對加快上海公園管理標準化進程的探討

張廷華

(上海市公園管理事務中心，上海 200023)

1 引言

公園是城市綠色基礎設施的重要組成部分，在生態文明建設的大背景下首先得到肯定的是公園改善環境的效益，如降低碳排放、提高空氣質量、減少高溫帶來的健康損害等[1]。作為準公共產品，公園管理和服務也逐步成為社會管理和公共服務的一大重點領域。

隨著公園免費開放的推進和市民對生活質量需求的不斷提升，公園承擔的社會功能在不斷增加。面對不斷加重的社會職責，公園需要園林綠化專業隊伍的養護管理，更需要社會公共管理團隊的運營服務。面對園林綠化養護和社會公共管理，公園管理需要強有力的管理標準體系的支持，從而協助管理者理順各層關系，更多地從定量化的角度提升公園管理和公共服務的質量。

2 建立公園管理標準體系的重要性

2.1 標準、標準化及其目的和效益

根據《標準化工作指南(第1部分)：標準化和相關活動的通用詞匯》(GB/T 20000.1-2002)中對標準和標準化的解釋，認為標準是“為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。注：標準宜以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，以促進最佳的共同效益為目的。”標注化是“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。”

標準化是質量管理工作的依據和基礎，是優化管理效能和提升服務質量的重要技術手段，是為公眾提供優質高效公共產品和公共服務的重要途徑。自20世紀80年代以來,在公共管理運動的推動下，社會管理和公共服務領域的標準化受到了廣泛的關注和高度的重視。國際標準化組織和西方發達國家都開展了一系列社會管理和公共服務標準化、規范化的探索和實踐[2]。

標準化是加強和創新社會管理、提升公共服務水平的重要技術支撐，減少因不規范、不透明、低水平造成的損耗，其有效性已通過實踐驗證并得到社會各界的廣泛認同[3]。如濟南市12345市民服務熱線開通后，在整合各服務環節的基礎上，研制完成1090項標準，運行四年間群眾滿意率達98%[4]。可見，開展社會管理和公共服務標準化工作對于政府創新管理模式、健全管理體制、提升管理效能、改善服務質量具有重要意義。

2.2 公園管理標準化工作的重要性

從20世紀90年代到21世紀初，上海市綠化行業經歷了跨躍式發展時期，并于2004年成功創建成為國家園林城市，公共綠地面積實現了量的飛躍。2004～2014年的近10年間，綠化行業又通過積極創建市文明行業的活動獲得了“軟實力”的提升，并為本行業的可持續發展奠定了基礎。

上海市綠化行業自2015～2016年度創建文明行業成功以來，已實現七連冠。作為綠化行業的重要陣地和公共服務的直接窗口，在這期間，公園開展了很多切實可行、成效顯著的活動，如免費電影進公園、公園免費WiFi服務、延長公園夏令開放時間等，均取得了良好的社會效益。文明行業創建的各種舉措，不僅加強了公園管理者與使用者之間的溝通交流，更增強了本行業對規范服務的重視，促進本行業積極實現規范服務達標。綠化行業每年開展兩次社會公眾滿意度測評，在測評的38項指標中，有32項指標都與(公園的)規范服務和標準管理息息相關，建立公園管理標準體系可謂應運而生。

大規模的公園綠地建設時代已經過去，如何實現綠化行業和公園管理的可持續發展就需要在社會服務和公用管理領域挖掘潛力和尋求發展。公園管理標準體系的建立，不僅能促進本行業在政治文明、物質文明、精神文明和生態文明的全面建設和發展，更好地與市文明行業考評標準相銜接，更是社會主義精神文明建設之所向，服務民生之所本，市民群眾之所意，對于綠化行業和公園管理下一階段的發展，成為與世界接軌、管理規范、服務高效的行業具有十分重要的意義。

3 建立公園管理標準體系的必要性

3.1 社會管理和公共服務新要求

2012年8月，國家標準化管理委員會會同國家發展和改革委員會等27個部委制定的《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》(以下簡稱《綱要》)中提出“十二五”期間以《綱要》確定的重點為主要依據，安排社會管理和公共服務領域的標準修訂項目、標準化試點項目、標準化科研項目和有關標準化工作，標志著“十二五”時期我國社會管理和公共服務領域的標準化工作戰略布局正式形成[4]。

