鄉村戰略背景下潼南區農村土地流轉研究

何洪華

(中共重慶市潼南區委黨校，重慶402660)

1 引言

黨的“十九大”報告提出“鄉村振興戰略”，要鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。其中，引導土地經營權的有序流轉，是推進“鄉村振興戰略”的重要組成部分。近年來，潼南結合建設“國家現代農業示范區”和“中國西部綠色菜都”，積極探索農村土地經營權流轉的有效方式和可行辦法，在創新農村土地流轉路徑方面取得了成效，但是，也存在一些問題，需要著力解決。

2 基本情況

潼南區現有總耕地面積145.95萬畝，總人口105.68萬人，其中農業人口77.64萬人，占總人口的81.15%，家庭承包經營耕地面積132.69萬畝，家庭承包經營農戶20.46萬戶，人均家庭承包耕地面積1.71畝。據統計，到2017年底，農村土地承包經營權流轉面積達62.85萬畝，占承包面積的47.37%，涉及農戶12.98萬戶，占承包農戶的63.44%。土地流轉形式呈現多樣化，其中轉包21.58萬畝，占流轉面積的34.34%；互換8.46萬畝，占流轉面積的13.46%；出租23.81萬畝，占流轉面積的37.88%；入股2.99萬畝，占流轉面積的4.76%；其它形式6.01萬畝，占流轉面積的9.56%。土地流轉主體趨于多元化。流轉入農戶的面積30.20萬畝，占流轉面積的48.05%；流轉入農民專業合作社的面積12.15萬畝，占流轉面積的19.33%；流轉入農業企業的面積13.98萬畝，占流轉面積的22.24%；流入其它主體面積6.52萬畝，占承包面積的10.37%。

3 機遇

3.1 打造旅游業發展升級版的機遇

潼南區委政府提出，為打造重慶旅游業發展升級版貢獻潼南力量。潼南區將深入落實全市旅游發展大會精神，做強基礎、做活品牌、做大產業，建設養眼養心、養顏養生、養氣養福的“六養圣地”，為打造重慶旅游業發展升級版貢獻力量。堅持“產區即景區”，利用100萬畝蔬菜、40萬畝油菜、30萬畝檸檬、萬畝玫瑰等產業基地，發展生態觀光、休閑體驗等農業旅游。農旅融合，已是現代農業發展中的一大趨勢。農旅融合流轉土地上“種”出旅游產業，給潼南土地流轉帶來了新的發展機遇。

3.2 產業發展機遇

3.2.1 檸檬產業

未來潼南檸檬的產業發展目標是實施2016～2025年的《重慶市檸檬百億級產業鏈發展核心區規劃》，著力構建生產要素集聚的現代檸檬產業集群。力爭到2025年，實現檸檬種植基地面積50萬畝，年產量100萬t，產值100億元以上，最終將潼南打造成名副其實的“中國檸檬之都”。檸檬產業顯著提升了土地產出效益，帶動了農村土地流轉，切實明顯帶動了農民增收。

3.2.2 蔬菜產業發展機遇

目前潼南縣蔬菜種植面積100萬畝，擁有農業示范基地40余萬畝，蔬菜年產量已經達到200萬t，重慶主城1/4的蔬菜都產自潼南，不僅如此，“潼南造”的蔬菜已經出口到韓國、日本、泰國、澳大利亞等國家。蔬菜產業為潼南土地流轉插上騰飛的肢膀，土地流轉促蔬菜產業發展。

3.2.3 其它產業發展的機遇

近年來潼南的油菜、花卉、花椒、中藥材等優勢產業項目發展迅速，有力地促進了農村土地流轉，助推了農民增收致富奔小康。2017年全區中藥材栽培品種有16個，面積6.8萬畝。主要分布在太安、崇龕、雙江、小渡、田家、米心、古溪、臥佛和桂林街道等鎮(街)。潼南全區花卉栽培總面積1.8萬畝，其中玫瑰種植面積6000畝，油用牡丹種植面積2000畝。

3.3 國家現代農業產業園建設機遇

潼南國家現代農業產業園，涵蓋塘壩、柏梓等6個鎮111個行政村，幅員面積480 km2，園內以檸檬產業為主導，種植面積達到17.8萬畝，產量20.5萬t，有經營主體136個。創建國家現代農業產業園，潼南破除農村土地“小園”區之間的“籬笆”，將“小園變大園”，構建主導產業間的聯結紐帶，實現主導產業協同并舉、一二三產業融合發展、使農民更多地分享產業發展的增值收益。

4 存在的問題

4.1 土地流轉價格相對偏低

農村土地流轉價格較低，很多村內都是免費流轉或者每畝每年收600元左右，同時，既包括耕地價格，也包括了其他種類(園地、山地)的價格。處于產業發展較好的梓潼、桂林、太安、崇龕等鎮流轉土地價格在每畝600～1000元之間；經濟相對欠發達的古溪、米心、玉溪等鎮流轉土地價格偏低，土地每畝每年為200元左右，田地每畝每年為500元不等。

