黨內法規研究：十年回顧與未來展望

廉 睿,高鵬懷

(1.貴州中醫藥大學，貴州 貴陽 550025; 2.中央民族大學，北京 100086)

作為一種發端于中國本土的“軟法機制”，黨內法規歷來受到學界重視。不論是對法學界而言，抑或是對政治學界而言，在黨內法規研究層面，都取得了相當的成果。然而，遺憾的是，甚少有學者對既往的黨內法規研究成果進行系統性梳理，從而有可能出現表達與實踐之間的背離情形。基于此種考慮，筆者對2007年以來的黨內法規及其相關研究成果進行概括式總結，從而為未來語境中的黨內法規研究提供可行性參考。

一、研究數據及其特點

本文以CNKI數據庫為分析范本，通過輸入關鍵詞“黨內法規”，對近十年所公開發表的論文及報道進行搜索，可以得到以下一些數據。在2007年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為402篇；在2008年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為308篇;在2009年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為298篇;在2010年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為562篇；在2011年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為285篇;在2012年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為205篇;在2013年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為596篇; 在2014年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為1490篇;在2015年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為2856篇; 在2016年，數據庫顯示出反映“黨內法規”關鍵詞的篇目為3732篇。從這些統計數據來看，學界對“黨內法規”的研究整體呈現出如下特點：

1.時間段內的冷熱不均現象較為明顯

2007～2013年，這7年屬于“黨內法規”研究的相對低潮期，究其原因，主要是由于政策導向問題所引起。在這一時期，“黨內法規”尚沒有提升至國家治理層面，而僅作為純粹的黨內政策而存在。因此，學界對其關注度較低，而從2014年開始，學界對“黨內法規”的研究成果呈現出井噴式增長，并且逐年以拋物線式的演化軌跡實現遞增。究其原因，顯然，這與黨的十八屆四中全會所強調“進一步完善黨內法規的制定體制和制定機制,進一步加大黨內法規的備案審查制度，進一步加強對黨內法規進行解釋的力度，并在此基礎之上建構出較為完備的黨內法規制度體系”有關。[1]亦是在2014年，中共中央宣布開始進行大規模的“黨內法規”清理運動，由此就使得“黨內法規”成為學界所關注的熱點。

2.學科覆蓋上由單一走向多元

2007～2013年，從學科覆蓋面上來看，這一時期大多數是黨建學界和馬克思主義理論學界的學者們在關注“黨內法規”，而法學界和政治學界的學者們較少關注“黨內法規”這一話題。而隨著2014年十八屆四中全會將；“黨內法規”建設提升至重要地位，法學界、政治學界，甚至管理學界，亦同樣興起了對“黨內法規”進行分析和研究的熱潮。這一時期對“黨內法規”進行研究的學人也不再拘束于傳統的黨建學界和馬克思主義理論學界。與此相呼應，從2014年開始，討論的主題也并不集中于“黨內法規”的內部體系，而開始對“黨內法規”與“國家法”的關系、“黨內法規”的動態運行機制等更為豐富的主題進行討論，從而形成了對“黨內法規”進行多元覆蓋、立體研究的新動向和新格局。

二、既往研究主要覆蓋的議題

在既往的研究中，對“黨內法規”的討論，主要是圍繞著四大問題而展開，學者們基于其學科背景及其價值取向的不同，提出了各自不盡相同的論點和觀點。這四大問題分別是：“黨內法規”概念的成立問題;“黨內法規”的結構體系問題;“黨內法規”的制度建設問題；“黨內法規”與“國家法”的轉化問題。如果說前三個問題都是對“黨內法規”的內生性問題進行討論的話，那么最后一個問題則討論的是“黨內法規”的外生性問題，通過內生性問題與外生性問題的疊加，有利于達成對“黨內法規”的立體式研究。

1.“黨內法規”概念的成立問題

有關“黨內法規”概念的證成問題，實際上涉及的是“黨內法規”這一基礎概念的科學性問題。換句話而言之，如果“黨內法規”的提法具有理論依據與實踐依據，則“黨內法規”這一概念可以成立；而若“黨內法規”這一提法不具備科學依據，則“黨內法規”概念必然也將置于空中樓閣，搖搖欲墜。就整體而言，學界對這一問題的認知具有分野性，即形成兩派互為對立的觀點。在黨史、黨建領域，學者們多認為“黨內法規”的概念是成立的，它在中國共產黨成立后被廣為使用，并且通過《中國共產黨黨內法規制定暫行條例》予以明確確認，因而具備了歷史沿用性和官方確認性的雙重性質，這一概念顯然可以被延續使用。而在法學領域，學者們則認為“黨內法規”并不構成嚴格意義上的“國家法”，若將其冠以“法規”的稱謂，則會在名稱上將“黨內法規”與“國家法”混淆，這不利于實現國家的法治建設。除此之外，還有學者認為，“黨內法規”的提法不妥, 其主要理由是中國共產黨作為政黨組織，并不屬于國家的法定立法單位，因而也不具有國家的法定立法權限，由其進行制定的“黨內法規”不符合法的本質特征。[2]