社會管理和公共服務標準體系含15個標準子體系，其中園林綠化標準屬于公共基礎設施管理與服務標準。為貫徹《綱要》和《上海市標準化發展戰略綱要(2007～2020年)》精神，上海市質量技術監督局發出《關于開展2013年度上海市社會管理和公共服務標準化試點工作有關事項的通知》(滬質技監標〔2013〕198號)，以及《關于開展2014年度上海市社會管理和公共服務標準化試點工作的通知》(滬質技監標〔2014〕153號)，要求在14大重點領域開展社會管理和公共服務標準化試點工作，其中園林綠化屬于公共基礎設施領域，可見“十二五”期間開展園林綠化(公園管理)行業標準化研究和建立行業標準體系勢在必行。

從公園管理系統高效、有效運轉的角度看，根據管理、服務對象以及運行保障措施的不同，公園管理可分為內部管理和外部服務兩個方面，內部有序、高效的管理體系是提供外部優質服務的保證和基礎，市民游客對公園優質服務和對高質量社會公共服務需求的不斷增加是促進內部管理系統持續升級的最直接的外部促進力量。無論是內部管理的執行還是外部服務的提供，都需要建立“最佳秩序”，這便需要通過建立公園管理的標準體系，以實現“最佳的共同利益”。

3.2 公園管理相關法律法規滯后

良好的公園管理主要依據法律、法規和條例，1992年國務院頒布了我國城市園林綠化的第一個法律文件《城市綠化條例》，作為當時公園管理的基本依據[5]。20世紀90年代初,上海率先制定了地方公園管理條例，1994年由上海市人大常委會通過的《上海市公園管理條例》(下簡稱《管理條例》)，至今已歷經1997年和2003年兩次修訂。隨著時代發展和社會需求的變化，部分規定和法條用語也與時俱進地進行了相應的修改。之后上海開始實施公園免費開放，2005年4月1日全市122座公園免費開放(占公園總數的83%)，基本形成了目前公園免費開放的格局。2014年全市161座公園中有142座公園免費開放(占公園總數的88%)，公園游客量也由2003年的9600萬人增長到2012年的2.2億人，增長了近130%。

時隔十年，公園管理的行政環境、財政環境、體制環境、資金環境、市場環境和服務對象等都發生了急速的變化，《管理條例》中對公園功能的定位、城市園林管理部門和公園管理部門的職責、公園游客的權利和義務以及法律責任等的規定亟待進行新一輪的修編，但修訂進程一再擱置。努力推動《管理條例》等上位法修訂的過程中，也在積極開展相關的調查和研究工作，為《管理條例》的修訂提供可靠的理論和數據支撐，也為新《管理條例》的落地做好前期準備。

《管理條例》第五條第二款和第三款中，規定市園林管理部門主要職責包括“制定公園管理規范、技術標準、操作規程”和“制定有關公園的科技進步和人才培養目標”，將“管理規范、技術標準、操作規程”、“科技進步和人才培養目標”、文化活動、保潔、門衛、便民以及其他公園提供的窗口服務等按照一定的邏輯關系組織起來，便構成了公園管理標準體系的基本框架。標準體系是對上位法的深化和具體執行，是《管理條例》落地的重要保證和具體體現。《管理條例》對公園公益屬性、建設和管理經費來源、公園行政主管部門的法律地位和職責、公園規劃建設的標準和內容、公園管理和服務的標準和內容、法律責任進行了原則性和概括性的規定，以及與其他社會管理部門職責上的劃分，但每項內容的實施和執行更多地是需要通過公園管理標準體系以及具體的技術、管理和服務標準來實現。

3.3 公園管理標準規范基本空白

我國園林標準化工作起步較晚，從20世紀80年代才開始制定園林技術標準。現行標準體系是由建設部標準定額研究所編制的《工程建設標準體系》(城鄉規劃、城鎮建設、房屋建設部分，2003年1月)，其中城鎮建設部分包含有園林專業的標準體系。該標準體系含有技術標準26項，分為城鎮園林、風景名勝區、風景園林綜合3個部分，但將城市綠地系統規劃標準歸入城市規劃標準體系，風景園林信息化建設標準歸入信息技術應用專業。

