財產(chǎn)征收立法中征收救濟(jì)制度的考察與設(shè)計

摘要：有權(quán)利必有救濟(jì)，這是正當(dāng)程序原則的必然要求，也是維護(hù)被征收人財產(chǎn)權(quán)利的重要保證，財產(chǎn)征收救濟(jì)制度的意義就在于使被征收人的財產(chǎn)權(quán)益因有效的救濟(jì)制度而得到保護(hù)，公共利益與私人利益因有效的救濟(jì)制度而得以平衡，因此我國未來的財產(chǎn)征收立法應(yīng)為被征收人確立多種可供選擇的救濟(jì)方式。

關(guān)鍵詞：財產(chǎn)征收；立法；征收救濟(jì)

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）26-0149-02

作者簡介：楊鐵生，男，法學(xué)碩士，菏澤職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，教師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、行政法。

一、現(xiàn)行立法缺乏合理的征收救濟(jì)規(guī)定

（一）征收救濟(jì)程序中政府定位不合理

《城市房屋拆遷管理條例》第16條規(guī)定“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。”《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”，由此可見，我國現(xiàn)行有關(guān)財產(chǎn)征收立法都將政府作為征收爭議的唯一、終局裁決者。但是，現(xiàn)實中的各類房屋拆遷決定與土地征收決定都是由各級政府及其工作部門做出的，由政府對因其征收決定引發(fā)的征收爭議進(jìn)行裁決不符合正當(dāng)程序的要求。

（二）征收補償爭議缺少司法救濟(jì)

征收實踐中，對被征收人財產(chǎn)權(quán)影響最大的是征收補償標(biāo)準(zhǔn)問題，因此征收人與被征收人之間出現(xiàn)最多的爭議也是征收補償?shù)臓幾h，根據(jù)《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，被征收人“對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！备鶕?jù)該征收補償爭議解決機制，政府的裁決為最終裁決，現(xiàn)行征收立法并沒有賦予被征收人司法救濟(jì)的權(quán)利，如果政府的終局裁決不能使被征收人的財產(chǎn)利益得到有效的保護(hù)，被征收人又該以何種合法的方式和途徑尋求救濟(jì)？

二、對域外立法例中征收救濟(jì)制度的考察

（一）德國立法關(guān)于征收救濟(jì)的規(guī)定

依據(jù)德國基本法的規(guī)定，當(dāng)事人對于征收補償數(shù)額如有異議的，可以向普通法院也即民事法院起訴。如在土地征收中，征收補償標(biāo)準(zhǔn)是由政府確定，或由征地機構(gòu)與被征收人協(xié)商解決，如果協(xié)商不成或被征收人不滿政府所確定的補償標(biāo)準(zhǔn)，可向民事法庭起訴，由法院做出最終裁決。在德國，“由于征收補償只能根據(jù)具有補償規(guī)則的正式法律提供，因此民事法院的審判權(quán)僅限于審查是否存在法定補償規(guī)則，以及該規(guī)則對具體案件是否可以正確適用?！盵1]

（二）美國立法關(guān)于征收救濟(jì)的規(guī)定

在美國，征地糾紛解決的唯一場所是法院。其基本程序是：若征地機構(gòu)與被征收方經(jīng)過協(xié)商，無法在補償數(shù)額上達(dá)成協(xié)議，則由征地機構(gòu)將案件交給法院，進(jìn)入司法解決程序。在法庭要求下，由雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當(dāng)庭交換，依據(jù)評估報告雙方再次就補償金平等協(xié)調(diào)，如協(xié)商不成，則由民事陪審團(tuán)來載定合理的補償，此時，法院可做出增加或減少補償金的裁定。

（三）法國立法關(guān)于征收救濟(jì)的規(guī)定

法國公用征收糾紛的管轄機構(gòu)是法院。在征收行政階段，如果當(dāng)事人不服征收機關(guān)做出的批準(zhǔn)公用征收目的決定，可以提起行政訴訟，如果事人不服征收機關(guān)做出的可以轉(zhuǎn)讓的決定，可以向行政法院提起越權(quán)之訴。在征收司法階段，征收主體和被征收人就補償問題不能形成共識，可由征收法庭做出裁判，當(dāng)事人對此裁判不服可以向上訴法院上訴，不服上訴判決，仍可以向最高法院提起關(guān)于法律問題的復(fù)核訴訟。

（四）比較結(jié)論

從上述各國立法關(guān)于財產(chǎn)征收救濟(jì)制度的規(guī)定可以看出，一方面，多數(shù)國家立法都規(guī)定了多元化的救濟(jì)途徑，包括協(xié)商、調(diào)解、申訴、訴訟、復(fù)核訴訟等形式，更好地保護(hù)了被征收人的權(quán)益。另一方面，多數(shù)國家都明確規(guī)定法院作為糾紛解決的管轄機構(gòu)，通過司法機關(guān)的中立性，借以彰顯征收救濟(jì)機制的公正，使財產(chǎn)征收糾紛得以公正、公平的解決。

三、未來財產(chǎn)征收立法中對征收救濟(jì)制度的重新設(shè)計

（一）征收救濟(jì)程序設(shè)計

1、協(xié)商。協(xié)商是一種相對節(jié)省時間和費用的爭議解決方式。如果被征收人對征收機關(guān)確定的具體補償內(nèi)容有異議，則可以與征收機關(guān)就補償?shù)姆绞健⒎秶?、具體數(shù)額進(jìn)行平等協(xié)商，協(xié)商一致則簽訂補償協(xié)議；若雙方不能就補償相關(guān)問題達(dá)成一致意見，或者一方不同意協(xié)商，則進(jìn)入下一救濟(jì)程序。需要指出的是，是否協(xié)商雙方當(dāng)事人擁有選擇權(quán)。