2.“黨內法規”的結構體系問題

關于“黨內法規”的結構體系問題，亦是“黨內法規”研究中的熱點問題，學者們對于這一問題有著不同的見解。有學者認為，“黨內法規”應該包含五層結構體系，即“黨內法規”體系、黨內立法體系、黨內守法體系、黨內執法體系和“黨內法規”的監督體系。其中，在“黨內法規”體系中，應以黨章為主體，其他包括規定、辦法、細則在內的其他“黨內法規”載體為必要補充。而在完善黨內立法體系的進程中，應該牢牢把握兩個要點，其一，要完善各種程序性規定，以保障黨內立法行為的順利進行。其二，要健全黨的代表大會制度，保障黨的代表大會制度能夠獲得良性運轉。在完善黨內守法體系的進程中，應該以“黨內法規”作為根本依據，以弘揚黨性最為基本訴求。在黨內執法體系中，應該以完善處罰及其申訴制度為組織保證。在“黨內法規”的監督體系中，則需建立黨內監督機制和黨外的人民群眾監督機制，實現兩種監督機制的協同使用。[3]也有學者提出，研究“黨內法規”的結構體系，則需要對某一門類法規體系進行具體的分析和研究。據此，對黨內反腐法規體系進行充分解析，并認為這一體系主要涉及黨的權力的生成機制、黨的權力的運行機制及其運行特征和黨的權力的救濟措施等具體步驟。[4]

3.“黨內法規”的制度建設問題

對“黨內法規”制度建設及其相關問題的討論，成為學界長期以來所重點關注的命題之一。有學者認為，雖然自改革開放以來，“黨內法規”在制度建設層面取得了傲人的成就，但仍然存在著一些突出的問題和不足。例如，從整體上來看，“黨內法規”之制度建設仍然不能滿足黨內政治生活的現實需求，“黨內法規”缺乏相應的配套建設和細化建設， “黨內法規”的審查機制也未能有效配備和運轉。[5]也有學者認為，現今的“黨內法規”制度建設存在著五大層面的問題:其一，黨內立法明顯滯后于新時期黨的建設所面臨的新形勢;其二，“黨內法規”體系尚不健全，有待于進一步完善;其三，“黨內法規”的立法技術尚不成熟，有待于進一步提升立法水平;其四，既有的“黨內法規”主要規范的是實體性內容，而缺乏程序性規定;最后，“黨內法規”與“國家法”的協調互動機制尚未建立。[6]

4.“黨內法規”與“國家法”的關系問題

在“黨內法規”的前期研究中，較少有學者討論“黨內法規”與“國家法”的關系問題，而在2000年之后，對這一問題的討論開始有所顯現，并在此后的十多年中一直成為“黨內法規”研究中的熱點命題。有學者指出，在中國特色社會主義法治視域下，“黨內法規”與“國家法”在規范目標、核心準則與制度根源方面具有內在一致性。“黨內法規”與“國家法”之間的關系可以概括為相輔相成、相互促進、相互保障。“黨內法規”與“國家法”的一致性邏輯可從理論、經驗與假想三個主要方面得以證成。在推進國家治理現代化的進程中，應當對“黨內法規”與“國家法”的關系進行調適，將部分反映時代訴求的“黨內法規”轉化為“國家法”形式而得以使用。[7]也有學者認為，“黨內法規”與“國家法”的關系調適問題，至少涉及三個層面：其一是基本精神的融通；其二是基本制度的對接；其三是避免和消除沖突。[8]還有學者以新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》為研究范本，探討具體的“黨內法規”與“國家法”的銜接問題，提出了“黨內法規”與“國家法”之間存在制度對接缺失、制定環節和處置問題環節銜接協同不足等問題，主張應通過健全與完善“黨內法規”和國法制度體系，促進紀法立法階段和執紀執法階段的銜接協同，這是實現紀法銜接協同的必經路徑。[9]

