳喚制度的實(shí)際終結(jié)）。

（二）治安傳喚的權(quán)能分析

如上所示，口頭（書面）傳喚或強(qiáng)制傳喚實(shí)際上可以實(shí)現(xiàn)要求行為人主動(dòng)到案的通知作用，詢問查證則可以實(shí)現(xiàn)調(diào)查案件的功能，延長(zhǎng)查證期間亦能發(fā)揮置留行政相對(duì)人的效果；與此同時(shí)，治安傳喚中的幾項(xiàng)權(quán)能之間往往成一個(gè)“一維”的體系，在時(shí)間線上可以自然地連接起來，治安傳喚程序一旦啟動(dòng)，在各環(huán)節(jié)缺乏制約的情況下，所有相關(guān)的權(quán)能都有可能全無阻礙地運(yùn)行，直到該程序終結(jié)。不僅如此，與檢查等調(diào)查手段相比，傳喚的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)較低，沒有特定的執(zhí)法人數(shù)限制，口頭傳喚無需傳喚證即能啟動(dòng)，這些特性使得治安傳喚在適用中顯得更為便捷。作為一項(xiàng)具備多種權(quán)能的調(diào)查制度，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)低，程序運(yùn)行與權(quán)能轉(zhuǎn)換約束寬松等等這些因素都使得治安傳喚在法律實(shí)踐中獲得執(zhí)法機(jī)關(guān)的青睞。

客觀來看，與公安機(jī)關(guān)通過群眾協(xié)助調(diào)查、自行收集證據(jù)等方式相比，在治安案件的調(diào)查初期，公安機(jī)關(guān)基于對(duì)有關(guān)信息的需求，不可避免地會(huì)傾向于采取這種一維單向多權(quán)能的傳喚制度進(jìn)行辦案。而在高效便捷辦案的同時(shí)，傳喚制度的過度使用往往為不當(dāng)干預(yù)相對(duì)人權(quán)利提供了可能。

有學(xué)者提出，將“權(quán)能復(fù)合主義模式”轉(zhuǎn)向“權(quán)能限制模式”，分解和限制權(quán)利項(xiàng)目、增加權(quán)能轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)的障礙，有利于實(shí)現(xiàn)制度的正確運(yùn)行和完善人權(quán)保障。[ ]筆者認(rèn)為，“權(quán)能復(fù)合”使得傳喚制度成為一把“雙刃劍”，適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用治安傳喚制度，可以高效執(zhí)法，而其過度使用往往又容易產(chǎn)生濫用行政權(quán)以及不當(dāng)干預(yù)相對(duì)人的合法權(quán)利的問題。因此，在治安傳喚制度的程序設(shè)計(jì)中，有必要對(duì)其各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)能范圍進(jìn)行清晰的界定，并對(duì)各個(gè)權(quán)能之間的轉(zhuǎn)換進(jìn)行制約。從傳喚制度的啟動(dòng)開始，實(shí)行強(qiáng)制傳喚，延長(zhǎng)詢問查證期間乃至于轉(zhuǎn)化為刑事案件，其各環(huán)節(jié)涉及的權(quán)能都應(yīng)當(dāng)有明確的權(quán)力行使范圍，權(quán)能轉(zhuǎn)換之間也需要有必要的制約且該制約的存在不至于遏制傳喚制度的運(yùn)行，而是使之更加規(guī)范、合理。

三、治安傳喚制度的程序構(gòu)建

相較刑事案件，治安案件的社會(huì)危害性較低，但發(fā)案率高，因此，作為一種行政案件的調(diào)查制度，治安傳喚在程序設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)盡可能減少對(duì)相對(duì)人權(quán)利的不當(dāng)干預(yù)，并要保障公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法效率，在保證治安案件調(diào)查工作高效運(yùn)行的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)與刑事案件的科學(xué)銜接。

（一）治安傳喚程序的啟動(dòng)

治安傳喚程序的啟動(dòng)是整個(gè)傳喚措施運(yùn)行的起點(diǎn)，是否啟動(dòng)、如何啟動(dòng)決定了治安傳喚措施的整體運(yùn)行狀況。

