新型城鎮(zhèn)化背景下小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展存在的問題及對(duì)策研究

張 娜

(重慶交通大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，重慶 400074)

1 引言

基于長(zhǎng)時(shí)間以來中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快以及城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提高，作為大城市和周圍農(nóng)村腹地之間連接紐帶的小城鎮(zhèn)，在具體背景下顯現(xiàn)的作用是十分重要的，其能否健康、可持續(xù)發(fā)展將直接關(guān)系到廣大農(nóng)村腹地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生一定的影響。中國(guó)在過去30多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，約有5億多人的城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)額，相關(guān)報(bào)告由人均收入的增長(zhǎng)趨勢(shì)推斷，到2030年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將上升到70%左右，生活在城市里的人數(shù)將有10億人之多[1]，《世界城市化展望(2018年修訂版)》進(jìn)而指出，直到2050年，中國(guó)城市人口將增長(zhǎng)2.55億人。隨著城市化的持續(xù)發(fā)展，對(duì)城市增長(zhǎng)的有效管理在城市的可持續(xù)發(fā)展過程中越來越重要。農(nóng)村人口大量涌入大城市，大城市因其住房、交通、能源系統(tǒng)和其他基礎(chǔ)設(shè)施等方面的配給、勞動(dòng)力的需求等方面的限制以及需要在消化轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的過程中付出比小城鎮(zhèn)高的多的額外成本(就業(yè)、教育、醫(yī)療費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用要遠(yuǎn)高于小城鎮(zhèn))等諸多原因，對(duì)農(nóng)村人口的容納能力有限。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境關(guān)系的基礎(chǔ)上，為解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大城市對(duì)容納過多農(nóng)村人口有一定困難，農(nóng)村留守兒童、婦女、老人問題對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的諸多風(fēng)險(xiǎn)等隱患，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)，提升小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的吸引力，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，在小城鎮(zhèn)中“截留”一部分農(nóng)村人口就顯得尤為必要。

新型城鎮(zhèn)化旨在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，其主要思想體現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展和互促共進(jìn)，要打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，利益整合。目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在一定程度上加大了城鄉(xiāng)的差距，加劇了收入水平差距的懸殊，從而形成城鄉(xiāng)分離，這是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在的突出矛盾[2]。提高小城鎮(zhèn)的發(fā)展水平在解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾中有著其不可忽視的作用，解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村整體的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的城市化、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，逐步減少農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長(zhǎng)方式，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率[3]。加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展到足以使更多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的非農(nóng)業(yè)化以及非農(nóng)人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)的聚集，高的生產(chǎn)活動(dòng)集中度又可以反過來提高小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行效率，加快小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而形成一個(gè)良性的循環(huán)系統(tǒng)。

2 小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展存在的問題

改革開放以來，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)在逐步發(fā)展，文化水平獲得了一定的提升，社會(huì)功能也在逐漸恢復(fù)[4]。20世紀(jì)80年代之后，小城鎮(zhèn)數(shù)量急劇增加，規(guī)模也有所擴(kuò)大，社會(huì)功能日趨完善，對(duì)周圍地區(qū)的輻射力、吸引力和提供公共服務(wù)的能力有了明顯的提高。部分地區(qū)在政府、規(guī)劃部門的合理規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行下形成了比較合理的小城鎮(zhèn)體系，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。但是，中國(guó)目前存在的絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都是在以往的歷史發(fā)展過程中自發(fā)形成的，雖然有其經(jīng)濟(jì)、地理、文化和社會(huì)等各個(gè)方面一定的合理性，但依然存在著無序性和不平衡性，缺乏科學(xué)的管理和規(guī)劃，小城鎮(zhèn)規(guī)模過小、公共服務(wù)水平低下、發(fā)展水平不高以及區(qū)域內(nèi)小城鎮(zhèn)分布不合理等諸多方面都是目前在新型城鎮(zhèn)化背景下實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題。

