紀法協同預防高校職務腐敗研究

黃紫紅

職務腐敗一直以來都是人民群眾反映強烈的熱點問題，教育系統尤其是高校中的職務腐敗尤其受社會公眾關注。20世紀末以來高校跨越式大發展過程中時有曝光的職務腐敗行為，在一定程度上玷污了高校的正面形象，讓社會各界感嘆教育領域決非一片凈土。黨的十八大以來，在全面從嚴治黨、依法治教的大背景下，教育領域的腐敗問題不斷被揭露和懲處，高校接受巡視、強化整改形成新常態。2018年新頒布的國家監察法更是明確把“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員”納入監察范圍。在中央強力反腐的大環境下，對接新形勢新期盼，主動預防職務腐敗，既是高校全面從嚴治黨、依法治校的內在要求，也是保障高校事業發展、促進立德樹人的迫切需要。為此，本文結合新時代新要求，從紀法協同視角對高校職務腐敗預防工作略作探討，敬祈教正。

一、高校職務腐敗特征分析

本文所研究的高校職務腐敗，是指高校中的領導干部和工作人員，利用公共權力和職務便利，為自己或他人牟取不正當利益。

高校職務腐敗與其他社會領域的職務腐敗相較而言，既有共性，又有自身特征。其中共性主要體現在兩方面：一是犯罪形式以“權錢交易”為主。據統計，在高校職務犯罪中，涉及的罪名主要是受賄、貪污和挪用公款三類。犯罪人利用職務之便進行權錢交易，為個人或小團體謀取利益是職務腐敗的典型表現。二是犯罪隱蔽性強。腐敗分子大多具有領導干部、專家學者身份，受人尊敬與信任，且高度熟悉高校管理環節和監管薄弱之處，運用的犯罪手段比較隱蔽，行賄人與受賄人之間又往往存在利益上的“同盟關系”，在監管環節中很難被發現和認定。

同時，從資料梳理和實證分析的情況看，高校職務腐敗也有自身的明顯特征，主要表現為三方面：

（一）新世紀以來高校職務腐敗案件多發

在相當長一段時期，高校因腐敗現象曝光較少，曾被視為社會凈土，并有著“象牙塔”之美稱。20世紀90年代以來，隨著我國高等教育的不斷發展和擴張，高校在實現跨越式發展的同時，職務腐敗現象呈現多發狀態。北京市海淀區人民檢察院曾對1998年至2008年辦理的教育系統職務犯罪案件進行調查和分析，結果顯示：發生在高校的職務犯罪案件為46件55人，占教育系統職務犯罪案件總數的85%。①雷宇、葉鐵橋：《高校腐敗逐年升級：權力過大，制約過小》，載《中國青年報》2011年2月18日，轉引自中國新聞網，http://www.chinanews.com/edu/2011/02-18/2851716.shtml，2015年12月4日訪問。中國社科院在2010年教育藍皮書中也曾指出，高校已成為腐敗犯罪新的高發區。根據中央紀委官網以及其他公開資料顯示，僅2013年3月至2015年12月，中紀委就通報和查處了101位高校領導干部，其中2013年、2014年、2015年通報和查處人數逐年上升。

（二）重點領域關鍵環節腐敗行為相對集中

高校職務腐敗行為大多是集中在重點領域關鍵環節。一是人、財、物權力集中的重點部門。如干部選任、人事招聘與晉升、財務、采購、基建（修繕）、資產管理、后勤、校企等領域中的職務腐敗。根據2012年度全國教育系統職務犯罪情況統計，基建工程案件占到總數的24%。②陳全：《教育部治理高校腐敗問題，七大領域亂象相對集中》，載人民網（http://edu.people.com.cn/n/2015/0405/c1053-26800950.html）2015年4月5日訪問。典型案例如：武漢大學原常務副校長陳昭方（正廳級）、原黨委常務副書記龍小樂（正廳級）在學生公寓等基建工程中受賄案（2011年）。二是具有教育行業特點的招生考試領域的職務腐敗。如：利用高校招生自主權謀取私利的違紀違法行為。典型案例如中國人民大學原招生處處長蔡榮生受賄案（2015年），利用職務便利在招錄考生、調整專業等事項上為他人提供幫助，非法收受財物共計折合人民幣2330萬余元。三是具有高等教育特色的學術領域的職務腐敗。如高等教育職稱評定、科研立項、成果鑒定、評優評獎等方面的職務腐敗。典型案例如湖南警察學院警體教學部原主任、教授劉一兵利用“湖南省高校教師高級專業技術職務評委”資格受賄案（2013年）。