1.治安傳喚的啟動(dòng)要求有治安案件存在。

一般來說，在一個(gè)案件出現(xiàn)的時(shí)候，務(wù)必先分清案件的性質(zhì)，即案件是否屬于行政案件。在進(jìn)行案件調(diào)查之初，由于對(duì)案情的了解尚不全面，公安機(jī)關(guān)對(duì)一些嚴(yán)重治安案件和輕微刑事案件的區(qū)分往往并不準(zhǔn)確，這種情況下，原則上首先應(yīng)當(dāng)適用治安案件的方式進(jìn)行調(diào)查。值得注意的是，優(yōu)先采取治安案件的處理手段進(jìn)行調(diào)查，不可避免地會(huì)增加公安機(jī)關(guān)的行政負(fù)擔(dān)甚至使得部分事實(shí)上的犯罪嫌疑人得以暫時(shí)逃避刑事偵查。不過，綜合來看，在案件調(diào)查階段，采取“行政優(yōu)先”原則合乎保障人權(quán)和高效辦案的目標(biāo)：一方面，可以避免過度使用刑事偵查的強(qiáng)制手段對(duì)普通治安案件的當(dāng)事人造成不必要的權(quán)利限制且造成被侵犯的權(quán)利往往無法救濟(jì)的情形（例如部分治安案件行為人極有可能在經(jīng)過了刑事拘留后重新轉(zhuǎn)為治安案件，而依據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》之規(guī)定，刑事偵查中在合法期間內(nèi)對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行刑事拘留不屬于國(guó)家賠償?shù)那樾危诖饲闆r下當(dāng)事人的權(quán)利則難以得到保障）；另一方面，公安機(jī)關(guān)兼具治安案件和大部分刑事案件的調(diào)查職權(quán)，優(yōu)先采用治安案件的調(diào)查手段實(shí)際上對(duì)公安機(jī)關(guān)的整體造成的負(fù)擔(dān)并不會(huì)很大，因?yàn)橹伟舶讣{(diào)查收集的證據(jù)可以作為刑事案件的證據(jù)，實(shí)際上也有助于刑事案件的偵破，也避免了一些行政治安案件被錯(cuò)誤地適用刑事偵查程序而導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。此外，當(dāng)出現(xiàn)《刑法》與《治安管理處罰法》之間競(jìng)合責(zé)任時(shí)，也有學(xué)者在學(xué)理上提出根據(jù)“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，優(yōu)先作治安處罰處理。[ ]并根據(jù)對(duì)案件的進(jìn)一步調(diào)查，認(rèn)定是否屬于治安案件，從而進(jìn)一步作出是否適用傳喚的決定。

2.啟動(dòng)治安傳喚要求符合“確有必要”的條件。

啟動(dòng)治安傳喚要求符合“確有必要通過治安傳喚進(jìn)行調(diào)查”這一條件。《行政處罰法》只將聽取當(dāng)事人的陳述與申辯、告知、取證等程序列為法定程序，并作為行政處罰成立的要件，而對(duì)傳喚是否是一種法定程序并未作出規(guī)定，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和法律實(shí)踐可以得出傳喚并非治安處罰案件的必要程序[ ]。處理治安案件必需在認(rèn)定確有必要通過治安傳喚進(jìn)行調(diào)查后，方可啟動(dòng)治安傳喚制度。通常情況下，因?yàn)橹伟舶讣幚淼膶I(yè)性和復(fù)雜性要求公安機(jī)關(guān)根據(jù)具體案情作出是否采取治安傳喚措施的判斷，同時(shí)依據(jù)治安管理處罰法，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將治安傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。

一般來看，治安傳喚可以適用大部分治安案件的調(diào)查，但是對(duì)于可以采取簡(jiǎn)易程序的案件，原則上不得以普通程序處理，更不能采用傳喚程序。一方面，這是為了實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易程序制度的價(jià)值，提高執(zhí)法效率；另一方面，這也有利于節(jié)約行政資源，減少不必要的行政程序。雖然對(duì)當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有違反治安管理的行為人，由人民警察經(jīng)出示工作證件并在詢問筆錄中注明，便可進(jìn)行口頭傳喚。但是對(duì)于當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的行政處罰案件，違法事實(shí)確鑿，并有法定依據(jù)，若行為人無異議的，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》中的簡(jiǎn)易程序處理的案件，不再適用口頭傳喚；如果行為人提出異議或不適用當(dāng)場(chǎng)處罰條件的，則適用一般程序進(jìn)行處理，之后，人民警察再根據(jù)需要決定是否依法對(duì)其傳喚進(jìn)行調(diào)查。同時(shí)，結(jié)合《治安管理處罰法》 在調(diào)查程序方面的規(guī)定，可以明確治安傳喚的適用對(duì)象僅限于在該案中違反治安管理的行為人，并不包括其他當(dāng)事人或者證人。