2.1 公共服務(wù)水平普遍低下

無論是大城市周邊地區(qū)的小城鎮(zhèn)還是較偏遠(yuǎn)地區(qū)的小城鎮(zhèn)，都存在一個(gè)普遍的問題，其公共服務(wù)水平較低。中國(guó)目前歷史上存在的小城鎮(zhèn)，大多源自商品的生產(chǎn)以及在商品交換過程中自發(fā)形成[5]。1949年以前，中國(guó)的小城鎮(zhèn)基本上仍然依附于農(nóng)業(yè)，絕大多數(shù)的小城鎮(zhèn)不僅沒有現(xiàn)代工業(yè)，而且手工業(yè)和商業(yè)也欠發(fā)達(dá)[6]。建國(guó)后，隨著生產(chǎn)力的解放，部分小城鎮(zhèn)才得以有所發(fā)展，在1979年后的一段時(shí)期，小城鎮(zhèn)的數(shù)量急劇增長(zhǎng)，導(dǎo)致其在發(fā)展中存在很大的隱患，公共服務(wù)水平低下是諸多問題中阻礙小城鎮(zhèn)發(fā)展，影響城鎮(zhèn)整體功能發(fā)揮的最基本的一個(gè)方面。雖然在2000年之后，由于政策的引導(dǎo)，小城鎮(zhèn)開始出現(xiàn)數(shù)量上的縮減，部分地區(qū)開始撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，逐步提升小城鎮(zhèn)發(fā)展的質(zhì)量[7]。但是，迄今為止，絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平依然十分落后。

首先，小城鎮(zhèn)的醫(yī)療衛(wèi)生和教育水平并不能滿足當(dāng)?shù)厝说男枨?，不能為小城?zhèn)輻射區(qū)域內(nèi)居民提供一定水平的醫(yī)療服務(wù)和教育資源。中國(guó)目前的醫(yī)療資源分布極不均衡，主要分布在大城市、大醫(yī)院，城市大醫(yī)院越建越大，也相應(yīng)的集中了該領(lǐng)域的高新技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備和優(yōu)秀人才，其患者也越來越多[8]。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，大城市每千人口執(zhí)業(yè)醫(yī)師達(dá)到2.96人，而小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)僅為1人，2016年1～4月間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療服務(wù)量?jī)H占總量的33.3%，在這期間的病床使用率，大醫(yī)院達(dá)到87.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅為59.8%。小城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，承擔(dān)基本醫(yī)療的功能薄弱，以至于鎮(zhèn)域內(nèi)居民在當(dāng)?shù)夭⒉荒艿玫接行е委?，只能選擇在大城市、大醫(yī)院就醫(yī)。這樣的現(xiàn)象在一定程度上造成了小城鎮(zhèn)基本醫(yī)療資源的閑置與浪費(fèi)，導(dǎo)致地方政府和各類市場(chǎng)主體缺乏對(duì)小城鎮(zhèn)基本醫(yī)療資源進(jìn)行投資的動(dòng)力，進(jìn)而持續(xù)產(chǎn)生基本醫(yī)療資源流向大城市的現(xiàn)象，醫(yī)療資源配置進(jìn)一步不平衡，從而形成惡性循環(huán)，將會(huì)對(duì)小城鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)水平的改善產(chǎn)生更大的阻力[9]。

其次，是教育資源配置的極不平衡，長(zhǎng)期以來，我國(guó)各地區(qū)的教育政策對(duì)大城市示范學(xué)校、重點(diǎn)學(xué)校的扶持，造成了教育資源配置校際間的嚴(yán)重不平衡，優(yōu)質(zhì)的教育資源在大城市、好學(xué)校集中。而在小城鎮(zhèn)的普通學(xué)校中，教育經(jīng)費(fèi)短缺、教學(xué)設(shè)施落后、教育質(zhì)量難以保證以及教師隊(duì)伍不足等問題普遍存在，導(dǎo)致好的更好，差的更差。這種教育資源配置的不合理將進(jìn)一步內(nèi)化為大城市與小城鎮(zhèn)、農(nóng)村腹地人口之間不同的教育意識(shí)和教育觀念，從而加大這種資源配置的不平衡[10]。