（三）高職務干部和“一把手”腐敗現象比較突出

據統計，從2013年3月至2015年12月，被中紀委通報的101位高校領導干部中，有校黨委書記29名、院長19名、校長7名，共計55人位居高校“一把手”，占比過半。③白楊、吳琦瓊、溫旸：《教育輿情：十八大以來100余名高校官員腐敗記》載人民網（http://yuqing.people.com.cn/n/20 15/1204/c392839-27890565-3.html）2015年12月4日訪問。典型案例如：云南民族大學原黨委書記甄朝黨腐敗窩案（2013年）；成都中醫藥大學原校長范昕建、原黨委書記張忠元相繼涉嫌受賄落馬（2014年）、四川大學原副校長安小予在基建招投標和工程建設中受賄案（2015年）、南昌大學原校長周文斌受賄案（2016年）。

二、高校職務腐敗根源探討

（一）環境根源：外延式增長期帶來巨大的經濟利益刺激

筆者認為，高校職務腐敗多發的首要原因在于轉軌期的社會環境。我國高等教育有較為集中的外延式增長時期和高投入周期。前者如二十世紀九十年代以來高校大規模擴招和開展新校區建設；后者如行政權力通過各種建設項目對部分高校進行高度集中的財政性教育投入，在促進高等教育跨越式發展的同時，衍生了巨大的經濟利益和尋租空間。有些高校一年數十億、上百億的辦學經費帶來了巨大的內控壓力，有些高校領導卻疲于“找錢” “找人”，為爭取辦學資源而放松了辦學治校主體責任。

（二）政策根源：行政化資源分配機制加劇高校權力本位

雖然我國《高等教育法》早就明確了高校的法人地位和七個方面的辦學自主權，但相當長的一段時期內，政府主導的行政性資源配置方式在公辦高校辦學中仍占據主導地位。政府權力對高校辦學的過度干預，加上資源分配的絕對權威，本意是加強高校宏觀管理，卻產生了高校沿襲行政化辦學管理模式，甚至一定程度上附庸于行政權力的后遺癥。

（三）制度根源：高校權力治理結構失衡引發監督困境

自《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》提出完善中國特色現代大學制度目標以來，高校辦學自主權有所回歸，但高校權力治理結構失衡仍然是亟待解決的現實問題。其中較有普遍性的問題：一是黨政權力和學術權力的失衡；二是決策權力與監督權力的失衡。權力治理結構失衡引發了權力監督失靈等困境。再加上新世紀以來高等教育改革成為常態，風險防控措施相對滯后，個別領導干部得以從中漁利，將本應為人民行使的辦學權力異化為謀取私利的工具。

（四）思想根源：部分人員紀法意識淡薄大學精神失落

高校作為精神文明的涵養地、人才培養的功能區，理應成為黨風廉政建設的首善之區。①黃紫紅：《高校踐行監督執紀“四種形態”的路徑探索》，載《思想理論教育》2018年第5期。然而，由于行政權力的干預、市場經濟的深入，以及以利益互換和人情紐帶為基礎的關系網的存在，在一定程度上侵蝕了高校的生態和教育的本質，傷害了高教工作者立德求真的大學精神，積聚了一定數量的逐利者和腐敗存量。個別高校干部和工作人員在掌握權力后私欲膨脹、自我膨脹，理想信念和教育立場出現偏差，紀律和法律意識逐漸松動，拒腐防變的堤壩被權力、名利和其他不當利益所沖擊，引發了道德滑坡、權力失范現象。因此，多數職務犯罪分子案發后都懺悔了自己的“貪”與“狂”，認為自己落馬的內在原因是價值觀和思想作風上出了問題，把個人置于組織與規則之上，由此產生了違法破紀行為。

三、紀法協同預防高校職務腐敗

黨的十八大、十九大以來，全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略要求更加明確。結合高校職務腐敗的特征分析與根源探討，筆者認為高校應堅持紀法協同理念，貫徹紀嚴于法、紀法銜接、協同發力，綜合運用紀律治理和法治思維完善高校權力監督治理，切實推進全面從嚴治黨、依法治校，在職務腐敗預防工作中主動作為、綜合施策、有所建樹。