3.治安傳喚啟動(dòng)方式的選擇。

治安傳喚啟動(dòng)方式的選擇，應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)實(shí)際情況靈活處理。在治安傳喚啟動(dòng)方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)首先考慮采用書面?zhèn)鲉荆诮?jīng)過辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，出具傳喚證進(jìn)行傳喚。口頭傳喚僅在當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)違反治安管理行為，且由警察出示工作證并在筆錄中注明的情形下方得采用。特別需要指出的是，在治安傳喚的選擇順序上，并不當(dāng)然是先口頭（或書面）傳喚，傳喚有礙時(shí)再進(jìn)行強(qiáng)制傳喚。作為治安傳喚的選擇之一，在違法嫌疑人有可能脫逃等緊急情況下，需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制傳喚的，即可立即實(shí)行。與書面?zhèn)鲉尽⒖陬^傳喚等通知性調(diào)查手段不同，強(qiáng)制傳喚作為一種行政強(qiáng)制措施，屬于《行政強(qiáng)制法》中“限制公民人身自由”的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)受到該法的制約 。據(jù)此可知，只能針對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，在確有必要的情況下，向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并批準(zhǔn)后，方可根據(jù)法定的程序進(jìn)行。緊急情況下需要立即采用強(qiáng)制傳喚的，在強(qiáng)制傳喚后，需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。

（二）治安傳喚的時(shí)限和再次傳喚

1.治安傳喚的時(shí)限。

目前我國(guó)《治安管理處罰法》第八十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問查證，詢問查證的時(shí)間不得超過8小時(shí)；情況復(fù)雜、依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時(shí)間不得超過24小時(shí)。”

有學(xué)者提出，作為行政強(qiáng)制措施的治安傳喚的強(qiáng)度理應(yīng)弱于刑事強(qiáng)制措施，這需要在傳喚時(shí)限上作以區(qū)分；同時(shí)由于傳喚制度適用時(shí)案件還處于調(diào)查階段，被傳喚人是否應(yīng)當(dāng)受到處罰還是未知數(shù)，故對(duì)當(dāng)事人采取的限制人身自由的傳喚時(shí)間應(yīng)該得到嚴(yán)格限定，以防侵害被傳喚人的合法人身權(quán)益。[ ]此外，由于治安案件社會(huì)發(fā)案率較高，立案的標(biāo)準(zhǔn)往往較低，處理結(jié)果對(duì)當(dāng)事人的影響程度不及刑事處理，故對(duì)證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)沒有刑事偵查證據(jù)嚴(yán)格，傳喚時(shí)限過長(zhǎng)不僅僅是對(duì)行政資源的浪費(fèi)，也是對(duì)行政權(quán)力的一種濫用。參考我國(guó)《刑事訴訟法》中刑事傳喚的規(guī)定 ，反觀現(xiàn)行法律對(duì)治安傳喚時(shí)限的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合治安案件社會(huì)危害性相對(duì)較小等本質(zhì)特征，本文認(rèn)為現(xiàn)行法律對(duì)治安傳喚的期限規(guī)定稍長(zhǎng)，理論上，治安傳喚的最長(zhǎng)詢問查證期間應(yīng)當(dāng)小于傳喚、拘傳的最長(zhǎng)持續(xù)時(shí)間。

2.對(duì)治安傳喚中詢問查證的時(shí)間延長(zhǎng)的限制。

鑒于當(dāng)前法規(guī)缺少對(duì)治安傳喚后詢問查證時(shí)間延長(zhǎng)的拘束，本文建議，對(duì)治安傳喚中詢問查證的時(shí)間之延長(zhǎng)增加報(bào)告審批環(huán)節(jié)，改變權(quán)能之間的連續(xù)狀態(tài)，進(jìn)而減少隨意延長(zhǎng)傳喚期間的情況。增加治安傳喚查證期間延長(zhǎng)的報(bào)告審批環(huán)節(jié)，或許會(huì)在一定程度上，降低治安傳喚制度的運(yùn)作成本和效率，但綜合來看，報(bào)告審批的設(shè)定不僅僅是對(duì)被傳喚人的人權(quán)保障和對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約，同時(shí)也是出于治安傳喚制度運(yùn)行規(guī)范化和合理化的考量，避免不必要的傳喚，減少調(diào)查成本，可以倒逼調(diào)查手段和效率的提高。