小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，數(shù)量不多、質(zhì)量不高，不能滿足鎮(zhèn)域內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活需要，已經(jīng)極大地制約了小城鎮(zhèn)自身以及在其所輻射范圍內(nèi)的農(nóng)村腹地的發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)不完善，能源短缺，交通運(yùn)輸條件差，通訊設(shè)施落后，環(huán)保設(shè)施不健全，供水排水設(shè)施不發(fā)達(dá)。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，到1996年底，全國(guó)建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然十分落后，所涉及到的基礎(chǔ)設(shè)施僅有供水站、汽車站、火車站、碼頭、郵電所、發(fā)電站、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路等，至于代表城市文明的排水系統(tǒng)、污水處理系統(tǒng)和垃圾處理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施幾乎是不存在的[11]。目前，有些小城鎮(zhèn)已經(jīng)建立起了簡(jiǎn)單的相關(guān)設(shè)施系統(tǒng)，但大多數(shù)的小城鎮(zhèn)在此類設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)上仍處于空白狀態(tài)。排水設(shè)施的缺少導(dǎo)致城鎮(zhèn)內(nèi)的人居生活環(huán)境極其惡劣，“旱天滿地土，雨天一片泥”、污水橫流的現(xiàn)象在多數(shù)小城鎮(zhèn)內(nèi)都存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他各類企業(yè)所排放的“三廢”污染大量農(nóng)田，嚴(yán)重地影響了小城鎮(zhèn)周圍農(nóng)地的質(zhì)量，造成了環(huán)境的污染和生態(tài)的惡化。此外，很多原來的基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，無專人管理，使用壽命大大減少。基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局不合理，重復(fù)建設(shè)，無序發(fā)展。而小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的落后，主要?dú)w因于建設(shè)資金投入的不足以及政府管理體制的不完善。

2.2 缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和管理

小城鎮(zhèn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的重要作用都是不可忽視的，對(duì)小城鎮(zhèn)的有效規(guī)劃和管理是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康、可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，而制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略和對(duì)策是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)有效規(guī)劃和管理的基礎(chǔ)[12]。目前，我國(guó)小城鎮(zhèn)類型多樣，發(fā)展水平差距較大，發(fā)展戰(zhàn)略和類型也各具特色，然而在其建設(shè)過程中卻存在建設(shè)分散，缺乏計(jì)劃性等問題。

首先，小城鎮(zhèn)多為隨意建設(shè)，缺乏全局性、系統(tǒng)性的空間布局和體系發(fā)展規(guī)劃，其規(guī)劃多與小城鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模不相符，沒有編制出與全局經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃，缺少對(duì)城鎮(zhèn)所處區(qū)域、省市乃至國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生的影響的相關(guān)分析。部分小城鎮(zhèn)在規(guī)劃過程中缺乏計(jì)劃性和長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，產(chǎn)生了嚴(yán)重的人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)現(xiàn)象。由于其規(guī)劃意識(shí)不強(qiáng)、導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的建設(shè)布局存在很多不合理之處，在隨后的建設(shè)施工中與在建或已建成的工程發(fā)生沖突，進(jìn)而返工重建的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，建了又拆、拆了又建，勞民傷財(cái)，使得小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)無法持續(xù)發(fā)展，在一定程度上制約了其經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[13]。

其次，在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃方面，多是只進(jìn)行總體規(guī)劃，而忽視了控制性詳細(xì)規(guī)劃[14]，并且缺乏專業(yè)的規(guī)劃師團(tuán)隊(duì)，往往以個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意志代替科學(xué)合理的規(guī)劃編制，而存在的規(guī)劃編制大部分不夠完整、缺乏規(guī)范性、可操作性差，這就為小城鎮(zhèn)在執(zhí)行相關(guān)規(guī)劃的過程中留下了較大的自由空間，在實(shí)際工作中，不完全遵循城市規(guī)劃的各種規(guī)定、不嚴(yán)格按照規(guī)劃程序操作執(zhí)行，對(duì)規(guī)劃的隨意執(zhí)行造成了小城鎮(zhèn)在規(guī)劃布局上的不合理。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)同樣存在資金以及觀念方面的限制，資金的不足導(dǎo)致了規(guī)劃的粗糙、與實(shí)際情況脫節(jié)，觀念上的陳舊使得規(guī)劃毫無新意，對(duì)本地文化的傳承不夠，缺少對(duì)自然風(fēng)光和歷史文化遺產(chǎn)的展現(xiàn)，無法體現(xiàn)小城鎮(zhèn)的個(gè)性特色。小城鎮(zhèn)在規(guī)劃布局中往往缺乏對(duì)土地的集約利用意識(shí)，這又會(huì)直接導(dǎo)致鎮(zhèn)域內(nèi)土地資源的浪費(fèi)，土地利用率低下等問題。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明