（一）堅持依法依紀確權，完善高校權力治理結構

依法依紀確權，同時也意味著依法依紀限權。要直面高校權力結構失衡的現實難題，依法依紀確定各類權力的內容和邊界，努力完善高校權力治理架構。明確權力的內容與邊界，也就鎖定了高校職務犯罪預防的重點對象、重點領域。

依法依紀確權，首先要依法落實和保障高校的辦學自主權，強化高校的內驅動力和外部監督，確保高校辦學自主權既切實回歸、又良性運轉。2017年3月，教育部進一步提出了高等教育“放管服”改革，我國高等教育進入了落實和擴大高校辦學自主權的關鍵時期。與此同時，黨中央大力加強黨內法規建設，加強黨對高校的全面領導和巡視監督，督促推動高校全面從嚴治黨、全面依法治校。在監察法視域下，高校的外部監督也得到彰顯，主要包括：人大、政府、監察、司法等有關國家機關的監督，人民政協的民主監督，審計機關的審計監督等，廣大群眾的社會監督，以及新聞媒體的輿論監督，等等。

依法依紀確權，同時要確保高校內部權力有效制衡。要堅持黨委領導下的校長負責制，切實加強和改善黨對高校的領導，保證正確的辦學方向。要切實落實高等教育法各項規定，支持和保障校長依托法人治理體制，全面負責教學、科研和行政管理。同時，在高校黨政權力相對集中的情勢下，尤其要注重加強學術權力、民主權力和監督權力，才有可能形成有效制約。一是要依法落實高等教育法賦予學術委員會等組織享有的學術權力，依托教授群體的專業性行使對學術事務的自治權；落實教職工群體依托教（職）代會等組織形式享有的民主權力，保障教職工代表對學校未來發展及與教職工密切相關的重大事項等公共事務管理的參與權。二要落實黨委主體責任、紀委監督責任、書記第一責任人責任、領導班子一崗雙責，切實完善監督體系，強化權力監督治理。按照《中國共產黨黨內監督條例》規定，黨內監督體系涵括了黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督，黨的基層黨組織日常監督，黨員民主監督。同時，高校還應強化廉政風險內控機制，加強財務監督、審計監督、民主監督、群眾監督和輿論監督。總體而言，凡高校利益相關者都具有監督的權利。高校應該加強對接，做好章程建設及相關制度建設，將權力主體、內容、程序、對象、方法等都通過制度予以確定，并彰顯學術權力，加強民主管理和監督，以強化對手握強勢權力者的有效制約，防止失衡、失范。

（二）堅決防控違規用權，強化高校主體責任機制

依法依紀強化校內規則。扎牢“不能腐”的制度之籠，針對腐敗問題易發多發的領域和環節，建構有效機制防止利益沖突，為黨員干部拉起高壓線、劃出警戒線。加強制度的有效銜接和剛性約束，防止掌握權力者篡改校內規則，對自己預留口子、削減責任、網開一面。學校黨委和行政依法依規行使決策權，重大決策必須集思廣益、民主科學決策。加強民主管理與監督，提高權力監督質量，特別要關注學校發展的戰略方向和路徑選擇、校級“三重一大”事項的決策機制、二級學院的自主發展和約束機制、各項決策與評審評議公開的利益回避制度。健全公平公正、科學合理的人事任用制度和職務評定制度，端正政策導向，營造遵規守紀、勤奮廉潔的良好工作氛圍，最大限度減少職務腐敗。健全干部從嚴管理機制，完善廉政檔案管理制度，加強領導崗位輪換與交流，強化權力監督。信息公開制度是高校擴大社會監督、提高公共信任度的重要法寶。高校黨政要依規推進黨務公開、校務公開，切實保障人民群眾的知情權、參與權和監督權，破解權力監督中的信息不對稱難題。

明確高校權力責任主體。科學界定各權力主體的職責，厘清權力責任，控制權力越界、運作混亂和推諉扯皮行為。尤其重點領域各崗位條線中更要做到權責清晰、流程規范，并全程加強監督。確權明責是履職盡責和問責追責的前提。只有在權責明晰的基礎上，才能理順權力之間的運作關系，進而明確權力監督的重點，使職務犯罪預防更加精準到位。實踐中，部分省市高校引入了清單模式，通過制定權力清單、責任清單、制度清單和問題清單，強化了“誰主管誰負責”原則和“一崗雙責”要求。