3.對(duì)再次傳喚的限制以及規(guī)定設(shè)計(jì)。

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)再次傳喚的相關(guān)問題并沒有詳細(xì)的規(guī)定。治安傳喚制度在運(yùn)行中并不能避免再次傳喚甚至反復(fù)傳喚的情況發(fā)生。再次傳喚實(shí)際上是傳喚期間“法外延長(zhǎng)”的一種體現(xiàn)，無限制地允許再次傳喚，勢(shì)必導(dǎo)致治安傳喚的時(shí)限設(shè)置形同虛設(shè)，但是考慮到一些案情復(fù)雜的治安案件以及證據(jù)獲取上的實(shí)際情況，單純禁止對(duì)治安案件的再次傳喚并不可取。筆者認(rèn)為可以合理借鑒刑事傳喚中對(duì)再次傳喚的相關(guān)制度，對(duì)治安傳喚制度在再次傳喚上進(jìn)行具體規(guī)定，防止傳喚制度的無限延續(xù)。首先，在處理治安案件的過程中，應(yīng)當(dāng)規(guī)定不得通過連續(xù)傳喚的方式變相拘禁違法嫌疑人，明確治安傳喚的制度目的，體現(xiàn)人權(quán)保障的要求。其次，應(yīng)當(dāng)明確列舉啟動(dòng)再次傳喚的條件，僅針對(duì)有新的證據(jù)出現(xiàn)影響案件處理的、案件復(fù)雜困難確需再次傳喚等特殊情況，經(jīng)過嚴(yán)格的報(bào)告批準(zhǔn)后才可實(shí)施。最后，還需要具體規(guī)定任意兩次針對(duì)同一行為人并以相同事由作出的傳喚的時(shí)間間隔，參考部分刑事傳喚的規(guī)定，對(duì)于再次傳喚的時(shí)間間隔當(dāng)以十二小時(shí)以上為宜，對(duì)于延長(zhǎng)調(diào)查期間的案件，再次傳喚的時(shí)間間隔也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加。

（三）治安案件轉(zhuǎn)為刑事案件的銜接

治安案件與刑事案件轉(zhuǎn)換銜接時(shí)的可適用性對(duì)治安傳喚的運(yùn)行有著極其重要的作用，當(dāng)治安傳喚制度在兩類案件的轉(zhuǎn)換中能依法合理地運(yùn)作時(shí)，治安傳喚的功能才能得到保障。

在現(xiàn)行法律制度中，治安案件經(jīng)過治安傳喚程序，初步調(diào)查后轉(zhuǎn)為刑事案件的情況主要有兩種模式：第一，案件在治安傳喚后八小時(shí)內(nèi)通過調(diào)查轉(zhuǎn)為刑事案件；第二，案件在治安傳喚后被申請(qǐng)延長(zhǎng)調(diào)查詢問期至二十四小時(shí)內(nèi)再轉(zhuǎn)為刑事案件。值得注意的是，在刑事偵查中，刑事傳喚與刑事拘傳訊問均不得超過十二小時(shí)；案情特別重大、復(fù)雜，需要采取拘留、逮捕措施的才可延至二十四小時(shí)。在司法實(shí)踐中，存在治安傳喚申請(qǐng)延長(zhǎng)調(diào)查詢問期間后轉(zhuǎn)為刑事案件的情況，在這種情形下，當(dāng)事人在偵查期間人身自由受限制的實(shí)際時(shí)間極容易比直接采取刑事偵查手段的時(shí)間更久。某種程度上而言，同類案件在由于公安機(jī)關(guān)基于錯(cuò)誤的定性而采取的“從輕處理”模式，在結(jié)果上反而導(dǎo)致了當(dāng)事人的“從重處罰”，這顯然是不合情理的。因此，在實(shí)踐操作中應(yīng)當(dāng)盡可能地縮短治安傳喚期間，同時(shí)對(duì)調(diào)查中已發(fā)現(xiàn)的“隱性刑事案件”盡早進(jìn)行立案，實(shí)現(xiàn)行政處理與司法審理的“無縫對(duì)接”。與此同時(shí)，在該治安案件轉(zhuǎn)化為刑事案件后，治安傳喚后詢問查證的時(shí)間應(yīng)當(dāng)計(jì)入刑事傳喚、拘傳的時(shí)間；對(duì)于一些確需繼續(xù)傳喚或拘傳的案件，則可以適用延長(zhǎng)期限或者在法定間隔（12小時(shí)）以后，根據(jù)有關(guān)規(guī)定重新傳喚或者拘傳。