我國(guó)小城鎮(zhèn)在發(fā)展過程中暴露的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理問題已經(jīng)愈演愈烈，第二產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)不高、檔次低，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，規(guī)模小，缺乏聚集力和吸引力[15]。小城鎮(zhèn)發(fā)展的根本動(dòng)力在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)支撐，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)過程中起到了極大的推動(dòng)作用，主要體現(xiàn)在建設(shè)資金的積累、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納以及人口和產(chǎn)業(yè)的集聚等各個(gè)方面[16]。然而因目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在空間布局上呈高度分散的狀態(tài)，散落在小城鎮(zhèn)及各個(gè)村落中，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模不足、個(gè)體素質(zhì)差、缺乏專業(yè)技術(shù)人才、資金不足和生命力脆弱等弱點(diǎn)，諸如此類的問題導(dǎo)致小城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)難以形成專業(yè)化生產(chǎn)，企業(yè)后勁嚴(yán)重不足，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益無法實(shí)現(xiàn)，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)過程中所起到的推動(dòng)作用因此而大大減弱[17]。

就第三產(chǎn)業(yè)來說，其對(duì)勞動(dòng)力具有較強(qiáng)的吸附性，但小城鎮(zhèn)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍滯后，所占比重偏低，極大的阻礙了小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納[18]。小城鎮(zhèn)本身一、二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平就相對(duì)較低，而對(duì)于第三產(chǎn)業(yè)，諸如服裝、食品等基本的社會(huì)需求均已在一定程度上達(dá)到飽和，像保險(xiǎn)、旅游等較為新型的第三產(chǎn)業(yè)則需要具有同樣新型素質(zhì)的消費(fèi)群體，而小城鎮(zhèn)內(nèi)的居民普遍缺少這樣的主觀條件，上述弊端均在一定程度上限制了小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理在一定程度上導(dǎo)致小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域內(nèi)的企業(yè)在發(fā)展上存在困難，進(jìn)而無法吸引更多的勞動(dòng)力，對(duì)農(nóng)業(yè)增值的貢獻(xiàn)也有限，制約小城鎮(zhèn)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致其對(duì)周圍農(nóng)村腹地的輻射能力不強(qiáng)。

此外，小城鎮(zhèn)在發(fā)展建設(shè)過程中規(guī)劃定位不明確，產(chǎn)業(yè)趨同，本地的特色資源沒有被發(fā)掘，地方性不突出，不能形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，無法對(duì)周邊地區(qū)技術(shù)、資金、人才形成強(qiáng)大的吸引力，進(jìn)而對(duì)小城鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦缺乏一定的促進(jìn)作用。小城鎮(zhèn)的地方性即是對(duì)小城鎮(zhèn)的地方經(jīng)濟(jì)體系、小城鎮(zhèn)的社會(huì)文化、小城鎮(zhèn)的地域文化以及小城鎮(zhèn)與區(qū)域及大城市之間的關(guān)系等各個(gè)方面的描述[7]。區(qū)域內(nèi)的社會(huì)文化背景、價(jià)值觀念、區(qū)域內(nèi)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、自然環(huán)境等都與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)體系、發(fā)展建設(shè)息息相關(guān)，是小城鎮(zhèn)發(fā)展歷程在時(shí)間和空間上的縮影，是小城鎮(zhèn)的特色所在，同時(shí)也是小城鎮(zhèn)的生命力所在。自改革開放以來興起的多數(shù)小城鎮(zhèn)在建設(shè)發(fā)展過程中，都或多或少的脫離了城鎮(zhèn)所在區(qū)域而獨(dú)自發(fā)展，為了發(fā)展小城鎮(zhèn)而發(fā)展小城鎮(zhèn)，對(duì)于與所在區(qū)域之間的聯(lián)系缺乏考慮，因而就小城鎮(zhèn)在該區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的地位和功能定位不明確，忽視了對(duì)于城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定以及發(fā)展。小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不明，盲目模仿大城市的產(chǎn)業(yè)布局，但小城鎮(zhèn)自身在企業(yè)規(guī)模、技術(shù)設(shè)備、產(chǎn)品質(zhì)量、人才素質(zhì)、政策環(huán)境等方面的水平遠(yuǎn)低于大城市的工業(yè)水平，在資源和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中完全不占優(yōu)勢(shì)。

3 實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策探討

3.1 提高小城鎮(zhèn)內(nèi)公共服務(wù)的供給水平

在目前涌入城市的大多數(shù)農(nóng)村人口的基本愿景里，希望提高自身的生活水平在其中占相當(dāng)大的比例。從而，城鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的能力與其所具有的吸引力將是一個(gè)成正比的關(guān)系。前述文章有言，高的生產(chǎn)活動(dòng)集中度可以提高小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行效率，加快小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就是說經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開人口的集中，而小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸引力方面，公共服務(wù)的供給水平占很大的比重。

