江蘇省人口老齡化背景下基本養老保險基金的失衡與應對

王 歡

(河海大學人口研究所，江蘇 南京 211100)

伴隨人口老齡化程度的不斷加深，如何有效保障老年人口基本生活已經成為重要問題。《2015年全國1%人口抽樣調查數據公報》〔1〕顯示，我國60歲及以上人口已達22 182萬人，占總人口的16.15%，比2000年上升了2.89%。基本養老保險作為保障老年人基本生活的重要制度，人口轉變進程的加速將對其產生劇烈沖擊，不僅會引起制度內撫養比不斷攀升、繳費壓力持續增大等負面效應，同時也會造成基本養老保險基金收不抵支、政府財政壓力不斷加大等結果，導致制度失衡風險不斷加劇。據王曉軍〔2〕預測，如果個人賬戶基金繼續被挪用至統籌賬戶，那么在未來50年，我國基本養老保險基金將出現巨額缺口。張思鋒等〔3〕預測發現，做實個人賬戶后統籌賬戶的基金缺口比未做實的基金缺口累計減少13 889.02億元，表明做實個人賬戶可以減輕人口老齡化對基金缺口的影響。鄭秉文等〔4〕提出，造成中國城鎮職工基本養老保險財務狀況失衡的主要原因有各個省之間不同的歷史債務、制度贍養率、經濟發展水平、勞動力流動空間分布等。趙應文〔5〕也提出，近幾年養老保險制度運行的實踐證明，靠“統帳”制度是不能解決空帳問題，唯一的選擇是政府承擔轉制成本。張盈華〔6〕指出，基本養老保險基金的投資運營并不以全國統籌為前提，也不以做實個人賬戶為條件，應繞開這兩個難以解決的現實難題，盡早實現投資運營以保值增值。以上研究主要關注全國層面上基本養老保險基金收支平衡問題，對于人口老齡化加速發展省份基本養老保險基金可持續發展問題關注不足。

江蘇省是我國人口大省，也是人口老齡化最為嚴重的省份，2015年1%人口抽樣調查數據顯示，60歲及以上人口已達1 539萬人，占全省人口總量的19.17%，遠遠高于同期全國平均水平。人口結構轉變的超前，使得江蘇省成為全國層面上基本養老保險制度平衡發展面臨挑戰最為嚴峻的省份之一。本文以江蘇省為例，分析人口結構轉變進程中企業職工基本養老保險基金收支狀況，結合對2016～2050年江蘇省基本養老保險基金收支情況預測結果，剖析基本養老保險基金存在的中長期風險，進而分析基金收支失衡的原因，提出化解基本養老保險基金失衡風險的對策建議。

1 基本養老保險基金收支現狀

江蘇省基本養老保險繳費人數呈不斷上升趨勢，使得全省基本養老保險基金收入逐年增加，基本養老保險當期收入由2001年的133.36億元增加至2015年的2 114.01億元，年均增加141.47億元，年均增長率為21.82%(表1)。但同時受到人口老齡化的影響，退休人數也呈現不斷上升趨勢，由2001年的212.74萬人增加至2015年的640.09萬人，14年間基本養老保險基金當期支出將近翻了4翻，以年均增長率20.08%的速度由2001年的139.50億元快速增加至2015年的1 792.82億元。從基金收支差額來看，盡管江蘇省基本養老保險制度轉軌初期出現過短暫的基金收不抵支現象，但2003年以后，基本養老保險基金收入均大于支出，當期結余由2003年的18.45億元增加至2015年的321.19億元，基金結余明顯增多。

2 人口老齡化背景下基金收支面臨的中長期失衡風險

企業職工基本養老保險實行統賬結合模式，由社會統籌賬戶和個人賬戶共同構成。基本養老金也包括兩部分，即社會統籌賬戶的基礎養老金和個人賬戶的個人養老金。人口老齡化使得社會統籌賬戶和個人賬戶均面臨收支失衡風險。

表1 2001～2015年江蘇省基本養老保險基金收支相關情況

2.1社會統籌賬戶基金收支預測 本研究在假定實際繳費基數和繳費率變動趨勢及對參保人數、離退休人數等基礎數據進行預測的基礎上，結合2015年江蘇省1%人口抽樣調查數據，測算了2016～2050年社會統籌賬戶基金收入情況；根據所構建的社會統籌賬戶支出模型及過渡性養老金推算模型，預測了人口老齡化發展趨勢下社會統籌賬戶基金的收支情況〔7〕。預測結果見圖1。

圖1 2010～2050年社會統籌賬戶基金收支情況

從預測結果來看，社會統籌賬戶基金收入與支出均快速增長，2016～2018年基金收入大于支出。但隨著人口老齡化加劇等多方面因素的影響，2029～2035年將再次出現基金缺口。2036～2049年基金收支狀況良好，但2050年開始收不抵支，而且基金缺口有持續增大的趨勢。從累計結余來看，到2017年，累計結余開始正向積累。這種預測方法基于以下兩種假設：一是社會統籌基金只用于支付基礎養老金、過渡性養老金及正常調整的基本養老金；二是個人賬戶已經做實。但是，目前個人賬戶“空帳”運行嚴重，社會統籌基金的支出還將為個人賬戶為做實的部分買單，社會統籌賬戶基金的支出將遠大于上述預測值。