上海園林綠化行業施行的標準主要分為四大類：第一類是國家標準，如城市污水再生利用-綠地灌溉水質(GB/T 25499-2010)、城市綠地草坪建植與管理技術規程-第1部分:城市綠地草坪建植技術規程(GB/T 19535.1-2004)、城市綠地草坪建植與管理技術規程-第2部分:城市綠地草坪管理技術規程(GB/T 19535.2-2004)等；第二類是行業標準，如公園設計規范(CJJ 48-1992)、城市綠地分類標準(CJJ/T 85-2002)、綠化種植土壤(CJ/T 340-2011)等；第三類是地方標準及地方行業標準，如行道樹養護技術規程(DG/TJ 08-2105-2012)、花壇花境技術規程(DBJ 08-66-97)、園林植物栽植技術規程(DG/TJ 08-18-2011)、園林綠化養護技術規程(DG/TJ 08-19-2011)等；第四類是綠化企業標準，2008年開始由上海園林(集團)有限公司根據近年來園林綠化施工的實踐經驗，組織編寫了25條工法，其中13條已確定為上海市級工法，如采用鋼筋混凝土骨架的黃石大假山堆疊施工工法(技字2010-09-635-049)、三維排水生態駁岸施工工法(技2010-09-635-050)、挺水植物植床構造施工工法(技字2010-09-635-056)等。

目前，公園建設方面的標準依據《公園設計規范》(CJJ48-92)，養護只能參照一般公共綠地有關標準，如《園林綠化養護技術規程》(DG/TJ08-19-2011)和《園林綠化養護技術等級標準》(DG/TJ08-702-2011)等。除了園林綠化專業建設和養護，公園在保安、保潔、游樂設施、餐飲、導覽、便民利民服務等綜合型社會化管理工作方面均無標準可循。為了提高公園管理工作的質量和效率，做到有章可循和規范管理，開展公園標準化體系研究具有重要的理論和實踐意義。

3.4 深化綠化養護作業市場化的有力保障

國外經驗證明，一項公共服務市場化改革措施的實施，在節省政府直接資金的同時，也對政府在談判技巧、監管能力、評估水平等方面提出了更高的要求[6]。20世紀90年代，我國各地綠化行業紛紛開始進行養護作業市場化改革的探索。2004年上海對綠化行業(公園)全面實施“管養分開”的改革，時至今日，雖取得了一定的成效，但也存在不少問題。政府監管的制度標準規范不完善，監管方式和手段比較粗放簡單便是癥結之一[7]。作為上海市綠化養護作業市場化改革的試點單位，上海共青森林公園也面臨同樣的問題，公園難以行使考核權，限制了行政管理效率的提高和市場主體作用的發揮[8]。

深化綠化養護作業市場化改革，建立完善的市場化機制，是實現本行業轉型發展的必然選擇。根據《關于進一步深化本市城市養護作業領域市場化改革工作的指導意見》(滬府〔2013〕84號)文件精神，及時制定管理規定和標準規范，細化操作流程和監管環節，建立專門的考核指標體系，加強對養護作業質量的考核是轉變管理方式，強化對養護作業服務質量監管的有效手段。所以在深化本行業養護作業市場化的進程中，管理部門一方面要制定完善的服務購買制度、價格體系和考評機制，另一方面要健全完善各類標準和規范，強化對市場準入和退出的監管、產品和服務質量的監管、運行安全的監管等。市場準入制度和監管考核機制無一不與公園管理標準體系的每一個方面休戚相關，具體到每一個崗位、每一項職責的明確制定和規范管理都是深化綠化養護作業市場改革的必要保障和制度支持。

3.5 規范公園多元化經營模式的基本方法

2004年起，上海公園基本形成了市區兩級管理及管理與養護作業分開的管理體制。根據《上海市綠化和市容管理局關于停止實施公園免費開放市級補貼的通知》(滬綠容〔2010〕110號)，2010年起“區屬公園的日常維修養護作為城市維護項目，應由各區縣負責”，“停止實施對公園免費開放的市級補貼”。部分公園缺少了門票收入和市級補貼，面臨日常管養經費緊張的困境。在保證公園公益性和服務廣大市民群眾的前提下，如何實現公園經濟效益的最大化是公園免費開放后面臨的一大難題。

自2011年起，開展了上海市公園經營服務設施現狀以及規范公園內經營設施設備和經營企業行為的調查研究。在公園中開設小賣部、茶室和餐廳等經營服務項目既能滿足游客的需要，又能補貼公園支出。但此類項目的經營和管理體制情況復雜，大多公園經營服務項目以平價商品為主，利潤空間有限，且大多面貌較差。也有公園脫離實際需要，追求經營項目的大而全。目前公園管理迫切需要建立公園內經營服務項目的引入機制，哪些經營服務項目可以進入公園、如何規范企業經營行為等都需要定性和定量的標準化管理。