首先，相關(guān)政府部門要保證對(duì)小城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的經(jīng)費(fèi)投入，盡可能提高鎮(zhèn)域內(nèi)教育、醫(yī)療水平，保障鎮(zhèn)域內(nèi)居民的就醫(yī)和受教育的機(jī)會(huì)。其次，對(duì)于小城鎮(zhèn)供水、排水、道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，功能不健全，不能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以及鎮(zhèn)域居民生活、生產(chǎn)需求的問題，其根本原因在于小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的短缺。小城鎮(zhèn)目前的建設(shè)資金的主要來源是政府，在未來的發(fā)展中，要突破這種單一的依靠政府投資的模式，一方面加大上級(jí)政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的投入，另一方面要引導(dǎo)社會(huì)資金投入到小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中來，促進(jìn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，從而形成可持續(xù)的發(fā)展方式。

3.2 提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)性和合理性

小城鎮(zhèn)規(guī)劃與大城市的規(guī)劃和布局存在很大程度的不同，要保證小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，就需要有一定專業(yè)素養(yǎng)的規(guī)劃師隊(duì)伍和管理者投入更多的時(shí)間和精力對(duì)需要制定規(guī)劃地區(qū)自身的詳細(xì)情況進(jìn)行深入分析和總結(jié)，結(jié)合本城鎮(zhèn)的實(shí)際情況有序推進(jìn)。但由于我國(guó)有些村鎮(zhèn)對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)不夠重視，有的甚至把應(yīng)該由政府牽頭的規(guī)劃工作直接交給開發(fā)商[19]，政府的不重視直接導(dǎo)致了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)人才的嚴(yán)重缺乏。這就需要上級(jí)政府部門和本地政府加強(qiáng)對(duì)小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的重視，重視對(duì)專業(yè)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，設(shè)立直接服務(wù)于小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的規(guī)劃部門。其次，需要上級(jí)政府部門在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)工作中給予一定財(cái)政和物資上的支持，才能有力確保規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)工作能夠有序推進(jìn)[20]。

在制定小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃中，應(yīng)與其現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模相適應(yīng)，充分考慮其與大、中城市的連接功能、對(duì)周邊農(nóng)村腹地的帶動(dòng)功能以及其自身提供社會(huì)公共服務(wù)的載體功能，優(yōu)化小城鎮(zhèn)的規(guī)劃布局，制定可持續(xù)的發(fā)展規(guī)劃。既要編制更具科學(xué)性的總體規(guī)劃，同時(shí)也不能忽視對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，嚴(yán)格把控基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)人性化的設(shè)計(jì)，滿足鎮(zhèn)域內(nèi)居民日常的生產(chǎn)和生活需求。其次，需要相關(guān)的政府職能部門在規(guī)劃執(zhí)行過程中提供嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制以及建設(shè)完成后的科學(xué)管理。

3.3 著重發(fā)展區(qū)域內(nèi)更具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)

小城鎮(zhèn)是在一定人口聚集的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，而人口的聚集和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互作用，相互影響。有研究結(jié)果顯示，人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)效益在一定程度上呈正比關(guān)系，具體體現(xiàn)在2萬～10萬人的小城鎮(zhèn)中，相應(yīng)的隨著人口增加，經(jīng)濟(jì)效益增加更明顯的情況通常發(fā)生在人口超過5萬人的小城鎮(zhèn)中[21]。這就在一定程度上表明了，在小城鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展過程中，有必要對(duì)人口在5萬人以上的小城鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)投資與扶持，以取得更為可觀的經(jīng)濟(jì)效益。小城鎮(zhèn)的規(guī)模過小，就會(huì)在一定程度上影響城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮，降低對(duì)周邊的資源、人口和資金的吸引力。而要解決小城鎮(zhèn)規(guī)模過小的問題，就需要提升小城鎮(zhèn)對(duì)周邊農(nóng)村腹地人口以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的吸引力，首先，政府應(yīng)對(duì)進(jìn)入小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供更為高效、方便、快捷的服務(wù)(建房、辦照)，簡(jiǎn)化手續(xù)，提高辦事效率，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自主進(jìn)入小城鎮(zhèn)。