2、行政復(fù)議。被征收人如認(rèn)為征收行為不具有公益性；征收機關(guān)的征收決定在內(nèi)容和程序上不合法；征收機關(guān)在征收調(diào)查、聽證、公告等程序中存在程序違法情形或者被征收人對于征收補償?shù)膬?nèi)容有爭議，可以向征收機關(guān)的上一級行政機關(guān)申請行政復(fù)議，具體內(nèi)容依照我國《行政復(fù)議法》的規(guī)定執(zhí)行。若被征收人對行政復(fù)議決定不服，或者行政機關(guān)拒絕受理被征收人的行政復(fù)議申請，則可以在法定的期限內(nèi)提起行政訴訟，啟動訴訟救濟(jì)程序。

3、行政訴訟?！按_保依法行政最有效、最有活力的手段是賦予并確保人民控告政府的權(quán)利，全面而切實地推行行政訴訟?！盵2]未來財產(chǎn)征收立法中的行政訴訟救濟(jì)制度的內(nèi)容應(yīng)包括：被征收人如認(rèn)為征收行為不具有公益性；征收機關(guān)的征收決定在內(nèi)容和程序上不合法；征收機關(guān)在征收調(diào)查、聽證、公告等程序中存在程序違法情形，在申請行政復(fù)議后對行政復(fù)議決定不服的，或者行政機關(guān)拒絕受理被征收人的行政復(fù)議申請的，可以在法律規(guī)定的期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟；也可不申請行政復(fù)議直接向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。訴訟請求可以是請求撤銷財產(chǎn)征收行為；請求停止侵害、賠償損失、恢復(fù)原狀；請求變更補償數(shù)額、方式、范圍等。如果不服行政一審判決，被征收人還可以在法律規(guī)定的期限內(nèi)提起上訴，由上訴法院對爭議內(nèi)容做出終審裁決。具體操作可依照我國《行政訴訟法》的規(guī)定程序執(zhí)行。

（二）征收法律責(zé)任設(shè)計

1、民事法律責(zé)任?！耙环N無法訴諸法律保護(hù)的權(quán)利，實際上根本就不是什么法律權(quán)利。”[3]在財產(chǎn)征收領(lǐng)域，民事法律責(zé)任主要體現(xiàn)為民事賠償責(zé)任。（1）有批準(zhǔn)權(quán)的征收機關(guān)及其工作人員，違反法律的規(guī)定批準(zhǔn)征收調(diào)查決定、公共利益認(rèn)定決定、征收決定或者在征收調(diào)查、公告、聽證等程序中有違法行為，給被征收財產(chǎn)的權(quán)利人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任；沒有批準(zhǔn)權(quán)的行政機關(guān)擅自批準(zhǔn)征收決定或者越權(quán)批準(zhǔn)征收決定，給被征收財產(chǎn)的權(quán)利人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。（2）財產(chǎn)征收申請人在征收申請程序中隱瞞征收情況，騙取行政機關(guān)征收決定，給被征收財產(chǎn)權(quán)利人造成損失的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

2、行政法律責(zé)任。（1）有批準(zhǔn)權(quán)的征收機關(guān)及其工作人員違反法律的規(guī)定批準(zhǔn)征收調(diào)查決定、公共利益認(rèn)定決定、征收決定的或者在征收調(diào)查、公告、聽證等程序中有違法行為的，均依法給予行政處分，嚴(yán)重的予以撤職；沒有批準(zhǔn)權(quán)的行政機關(guān)擅自批準(zhǔn)征收決定或者越權(quán)批準(zhǔn)征收決定的，對該機關(guān)的負(fù)責(zé)人給予行政處分，嚴(yán)重的予以撤職。（2）對于財產(chǎn)征收申請人在征收申請程序中隱瞞征收情況，騙取行政機關(guān)征收決定的，由做出征收決定的行政機關(guān)撤銷批準(zhǔn)決定，責(zé)令征收申請人限期退還被征收財產(chǎn)，沒收違法所得，并處以一定金額的罰款。

3、刑事法律責(zé)任。（1）有批準(zhǔn)權(quán)的征收機關(guān)及其工作人員，違反法律的規(guī)定批準(zhǔn)征收調(diào)查決定、公共利益認(rèn)定決定、征收決定或者在征收調(diào)查、公告、聽證等程序中有違法行為，給國家、集體和財產(chǎn)權(quán)利人造成重大損失又無法彌補的，依法追究該機關(guān)負(fù)責(zé)人及直接責(zé)任人的刑事責(zé)任；沒有批準(zhǔn)權(quán)的行政機關(guān)擅自批準(zhǔn)征收決定或者越權(quán)批準(zhǔn)征收決定，給國家、集體和財產(chǎn)權(quán)利人造成重大損失又無法彌補的，依法追究該機關(guān)負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。（2）對于征收申請人隱瞞與征收情況，騙取行政機關(guān)的征收決定給國家、集體和財產(chǎn)權(quán)利人造成重大損失又無法彌補的，依法追究該征收申請人的刑事責(zé)任。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]程燎原，王人博.贏得神圣：權(quán)利及其救濟(jì)通論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，1993.