4.2 農村土地的碎片化問題突出

受地理條件的限制和以前土地承包所采取的“按人分配”、“分級切塊”的影響，承包地碎片化的現象比較嚴重。目前全區有138.6萬畝耕地、194987戶農戶，承包地被分割為200多萬塊，平均每戶有10多塊地，最多的有20多塊地。在崇龕鎮石廟村，全村總人口3294人，耕地3544畝，全村人均只有5分水田和6.3分旱地，基本沒有連片的。由于土地太零碎，加上水利等基礎設施老化，全村土地流轉比例低，多數是免費或口頭約定揀種外出務工人員和無力耕種農戶的承包地，算不上真正意義上的流轉。在當前農村空心化，務農人口老齡化的背景下，承包地碎片化以及所造成的經營分散化，是導致區里部分土地在低效益的狀態下粗放經營及撂荒的主要原因，也嚴重阻礙了全區土地流轉和適度規模經營。

4.3 土地流轉交易的金融服務體系不完善

長期以來，潼南區存在農村土地流轉價格評估體系不夠完善，農村土地流轉交易市場不夠齊備，農村金融體系不夠健全等問題。農業發展和農民創業面臨著投入不足、缺乏資金支撐的困局。其根源在于農村產權制度改革滯后，金融機構對農村產權缺乏認可，導致數量龐大的農村資源資產無法有效盤活、融資功能未能充分釋放，農民很難從銀行獲得發展生產的信貸資金。

4.4 土地流轉的失約風險客觀存在

土地流轉客觀存在失約風險，在推進土地流轉過程中，經營業主受自然條件、市場行為、自身經營能力的影響，自身支付意愿的影響，存在中途退租，不按時按約繳納租金的風險，造成農民收益難保障。農戶與經營業主簽訂的承租期普遍不長，經營業主擔心農戶到期收回用地，其前期基礎設施建設投入“打水漂”，而不敢擴大建設規模，嚴重制約了農業產業發展和新業主的引進、工商資本下鄉。

5 對策與建議

5.1 建立土地流轉價格的評估機制

土地價格一畝地多少錢，還得由市場和地塊本身的條件來定。實踐中，區級政府應該出臺方案指導土地流轉價格。對于農民來講始終處于弱勢，區級政府指導土地流轉價格既能保護被流轉者的合法權益。建立完善流轉土地資產評估機構，引入第三方土地評估機構和評估人員對流轉交易價格進行評估。

5.2 大力推進土地“井田化”的綜合整治

目前全區需要加大農村土地綜合整理的力度，通過農地互換、成片發包等方式改變碎片化的土地利用現狀。可以讓農民持有原有的土地承包權，以村或組為單位，化零為整，然后因地制宜重新劃分，把碎片化改成“井田化”。農民所持有的土地承包權的土地作為股份，參與分享轉包的土地的盈利。在土地整治中，始終堅持土地整治與農業產業化、巴渝新居、新農村建設高度融合，規劃設計牢牢抓住科學合理、切實高效的設計理念，統籌安排田、水、路、林、村的綜合整治，保證了項目區實現“田成方、樹成行、渠相連、路相通”的整治目標，從而吸引大型農業產業化龍頭企業入駐項目區發展檸檬、蔬菜等種植。

5.3 構建土地流轉“上保險”的風險防范機制

引入保險公司，市場運作，在確定開展風險保險試點工作，凡是有意愿服務于現代農業的金融保險機構都可以參與農村土地承包經營權流轉風險保險工作，具體承保機構由項目業主自行選擇。土地流轉業主在簽訂土地流轉合同后，可向商業保險機構購買土地流轉保險，憑土地流轉保險憑證，按合同約定移交使用土地。土地經營業主代表與選定的保險公司按照平等、公平、自愿的原則進行談判協商，共同確定土地流轉風險保險的保險費率與賠付標準等保險政策。例如四川邛崍創新農村土地流轉風險防范機制。保險公司按照土地流轉交易額的3%收取保費，其中流出方承擔20%、流入方承擔80%；市政府對自愿參保的流入、流出雙方，采取以獎代補的方式，分別給予50%的保費補貼。以一畝地年租金1000元計算，農戶只需繳納3元的保費就為土地流轉上了“保險”。

5.4 構建農村土地流轉的金融服務體系

可以嘗試“銀行”模式——在農村建立“土地銀行”，將村民的零散承包地整合起來，承包或租賃給其他人，按年收取承包費用，承包商在不改變土地用途的情況下對其進行開發利用。存入“土地銀行”的村民可將土地承包經營權作為抵押，從村“土地銀行”借款，將自家閑置的土地資源轉為現實資本，增加農民收入。