目前小城鎮(zhèn)的發(fā)展還存在的一個(gè)顯著弊端就是小城鎮(zhèn)數(shù)量規(guī)模很大，均衡發(fā)展具有一定的難度，政府的力量有限。同時(shí)，國(guó)家“十五”規(guī)劃綱要也指出：小城鎮(zhèn)要把發(fā)展重點(diǎn)放到縣城和部分基礎(chǔ)條件好，發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快完善功能，集聚人口，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟(jì)文化中心的作用。也就是說，需要在小城鎮(zhèn)的建設(shè)、發(fā)展中，對(duì)更具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)即發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒓圯椛渥饔脧?qiáng)、交通區(qū)位優(yōu)越、特色產(chǎn)業(yè)突出的小城鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，在其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、城鎮(zhèn)功能的完善以及對(duì)周邊農(nóng)村人口吸引力的提升方面提供一定的幫扶。

3.4 發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)

在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，必須將發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)放在一個(gè)十分重要的位置。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)日益向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型，大城市將從目前以集聚工業(yè)為主轉(zhuǎn)向以集聚服務(wù)業(yè)為主，在服務(wù)業(yè)向大城市集中的過程中，工業(yè)將逐漸分散，由大城市流向周邊小城鎮(zhèn)。由以往的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)可以看出，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿碜杂诔鞘泄I(yè)的發(fā)展，農(nóng)村人口進(jìn)入城市最根本的原因在于城市工業(yè)的吸引以及農(nóng)村過于落后的生活對(duì)其產(chǎn)生的推動(dòng)。這是過去大量農(nóng)村人口涌入大城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不妨將其運(yùn)用在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，利用一定的工業(yè)優(yōu)勢(shì)提升小城鎮(zhèn)的吸引力，從而轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，培育支柱產(chǎn)業(yè)，必須正確認(rèn)識(shí)、了解每個(gè)小城鎮(zhèn)自身的資源優(yōu)勢(shì)和文化、地理、歷史條件。除了上文所述的工業(yè)帶動(dòng)，還可以借助商貿(mào)流通、旅游、資源開發(fā)等方式建設(shè)各具特色的小城鎮(zhèn)，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，拉動(dòng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

4 結(jié)語

小城鎮(zhèn)多產(chǎn)生于大城市與農(nóng)村地區(qū)的中間地帶，往往是在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸外擴(kuò)且農(nóng)村生產(chǎn)力有了相對(duì)程度提升的過程中興起的。黨的十五屆三中全會(huì)指出：“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。2012政府的工作報(bào)告中也提出：“要促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的良性互動(dòng)，小城鎮(zhèn)建設(shè)是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大舉措”，由此可以看出，小城鎮(zhèn)建設(shè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中都具有很大的作用，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)城市化的大發(fā)展，發(fā)展小城鎮(zhèn)是其中必不可少的一環(huán)。

加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是新時(shí)期城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)，而小城鎮(zhèn)建設(shè)是加快這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，同時(shí)加快鎮(zhèn)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，進(jìn)而提高鎮(zhèn)域內(nèi)居民生活水平也要依賴于小城鎮(zhèn)的發(fā)展、建設(shè)，其次，小城鎮(zhèn)的建設(shè)對(duì)于帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，促進(jìn)其物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)也有其不可忽視的作用。作為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的一部分，中國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)既帶有濃厚的中國(guó)特色，又具有世界小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的一般特點(diǎn)，可以在探索加強(qiáng)中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)與管理的政策的過程中，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，以我國(guó)實(shí)際發(fā)展情況為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

ResearchontheProblemsandCountermeasuresoftheSustainableDevelopmentofSmallTownsUndertheBackgroundofNewUrbanization

Zhang Na

(SchoolofArchitectureandUrbanPlanning,ChongqingJiaotongUniversity,Chongqing400074,China)

Abstract: Based on the continuous acceleration of China’s urbanization process and the continuous improvement of the urbanization level over a long period of time, the role of small towns,as a link between big cities and the surrounding rural hinterlands,is very important in the specific context.Its healthy development will have the most direct impact on the realization of agricultural modernization in rural hinterland and the further development of China’s urbanization process. Most of the small towns that exist in China are formed spontaneously in the past historical development. Although they are reasonable in various aspects such as economy, geography, culture and society, they still have disorder and imbalance. The lack of scientific management and planning, the small size of small towns, the low level of public services, the low level of development and the unreasonable distribution of small towns in the region are all problems that need to be solved to realize the sustainable development of small towns under the background of new urbanization. This paper makes a concrete and in-depth analysis of many problems in the development of small towns, and puts forward corresponding countermeasures and suggestions on how to solve the problems mentioned above in the future development.

Keywords: small towns; new urbanization; sustainable development; surplus rural labor force