在治安傳喚后的詢問查證過程中，如果發(fā)現(xiàn)行為人涉嫌觸犯刑法，并有相應(yīng)證據(jù)事實(shí)，符合刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除治安傳喚，并轉(zhuǎn)為立案程序進(jìn)行調(diào)查。一方面，在公安機(jī)關(guān)體制內(nèi)部，治安警察與刑事警察的職責(zé)分離，不同警種之間的專業(yè)技能不同，及時(shí)將涉嫌刑事違法的案件轉(zhuǎn)由刑事警察處理，有助于司法效率的提高；另一方面，一旦發(fā)現(xiàn)治安案件達(dá)到刑事立案條件的，即刻解除治安傳喚，進(jìn)行立案，可以盡可能地縮短行為人在行政調(diào)查程序中人身自由受限制的時(shí)間，有利于行為人權(quán)利的保護(hù)。

治安案件在傳喚過程中，依法轉(zhuǎn)化為刑事案件時(shí)，存在程序上的區(qū)分，即行政方面應(yīng)當(dāng)作出解除治安傳喚的決定，在刑事訴訟方面進(jìn)行立案?jìng)刹椤Ｒ坏┙獬伟矀鲉镜臎Q定作出，行為人即不受行政行為之約束，同時(shí)，隨著刑事偵查的啟動(dòng)，行為人以犯罪嫌疑人的身份進(jìn)入刑事訴訟法律關(guān)系。理論上而言，治安傳喚的解除和刑事立案之間存在三種情況：第一，先解除治安傳喚，再進(jìn)行刑事立案；第二，治安傳喚的解除和刑事立案同時(shí)進(jìn)行；第三，先刑事立案，再解除治安傳喚（刑事偵查中發(fā)現(xiàn)嫌疑人事先已被行政治安傳喚）。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡量避免解除治安傳喚后，再進(jìn)行刑事立案的模式。對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過治安傳喚的行為人，若在解除治安傳喚后，再進(jìn)行刑事立案，在實(shí)務(wù)操作中必然出現(xiàn)銜接上的時(shí)間差，在這段間隙時(shí)間中，本已到案的行為人可以脫離公安機(jī)關(guān)的管理，而事后刑事偵查的進(jìn)行可能也需要犯罪嫌疑人的參與或采取刑事強(qiáng)制措施，繼續(xù)刑事拘傳或者傳喚會(huì)增加辦案成本；若解除治安傳喚和刑事立案基本同時(shí)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)治安案件和刑事案件及相關(guān)信息的交接，不僅可以節(jié)約綜合辦案成本，而且能及時(shí)決定是否需要對(duì)犯罪嫌疑人采取刑事強(qiáng)制措施，也能避免犯罪嫌疑人處于一種不確定的狀態(tài)之中。更為重要的是，倘若先解除治安傳喚，一段時(shí)間后再進(jìn)行刑事立案，部分案件中可能出現(xiàn)利用該時(shí)間間隔（達(dá)到十二小時(shí)）以求立案后再次拘傳或刑事傳喚，人為延長(zhǎng)當(dāng)事人人身自由受限的時(shí)長(zhǎng)。

另外，值得注意的是，隨著治安傳喚的解除，公安機(jī)關(guān)對(duì)于治安傳喚行為解除后的刑事偵查行為不再負(fù)有行政法之責(zé)任，但是，公安機(jī)關(guān)對(duì)其在治安調(diào)查階段進(jìn)行的治安傳喚行為依然負(fù)有行政責(zé)任。即使基于治安傳喚收集的證據(jù)進(jìn)入刑事司法程序，其治安傳喚行為之性質(zhì)依然屬于行政行為，受行政訴訟管轄。同時(shí)，對(duì)于案件進(jìn)入刑事司法程序以后的偵查行為，公安機(jī)關(guān)在刑事偵查的過程中之行為同樣應(yīng)受刑事司法規(guī)范的制約。