3.6 施行分類分級管理和考核的首要步驟

早在1994年頒布的《管理條例》第十四條中，便提出“對本市公園實行分類分級管理”和“對重點園林給予重點保護和管理”。經過20多年的城市建設和發展，上海市公園的數量和面積都有了突飛猛進地發展，公園類型和服務功能也隨著城市居民休閑娛樂方式的改變、對社會服務需求的增加和對服務質量要求的提高，情況變得錯綜復雜。城市公園的休憩功能和作為身體鍛煉場所的功能被無限放大，已無所謂古典園林、近代公園、歷史名園、專類園、濕地公園、國家重點公園或4A級景區之管理區別。

上海是近代中國公園的發源地[9]。上海近代公園跨越了從開埠到民國初年的東西文化碰撞期、民國到解放前的內憂外患戰亂期和民主意識高漲期，綜合了上海近代社會、政治、經濟、文化各方面的歷史演變印跡，是城市變遷的見證[10]。2011年上海市公園管理事務中心開展了《近代公園保存現狀和管理對策探討》的課題研究，重點對現存9座近代公園進行了理論研究和實證分析，發現其保存現狀不容樂觀。古猗園、秋霞圃等著名古典園林也面臨著如何在傳承發揚公園歷史文化底蘊和滿足市民游客游園需求之間達到平衡的管理難題。同樣的問題也存在于綜合公園、社區公園和小游園。

通過差別化管理和考核展現不同類型和級別公園的風貌和特點，引導市民游客自覺維護和尊重公園的歷史遺存和文化風韻，形成歸屬感，共同參與和形成公園的文化特色，這不僅需要法律法規的保護，更需要公園管理標準體系的支撐對公園進行分類指導、管理和考核。公園分類分級管理和考核是公園管理發展的趨勢和方向，在分類分級尚未形成統一結論前，研究和建立公園管理的標準體系，對公園進行分類指導是當前工作的首要步驟。

3.7 提升公園管理和服務能級的必然選擇

免費公園利益相關者涉及公園(園林)管理部門、游客、工作人員、司法環保等政府部門、城市交通部門、不完全依附于免費公園的企業、行業組織、志愿者、教研機構、收費娛樂場所、其他免費娛樂場所等各方面。免費公園具有非排他性和非競爭性，但如果免費公園的游客量激增超過公園的環境容量，公園資源不足以滿足所有市民游客的需求，市民游客的游園活動以至對彼此產生影響的情況下，免費公園作為公共產品的屬性即發生了變化，由非競爭性轉化為不完全的競爭性，免費公園成為準公共產品。目前，本市多數公園，尤其是市中心的公園和節假日期間的大型綜合公園都存在超負荷運轉的問題，各團隊之間、游客與周邊居民之間都存在不少因資源有限和利益沖突產生的矛盾。公園內市民游客之間的矛盾屬于人民內部矛盾，可以通過協商來平衡和解決。但市民游客的自我管理和自我組織能力尚處于需要被引導的階段。

以上海市公園噪聲擾民的管理難題為例，2013年3月1日《上海市社會生活噪聲污染防治辦法》(滬府令94號)頒布，實施之初確實為緩解和解決公園內生活噪聲擾民的矛盾提供了強有力的管理依據，通過公園管理者的勸說和引導，矛盾有所緩和，但很快又再次形成燎原之勢。通過組織晨練和志愿者隊伍參加控制噪聲規約的簽約活動，擴大公眾參與社會管理的范圍，從形式上和組織上增強市民游客的主人翁感，比管理者勸阻和說教更為有效。

通過十多年的探索和實踐，上海市公園管理部門在“公園-社區-志愿者”三位一體的管理模式上取得了一些成功的經驗，借社會管理和公共服務標準化方興未艾的契機，通過公園管理標準體系的建立和公園標準化進程的推進，改變公園的社會管理模式，從“大政府、小社會”轉變為“小政府、大社會”，充分調動社會各方面的力量參與管理，提高市民游客的自覺遵守文明游園守則和自我管理的能力，是提升公園的管理和服務能級的必然選擇[6]。

4 結語

隨著社會和經濟的不斷進步和發展，行業發展日新月異，公園管理也不例外。如何應對行業發展的新方向和新趨勢，解決管理中出現的新問題，都需要公園管理者未雨綢繆和提前謀劃，這也正是標準化解決“現實問題或潛在問題”的專長所在。當前，面臨著公園文化活動的開展、主題花展內容的豐富、公園防災避險功能的完善等，都需要靈活且完善的管理標準體系的支撐。