2.2個人賬戶基金收支預測 個人賬戶養老金是根據“以收定支”來測算的。但對于個體而言，可能先于平均預期壽命死亡，這時個人賬戶中沒有發放的部分可作為遺產領取；而對于壽命超過平均預期壽命的個體，個人賬戶會在達到平均預期壽命時已領取完，以后的個人賬戶養老金將在社會統籌賬戶基金中支付，這就是基本養老保險制度存在的“長壽風險”。

本文假定男性退休年齡為60歲，女性為55歲，利率為6%。測算2016～2050年個人賬戶養老金的支出情況，結果見表2。

表2 2016～2050年江蘇省基本養老保險個人賬戶養老金支出情況(億元)

可見，隨著人口老齡化程度的加劇，個人賬戶應當支出的部分由2016年的59.91億元增加至2050年的2 724.73億元，年均增長率為11.88%。其中，因長壽風險而導致的個人賬戶超支部分將由2016年的1.54億元增加至2050年的848.71億元，在個人賬戶空賬運行的情況下，超支的部分將由社會統籌賬戶完全負擔。這進一步加劇了社會統籌賬戶基金失衡風險。

2.3調整后的社會統籌賬戶基金收支趨勢 進一步將個人賬戶超支的部分考慮到社會統籌賬戶的收支之中，調整后的預測結果顯示：與未調整的社會統籌賬戶基金收支預測結果相比，基金收支缺口首次出現的時間將提前至2025年，并從2028年開始累計結余始終為負(圖2)。此外，由“長壽風險”造成的個人賬戶超支在社會統籌賬戶基金支出部分所占比例也將逐漸增加。預測結果顯示，到2030年這一比例將達到18.48%，2050年更是達到35.74%。因此，隨著人口老齡化程度的進一步加劇，社會統籌賬戶基金收支平衡面對的壓力不能忽視。

圖2 調整后的社會統籌賬戶基金收支預測情況

3 基金收支失衡的原因分析

3.1歷史隱性債務處理中政府責任的缺位 如何解決隱性債務是養老保險現收現付制向部分積累制轉軌過程中需要解決的重要問題之一。隱性債務是指在原制度中職工已經積累，在新制度中卻無相應基金支付的養老金權益的現值，即“老人”和“中人”在舊制度累積的養老金權益在現行制度下的權益現值。隱性債務本來應該由政府負擔，但是政府采取的辦法是“老人”和“中人”養老金的來源都要通過當期企業“統籌繳費”解決，這使得絕大部分企業無法承擔這樣的雙重養老任務。為了維持體系的運轉，政府在財政投入不足時只能挪用新職工個人賬戶的養老基金，來支付“老人”和“中人”的養老金。這就造成了個人賬戶“空賬”運行。根據規定，個人賬戶未做實部分的費用由社會統籌賬戶基金支付。因此個人賬戶“空賬”的存在，又加重了社會統籌賬戶基金的支付壓力，進一步加劇了基金失衡風險。

3.2繳費工資基數不實 根據相關規定，用人單位應以本單位全部職工工資總額為繳費基數，并設置了繳費基數的下限。工資總額是指單位在一定時間內直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額。但是企業的工資總額是由企業上報，并由社會保險管理部門核定，從企業的利益出發少報、瞞報工資總額的現象普遍存在。企業還會以種種名義發放不在“工資總額”統計范圍內的收入，形成一部分非工資收入。在實際操作中，大部分企業僅按照所規定的下限繳費，導致平均繳費基數甚至達不到在崗職工平均工資的60%。在繳費率不變的前提下，繳費基數的縮小勢必減少基本養老保險基金的收入。因而，繳費工資基數不實也是造成基本養老保險基金不平衡的原因之一。

3.3較低的退休年齡及提前退休加重的支付壓力 根據我國的退休政策，退休年齡為男職工60歲，女干部55歲，女工人50歲。這一規定制定于20世紀50年代，隨著人口預期壽命的延長，原有的制度已不符合當今的人口特征。較低的退休年齡意味著較短年限的個人賬戶基金繳費積累及較長時間的個人賬戶養老金領取。這種情況下會導致兩項支出的增加，一是社會統籌賬戶的支出額，二是超出預期壽命后個人賬戶的支出額。在個人賬戶空賬的情況下，這兩部分支出都需要社會統籌賬戶進行支付。因此，較低的退休年齡是造成基本養老保險基金收支壓力的另一個重要原因。此外，在退休年齡已經較低的情況下，還存在大量提前退休的現象。盡管國家已出臺了嚴禁提前退休的規定，但是提前退休在一些地方屢禁不止。企業希望通過職工提前退休來節約成本，一些退休后退休金變化不大的職工也很愿意提前退休，提前養老。這種行為使得原本就脆弱的基本養老保險基金處于更大的風險中。