結(jié)語

治安傳喚制度是治安案件辦理的重要環(huán)節(jié)，也是部分刑事案件偵查中不容忽視的“前期程序”，具有著十分重要的制度價(jià)值。同時(shí)治安傳喚“一維多權(quán)能”的特征又體現(xiàn)出治安傳換在行政程序運(yùn)轉(zhuǎn)中的便捷性以及對(duì)公民權(quán)利強(qiáng)烈的干涉性。通過對(duì)治安傳喚的程序設(shè)計(jì)，嚴(yán)格規(guī)范治安傳喚的啟動(dòng)、范圍、時(shí)限，并探索其與刑事案件的銜接程序，有利于治安傳喚制度的完善。良好的治安傳喚程序不僅為治安案件的處理提供程序保障，更是《治安管理處罰法》的完善甚至是構(gòu)建行政程序大廈的重要支柱。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十二條第二款 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚。

[2] 《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十三條第三款 對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理、消防安全管理、出境入境管理的嫌疑人以及法律規(guī)定可以強(qiáng)制傳喚的其他違法嫌疑人，經(jīng)公安派出所、縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)辦案部門或者出入境邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以強(qiáng)制傳喚。強(qiáng)制傳喚時(shí)，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械。

[3] 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第四章“處罰程序”中的第一節(jié)“調(diào)查”。

[4] 艾明于《論我國(guó)偵查措施立法中的權(quán)能復(fù)合主義》提出的一種對(duì)偵查措施具有的權(quán)能屬性進(jìn)行分析的方法。

[5] 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十二條第二款 公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因和依據(jù)告知被傳喚人。對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚。

[6] 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十三條 對(duì)違反治安管理行為人，公安機(jī)關(guān)傳喚后應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問查證，詢問查證的時(shí)間不得超過八小時(shí)；情況復(fù)雜，依照本法規(guī)定可能適用行政拘留處罰的，詢問查證的時(shí)間不得超過二十四小時(shí)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將傳喚的原因和處所通知被傳喚人家屬。

[7] 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第八十二條第一款 需要傳喚違反治安管理行為人接受調(diào)查的，經(jīng)公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，使用傳喚證傳喚。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反治安管理行為人，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當(dāng)在詢問筆錄中注明。

[8] 《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第十八條 行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）實(shí)施前須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)；（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實(shí)施；（三）出示執(zhí)法身份證件；（四）通知當(dāng)事人到場(chǎng)；（五）當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑；（六）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（七）制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄；（八）現(xiàn)場(chǎng)筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（九）當(dāng)事人不到場(chǎng)的，邀請(qǐng)見證人到場(chǎng)，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)筆錄上簽名或者蓋章；（十）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序。

[9] 第十九條 情況緊急，需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)內(nèi)向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告，并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。

[10] 第二十條 依照法律規(guī)定實(shí)施限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，除應(yīng)當(dāng)履行本法第十八條規(guī)定的程序外，還應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：（一）當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限；（二）在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，在返回行政機(jī)關(guān)后，立即向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)；（三）法律規(guī)定的其他程序。實(shí)施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過法定期限。實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。

[11] 《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百一十七條第二款 傳喚、拘傳持續(xù)的時(shí)間不得超過十二小時(shí)；案情特別重大、復(fù)雜，需要采取拘留、逮捕措施的，傳喚、拘傳持續(xù)的時(shí)間不得超過二十四小時(shí)。

[12] 第三款 不得以連續(xù)傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人。傳喚、拘傳犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)保證犯罪嫌疑人的飲食和必要的休息時(shí)間。

作者簡(jiǎn)介：鮑律帆（1994-），男（漢族），浙江省樂清市柳市鎮(zhèn)馬道底村人。

重慶市西南政法大學(xué)行政法學(xué)院2016級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生。美國(guó)賓夕法尼亞州立大學(xué)法學(xué)院（PENN STATE UNIVERSITY）2017-2018法學(xué)碩士（LLM）。

電話：18883897157，郵箱：baolvfan@163.com。通信地址及郵編：北京市大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)舊橋路25號(hào)東亞五環(huán)國(guó)際（100000）

主要研究領(lǐng)域憲法權(quán)利、行政程序法、行政訴訟法。曾參與司法部司法部《依法治國(guó)視域下司法與行政互動(dòng)的法律規(guī)制》課題寫作項(xiàng)目等。