完善主體責任監督治理。以全面從嚴治黨和落實問責制度為契機，加強對高校權力主體的監督治理，堅決防治違規用權。當前要重點做好三個方面：一是對政治權力的監督治理，夯實全面從嚴治黨主體責任和監督責任；二是對行政權力的監督，落實黨政同責、一崗雙責，特別要加強高校招生錄取、基建修繕、科研經費等重點領域重點環節的監督，全面加強廉政風險防控機制建設；三是對學術權力的彰顯與監督，防止學術領域的腐敗現象。

激勵責任主體擔當作為。以法治要求、理想信念、大學精神和共同的辦學目標，努力構建政治權力、行政權力、學術權力、民主權力協同發展機制。結合高校事業發展，適時提高高校人員待遇，構建“不必腐”的管理機制，避免高校人員待遇與市場薪酬落差過大而產生心理失衡。

（三）堅持高標準守底線，共建高校廉潔政治生態

職務腐敗追根溯源，首先始于思想變化。因此我們要把拒腐防變的思想教育貫穿到辦學治校的全員全過程中，從思想上建構不愿腐的堤壩，提升“不想腐”的自覺。要深化示范教育、警示教育和崗位廉潔教育，分層分類開展全方位的廉潔教育，促進干部廉潔從政、教師廉潔從教、職工廉潔從業、學生廉潔修身。

突出教育重點，提升預防實效。著力加強領導班子政治思想作風建設，強化領導干部帶頭遵守規則、接受監督的意識和作風，改善權力本位現象，端正權力觀、政績觀，形成頭雁效應。著力加強重點領域廉潔從業教育和風險防控工作，以案說法、以案明紀，落實懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸的方針。要著力加強教師師德師風建設，引導教師為人師表、立德樹人，做到“身正為師，德高為范”。

堅持德法并舉、高標準與守底線相結合。道德使人向善，是遵紀守法的前提和基礎；紀法用來懲惡，是道德的堅強后盾和保障。通過加強紀律教育、法治教育和道德教育，立德立規，引領高校黨員干部強化樹立高線、守好底線、不碰紅線的意識，堅定理想信念宗旨，弘揚優良傳統作風，強化紀法剛性約束。

（四）堅持紀法銜接協同，強化紀律治理和法治思維

堅持打鐵必須自身硬，不斷完善高校紀檢監察工作。目前高校紀檢監察組織與隊伍對照新時代形勢與要求仍存在著一些不足，如：工作職能聚焦不夠、人員編制與職業化建設不足、“兩個為主”亟待進一步落實、二級機制尚待向基層拓展等等。建議加強高校紀檢監察體制頂層設計，優化紀檢雙重領導機制效能，深化落實“三轉”要求，強化高校權力監督治理力量，保障高校紀委監督權的相對獨立性和權威性。結合新時代新要求，當前尤其要注重加強隊伍建設和業務培訓，提升紀檢干部精準執紀能力和紀法銜接知識素養，增強紀法協同防控高校職務犯罪的意識和能力。

堅持紀在法前、紀法銜接、紀法協同。高校要切實落實依規治黨、依法治校要求，執好紀律和法律兩把戒尺，形成紀法銜接共同規制高校職務腐敗的工作鏈條。加強和改進高校黨風廉政建設，強化監督執紀問責，努力踐行監督執紀“四種形態”。把紀律和監督挺在前面，發現問題線索后先經高校紀委紀律審查程序進行查處，依紀依規開展紀律審查工作，加強關鍵環節的審核把關，確保黨紀剛性約束。對涉嫌違法犯罪的部份，及時報請監察機關行使腐敗犯罪調查權，調查后將監察調查成果和涉嫌犯罪的腐敗分子移交司法機關，依法提起公訴和定罪量刑。

在深化國家監察體制改革的形勢下，高校紀檢監察組織還應加強與監察委和檢察院的日常銜接和合作，共同防控貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪。

教育興則國家興，教育強則國家強。堅持紀法協同理念，以制約和監督權力為核心，以體制機制改革創新為動力，完善高校權力監督治理，為立德樹人根本任務提供堅強保障，這是中國特色現代大學治理的基本要求。高校黨委、行政、紀檢監察組織應當不斷強化主體責任和監督責任，提升紀律治理和法治思維，共同防控職務腐敗風險，確保教育公權力的正確行使，還大學一片凈土，為辦好人民滿意的高等教育奠定基礎。