太湖流域“一河一策”行動計劃編制重點分析

李雯香，夏 力，蔣喬峰，周 游

(1.常州市環境科學研究院，江蘇 常州213022；2.常州市武進區水利局，江蘇 常州213022)

1 太湖流域水環境特點

太湖流域水系以太湖為中心，有滆湖、陽澄湖、淀山湖等大中型湖泊，流域內主要河道有黃浦江、江南運河、苕溪、南溪、吳凇江、太浦河、望虞河等。太湖流域河道縱橫交錯，是典型的平原水網區，具有河流流量小、流速慢、流向不穩定，湖泊水淺、換水周期長等特點。流域內土地開發強度大、人口密集、農業生產條件好。

20世紀90年代以來，由于太湖流域經濟開發強度不斷深化，大量生活污水、工業污水以及農業污染物不斷進入水體，加上水體流速緩慢、自凈能力變差，河網水質污染日益加重，湖泊氮、磷污染逐漸增加，富營養化狀況不斷加劇。據統計，21世紀初整個太湖流域80%的河道受到污染，其中江蘇省87%，浙江省76%，上海市92%[1]。近年來，隨著污染治理力度的加大，太湖流域水質總體有所改善，太湖湖體水質由2007年的V類改善為2015年的IV類，綜合營養狀態指數由中度改善為輕度富營養化，但水環境質量并未得到根本改善，水質及水生態提升仍任重道遠[2]。

2 “一河一策”編制背景

河長制是解決復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是強化流域綜合管理的重要手段[3]。2007年，太湖藍藻爆發并引發供水危機，無錫市首創了河長制這一水環境行政治理模式[4]，指定各級黨政領導分別擔任無錫市內64條河道的河長，負責組織督辦河道治理等方面的工作[5]。由于這一創新的管理模式擺脫了“多龍治水”的局面，有效解決了管理責任不明、相互推諉等難題，2008年，江蘇省在太湖流域推廣河長制。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，要求到2018年底全面建立和實施河長制，河長制得到全面推廣。

為了有效推進河長制，增強河長“治”的針對性、有效性，需要因地制宜的制定“一河一策”治理方案[6]。2017年，江蘇省河長辦印發了《江蘇省河長制“一河一策”行動計劃編制指南》，指導全省“一河一策”編制工作。

3 “一河一策”編制原則

一河一策的編制要堅持生態優先、綠色發展，要堅持黨政領導、部門聯動，更應體現不同河道治理的差異性，找準問題，突破重點，將其變為一份可落地、易操作的行動計劃。

3.1 因地制宜

河湖受所在區域地理位置、流域自然環境、沿線人文、產業局部等多種因素影響，在治理過程中不能千篇一律，更不能不顧當地實際情況盲目上治理項目。“一河一策”編制應當結合當地經濟社會發展現狀以及河道前期治理情況，調查清流域范圍內的源匯情況，治理項目、對策、措施要與當地實際情況相適應。

3.2 問題導向

一河一策應統籌協調所在河流的上下游、左右岸、干支流、水上與岸邊、保護與發展的關系，堅持問題導向和源頭控制，從水資源、河湖資源、水環境、水生態、水管理等多個方面，對河湖保護與治理現狀進行全面梳理，分析河湖保護與治理存在的主要問題，查找問題產生的原因，提出的治理目標、對策均應針對存在問題[7]。

3.3 突出重點

河湖治理是個復雜的系統工程，需要長期治理，而“一河一策”是短期的行動指南，不可能面面俱到，也不能一蹴而就。應抓住河流河段管護的主要矛盾，重點解決影響河湖健康的突出問題，制定階段性工作目標，列出重點項目工作清單(問題清單、任務清單和責任清單)，做到“有的放矢”。

3.4 操作易行

提出的目標和任務必須可量化、可評估、可落地。按照分段河長設置情況，確定各分段保護治理的具體措施；問題清單，目標清單、任務清單需落實部門責任分工，明晰措施執行的責任人與責任單位，確保治理對策措施落地，可監督、可考核。

4 “一河一策”編制重點分析

按照江蘇省編制指南，行動計劃編制的主要任務是結合“八個方面”，形成“五個清單”和“兩張表”。“八個方面”是指水資源管理、河湖資源保護、河湖水污染防治、水環境綜合治理、河湖生態修復、河湖長效管護、河湖執法監督、河湖綜合功能提升；“五個清單”是問題清單、目標清單、任務清單、措施清單、責任清單；“兩張表”是目標任務分解表和實施計劃安排表。然而作為近2、3年河湖治理的行動計劃，必須有針對性地解決突出問題，編制時應關注以下重點。

4.1 重點問題要突出

“一河一策”編制的首要任務是結合資料梳理和現場調查，說清河道具體問題是什么，哪里問題最突出。

4.1.1 突出“三亂”問題

太湖流域河網地區居民、企業大多沿河而建，不僅占用了大量的岸線資源，且其在長期生產、生活過程中對河道生態環境造成了較大負面影響，成為了河道近2、3年急需解決的突出問題。故“一河一策”編制時對河道亂占亂建、亂墾亂種、亂倒亂排等突出問題要排查清楚，可采用遙感影像為底圖，結合水域、陸域現場調查以及無人機航拍等技術，徹底排查“三亂”問題，并繪制岸線利用現狀分布圖，標注河道岸線侵占情況。

4.1.2 突出水環境改善

水環境質量改善是太湖流域近階段河道治理的重點，也是目前“八個方面”中受關注度最高的方面，通過近2、3年的整治必須確保水功能區、“水十條”考核斷面穩定達標。問題在水里，根源在岸上，首先，必須在充分調查河道沿程水質變化情況的基礎上，分析出水質突然發生惡化的重點區域，其次，開展重點區域污染源匯入情況的詳細排查，包括沿河生活、工業、農業污染源的匯入情況以及支河支浜水質情況，逐步理清水質惡化的問題根源，為精準施策提供依據。

4.2 目標設置要合理

“一河一策”是河道治理的行動計劃，目標既要全面，要包括河湖治理、管理、保護等近遠期目標和指標，又要突出重點，能解決河湖“三亂”、環境質量等突出問題；既要有定性目標，也要有可考核的定量指標，且目標值要與省有關規劃、行動計劃銜接。近期目標主要以水資源、水環境、長效管護等方面的定量目標為主，包括水源地達標，水功能區、“水十條”考核達標，黑臭河道消除，水利工程標準化管護率等；遠期主要以水生態、綜合功能方面的定性目標為主，包括河湖功能的穩步提升，河道生境有效改善，生物多樣性顯著提高等。

4.3 職責權屬要分清

“一河一策”是行動計劃，不同于規劃，更不同于研究，是河長對各部門和分段長布置任務的依據，也是考核河長、分段長的依據。因而存在問題、考核目標、對策措施及重點工程，必須一一落到責任部門，落實到相關負責人，落實投資渠道，絕不能職責不清，分工不明，相互推諉。

此外，由于上游來水、支流支浜來水的匯入均會影響河道水質和生態環境，影響整體任務的完成情況，故一河一策編制時也應明確交匯河道相應河長的職責和任務，便于分級河長體系落實分級治理職責，而非將匯入河道的所有治理內容一并納入，形成一個龐大的重點不明、責任不清的復雜文本。

5 結語

河長制是河道管理的一種創新模式，“一河一策”行動計劃是河長“治”的行動指南，科學的編制固然重要，但更為重要的是落實，是將行動計劃中的對策、措施、工程落到實處，使其真正的發揮作用。