3.4基金收益率低 基金收益率低是基本養老保險基金管理中出現的重要問題。在資本市場還不健全的大環境下，基本養老保險基金投資尚未完全放開，主要投資于儲蓄和購買國債。但是目前存款利率水平較低，常常低于通貨膨脹率。當養老金支付水平相同時，較低的基金收益率則要求較高的繳費率。因此，較低的基金收益率直接加重了制度的現行負擔并直接減少了個人賬戶的積累額。基金一旦出現貶值，就意味著基金實際在“縮水”，按照目前規定確定的養老金標準無法滿足實際生活的需要。屆時為了保證退休職工的生活，必須提高養老金標準，那么基本養老保險基金的支付壓力將會更大。

3.5擴面帶來的負面影響 2003年城鎮企業職工基本養老保險擴大覆蓋面后，靈活就業人員的加入使得基金收入增加，這在一定程度上緩解了基本養老保險基金支出的壓力。然而在實際操作的過程中，由于養老保險制度的設計不夠合理及靈活就業人員收入水平較低等原因，這項政策并未達到預期的效果。許多靈活就業人員的養老保險具有三低的特點，即“低基數，低比例，低年限”。另外，靈活就業人員由于其工作的流動性，在按時按量繳納養老保險這一點上尚存在一定難度。當這批靈活就業人員陸續進入退休隊伍領取城鎮職工基本養老金時，將大大增加基本養老保險基金的支付壓力。因此，擴大覆蓋面在短期內可能會增加基本養老保險基金的收入，但在中長期卻會導致養老金支付壓力的加大，成為基本養老保險基金收支失衡的主要原因之一。

4 對策建議

4.1合理消化隱性債務 基本養老保險隱性債務的處理是政府不可推卸的責任，政府可通過變現國有資產存量、發行認可債券等多種方式籌資以償還養老保險的隱性債務。考慮到制度改革前勞動生產率低下和轉制后勞動力退休年齡過早、替代率過高等因素，應適當進行責任分解，明確歷史債務的償付責任，建立合理的財政分擔機制，比如通過財政轉移支付、設立專項基金等方式籌資，逐年消化歷史債務，而不是僅僅由基本養老保險基金來承擔，可以減輕社會統籌基金的支付壓力，并能夠更好地解決隱性債務問題。同時，在個人賬戶“空賬”和轉制成本問題上，政府應該承擔起主體的責任。

4.2改革完善退休方案 目前，出于個人經濟狀況等因素考慮，仍然有相當一部分的參保人員，在自身條件并不完全符合相關政策的情況下還是千方百計地選擇提前退休，對于這部分人群，養老金發放機構對于領取養老金的人員要進行嚴格的資格審查。其次，企業急于減員增效，不惜造假給職工辦理提前退休手續，對于這種行為要嚴格禁止。另外要制定合理的退休方案來緩減基本養老保險基金的壓力。結合勞動力的特點和結構，慎重考慮。將退休制度改革的重點放在研究漸進式延遲退休年齡改革及彈性退休制等相關配套措施的制定上，而并非簡單地延遲退休年齡，采取科學有效方法制定出令民眾滿意且能緩解基本養老保險基金支付壓力的方法。

4.3提高基金統籌層次 現階段，江蘇省基本養老保險基金尚未完全做到市級統籌。在人口老齡化日益嚴峻的形勢下，由于現行基本養老保險基金統籌層次過低，各統籌地區基金封閉運行，地區之間基金積余和基金不足并存，省級調劑和各級財政的壓力不斷增加。在基本養老保險基金全國統籌實現之前，江蘇應加快提高統籌層次步伐，完善省級基本養老保險基金調度平臺，統籌協調全省基本養老保險基金的平衡，考慮以蘇南為中心，逐步將各地調劑金與當地盈余賬戶積累掛鉤，再由調劑金集中支付赤字較為嚴重的地區。

4.4確保基本養老保險基金保值增值 目前我國的基本養老保險基金投資絕大部分以儲蓄和購買國債為主，為確保基金保值增值，應該拓寬基金的投資渠道。江蘇省應借鑒廣東、山東、黑龍江等省份的經驗，拿出一定比例的養老基金委托全國社保基金理事會投資運營。也可以建立嚴格監管制度，將一部分養老保險基金投入證券市場，并委托有實力的基金管理公司運作，將其盈利中的大部分用于基金的增值。也可以借鑒智利等國家的成功經驗，通過發行特種債券擴大國債規模。同時政府相關部門要履行監督職責，加強對基金管理公司的監督和約束。

4.5推進一體化養老保險體系建設，合理降低基本養老保險替代率 基本養老保險制度存在著碎片化、居民參保積極性不高、跨統籌區轉移接續困難等問題。應改革完善以制度統一；包括基本養老保險、補充養老保險及個人儲蓄性養老保險三支柱；兼顧公平與效率和適度保障等原則的一體化養老保險體系。在明確政府在基本養老保險中應承擔的財政責任基礎上合理降低企業在基本養老保險中的繳費負擔，推進企業年金的健康發展。隨著作為第二支柱的補充養老保險真正發揮合理的功能，就可以適度降低作為第一支柱的基本養老保險的替代率，減少基本養老保險基金的支出，促進基本養老保險基金收支平衡目標的實現。