行政公益訴訟立案機制研究

摘要：依據(jù)公益訴訟規(guī)范性文件和基層實踐，現(xiàn)行行政公益訴訟立案流程是經(jīng)檢察機關調(diào)查線索，明確掌握特定領域內(nèi)負有監(jiān)管職責的行政機關違法行使職權(quán)或不作為的事實，向上級報備審批后制作立案決定書以立案。筆者通過參與陜西省漢中市某縣公益訴訟檢察實務，深入分析現(xiàn)行立案機制存在的問題，在學習各地公益訴訟經(jīng)驗的基礎上提出設想，尋求對策。

關鍵詞：公益訴訟；立案機制

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2018）26-0174-01

作者簡介：王翔（1994-），男，漢族，陜西漢中人，四川大學，法律碩士在讀，研究方向：民商法。

一、行政公益訴訟問題分析

（一）檢察機關獨立調(diào)查的效力

以縣檢察院發(fā)現(xiàn)鋼鐵廠粉煤灰傾倒污染河道為由向縣環(huán)保局作立案前調(diào)查為例（簡稱粉煤灰污染案）。辦案人員將自己抽樣的水體交與環(huán)保部門請求檢測時，被告知待檢樣本的取得需專門人員持證執(zhí)法且檢測樣本具有時效性，否則存在證據(jù)瑕疵。因證據(jù)不足，調(diào)查只得終止。檢察機關調(diào)查活動需受到部門規(guī)章、行政工作規(guī)范等制約，缺少統(tǒng)一的調(diào)查規(guī)則，這一問題的妥善解決關系到檢察機關公益訴訟監(jiān)督效力。

（二）調(diào)查結(jié)果認定存疑

在粉煤灰污染案中，環(huán)保局提出由于檢測項目中無相關檢驗指標或受制于現(xiàn)有技術(shù)無法檢測，即使確實發(fā)生了部分可見污染物污染河道甚至形成水生生物死亡的環(huán)境損害事實，也無法對涉事企業(yè)追責。類似于此，公益訴訟中大量專業(yè)性問題需要委托鑒定機構(gòu)作出結(jié)論，而檢察機關并無該專項資金或?qū)I(yè)技術(shù)保障，僅憑行政機關“自證清白”恐難以認定其合理性。

（三）對抽象行政行為的調(diào)查

2015年新《行政訴訟法》第2條以“具體行政行為”取代“行政行為”，增大了行政訴訟受案范圍。同時《行政訴訟法》第十二條和第十三條采取肯定式和否定式的列舉模式來規(guī)定行政訴訟的受案范圍，認為不是所有的行政行為都可納入行政訴訟范圍。行政法一般認為認為抽象行政行為是不可訴的。行政部門的“紅頭文件”是抽象行政行為，但若與環(huán)境公益受損有關聯(lián)性，能否對該抽象行政行為提起環(huán)境行政公益訴訟？目前在學理和實踐中都未形成通說。[1]

二、行政公益訴訟立案機制的探索

（一）公益訴訟職能獨立

在國家監(jiān)察體制改革和基層“大部制”改革背景下，筆者設想獨立公益訴訟職能。形成立案與訴訟分離、“審訴分離”機制。

具體地，筆者認為應分立公益訴訟部門專行線索收集、調(diào)查和立案三大職能，增設公益訴訟窗口接收移送舉報線索、了解新聞輿論、宣傳講解公益訴訟制度等工作。而民事行政檢察部門履行立案后的評估鑒定、法律法規(guī)適用、部門溝通協(xié)商等職責，并審核推進訴前程序和訴訟程序。

廣東省番禺區(qū)一則公益訴訟調(diào)研建議中也提到，檢察機關內(nèi)部要設立公益訴訟的審查起訴程序。在提起訴訟前另行指派未參與案件調(diào)查的檢察官對起訴的證據(jù)材料審查，審核是否符合起訴標準，這與筆者思路不謀而合。[2]

（二）確立合理的立案范圍

在立案范圍的討論中，如全國政協(xié)委員劉紅宇提到“文物屬國有資產(chǎn)，也是文化遺產(chǎn)，具有很高的社會價值，可否將文物保護納入檢察公益訴訟范疇，需要檢察機關去研究和推進。[3]”也能看到山西省新絳縣檢察院提出保護古絳州的國有文物。[4]可以預見，公益訴訟范圍進一步拓展應是重點環(huán)節(jié)，既需要上級檢察機關研究制定政策，也需要基層院主動提供實務經(jīng)驗。

（三）區(qū)別對待抽象行政行為

有學者認為，環(huán)境公益訴訟的可訴范圍是造成環(huán)境損害或可能造成環(huán)境損害的行為，不論實施者和該行為是否合法；如果是行政行為，也不考慮是具體行政行為或抽象行政行為，只要符合上一款標準，都應可訴。”[5]

筆者認為可以有區(qū)別的對待抽象行政行為。對于政府部門制定規(guī)章，應根據(jù)《中華人民共和國立法法》的要求以備案審查的形式來處理。對于政府頒布“紅頭文件”這樣形式的抽象行政行為，如果可能會造成損害公益后果，盡管目前尚未存在確定的行政相對人且沒有發(fā)生損害后果，檢察機關也可以對該行政部門提起行政公益訴訟，訴求即撤銷或變更該行政行為。

[參考文獻]

[1]陳輝.檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟制度研究[D].西南政法大學，2016.

[2]廣州市番禺區(qū)人民檢察院課題組，暨中黨.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度研究[J].中山大學法律評論，2011（1）：276-296.

[3]中新網(wǎng).全國政協(xié)委員劉紅宇：文物保護應納入公益訴訟范疇.http： // www. chinanews. com/ gn/ 2018/03-05 / 8459710. shtml.

[4]山西省新絳縣人民檢察院微信公眾號.《古絳州的國有文物 我們來守護！》http：// mp. weixin. qq. com/ s？ __ biz = MzU1 MDEz NDU5OQ == & mid = 2247486113 & idx= 3 & sn= a7b840dd 4584d 87287a910c 168c9a8a0 & chksm= fba47c 89ccd 3f59f17eb1d 8f5cce 38a2d8 0637bffa8b 384ee0471f 620a40c 92c6b212a 5e67d7 & mpshare= 1 & scene=23 & srcid= 0416fb3ot KYleAVj JPn YzHD q#rd.

[5]李微筱.檢察機關提起環(huán)境公益訴訟制度研究[D].鄭州大學，2017.