三、既往研究中存在的不足

在既有的“黨內法規”研究中，雖然取得了為之矚目的成就，但也存在著諸多不足之處。在此，筆者僅略指出一二，當然，這些不足之處僅是筆者一孔之見。首先，僅從切入視角而言，在既往的“黨內法規”研究中，存在著明顯的單一化傾向，即大多數學者只從黨史黨建層面對“黨內法規”進行論述研究，而未能認識“黨內法規”的多元屬性。實際上，“中國共產黨的特殊地位使得黨內法規研究具有多重學科屬性，它不僅是一個黨史黨建學問題，也是一個政治學、法學、歷史學甚至社會學問題”。[10]因此，對“黨內法規”進行研究，一定要注意視角的把控，唯有對“黨內法規”進行多學科解讀、綜合性分析，方能達成對“黨內法規”的本質認知。然而，從既有研究的進路來看，多是采取了傳統的黨史黨建學視角，僅從“黨內法規”體系的內部對其進行分析和研判，而未能將“黨內法規”置入更為宏大的社會語境中進行探討。因此，在日后的研究中，需要加強對“黨內法規”的跨學科分析和研究，以便認知“黨內法規”的綜合屬性和本質規律。其次，從既有的研究方法來看，亦具有相當的滯后性，這種滯后性的研究方法難以駕馭對“黨內法規”的前沿性研究。在既有的研究方法中，歷史考察和歷史分析成為具有主導性的研究方法。固然對“黨內法規”的研究，需要借助一定的歷史語境，以便尋求這項制度的演變進化歷程。但是，如果過于依賴這一傳統研究方法，也有可能取得適得其反的結果，從而將“黨內法規”研究推至泥潭之中。在未來的研究中，應該引入具有前沿性質的研究方法，從而對既有的研究方法進行革新，具體而言，可以加強規范分析、制度分析、比較分析、案例分析等個性化研究方法的綜合使用。規范分析作為法學研究中的經典方法，同樣可以適用于通過法條形式得以表達的“黨內法規”，這是毫無疑問的，固為通過對“黨內法規”中的相關條款進行具體的規范分析，有助于把握“黨內法規”的立法規律和立法特點。制度分析，作為政治學中的傳統研究方法，亦完全可以置于“黨內法規”研究中，這是因為，從根源上來講，“黨內法規”由黨內政策蛻變而來，不管將其稱之為“黨法”，還是將其命名為共產黨人的“家法”，都難以改變它作為黨內基本制度而存在的事實。采用制度分析的研究方法，對“黨內法規”進行研究，也是必然的。比較分析，即采用比較的研究方法，對“黨內法規”進行綜合性研究。當然，比較分析法只是一個統稱概念，又可以細化為橫向比較法和縱向比較法。所謂橫向比較法，即可以將“黨內法規”同“國家法”進行對比研究，而縱向研究方法，則可以對不同歷史時期的“黨內法規”所體現的形式和內容進行細節性分析，從而追尋到“黨內法規”的演變軌跡及其演化規律。

四、未來黨內法規研究的著力點

1.有關“黨內法規”提法的爭議

對于何為真正意義上的“黨內法規”？學界迄今為止都未能形成統一的意見。與這種持久性的爭論相伴而生的是圍繞著“黨內法規”這一概念的“合法性”，學界也形成了鮮明的兩派觀點。部分學者認同“黨內法規”這一概念的邏輯自洽性，認為其構成了中國最為重要的本土法治資源，“黨內法規”的提法滿足了中國日益興盛的法治規范供給，因此具有理論和現實層面的雙重意義，“黨內法規”應該在中國法治化進程中具有“合法性”身份。與之相左，另有部分學者提出，“黨內法規”這一概念并非科學意義上的完整表述，從本質上來講，“黨內法規”仍從屬于道德或政策范疇，加以諸如“法規”此類的稱謂，只會混淆政策、道德和法律的嚴格界限，從而掩蓋其真實屬性。雖然學界多否定“黨內法規”這一提法的合理性，認為這一提法混淆了“黨內法規”與國家法律之間的區別，對于這一基礎性問題，在未來語境中，仍需要學界予以進一步澄清。

2.有關“黨內法規”性質的爭議

傳統上，學界普遍認為“黨內法規”是中國共產黨的內部政策，具有政策屬性。但有學者認為，在“黨內法規”誕生之初，確實具有明顯的“政策性”，多作為黨的內部政策而獲得生效空間，而隨著時間的推移，尤其到步入21世紀以后，“黨內法規”呈現出較為明顯的“軟法”取向。當然，強調“黨內法規”的“軟法”取向，并非對于其自身政策特征的完全否定，事實上，作為法律與政策的交集產物，在“黨內法規”自身仍然內含著政治屬性和法律屬性。當然，“黨內法規”的這種“軟法”取向并非一蹴而就，而存在一個相當漫長的演變過程。通常，這一演化邏輯包含了三重條件，即前提性結構(前提性條件)、內生性結構(內生性條件)和外生性結構(外生性條件)。對于“黨內法規”向“軟法”的轉化路徑與轉化邏輯，也同樣值得學界同仁進行深入式研究。

3.有關“黨內法規”與“國家法”的互動模式

在之前，學界多認為“黨內法規”與“國家法”分屬于兩套不同的規范體系，前者是政治性話語，而后者是法律性話語，雖然兩者存在著交集上的可能，但卻不存在著嚴格意義上的互動關系。當然，也有少數學者認為，“黨內法規”與“國家法”在實踐中確實存在著一定的互動關系，將這些互動關系進行分類，即可以提煉出兩者之間的四種互動模式，即“黨內法規”與“國家法”之間的共生模式、“黨內法規”與“國家法”之間的共治模式、“黨內法規”與“國家法”之間的沖突模式、“黨內法規”與“國家法”之間的背離模式。前兩種關系是良性互動關系，而后兩種則構成了“黨內法規”與“國家法”之間的非良性互動關系。對于“黨內法規”與“國家法”的具體互動模式與互動路徑，也有待于學界加強研究，以期形成相對統一的意見。

4.有關“黨內法規”與“國家法”的合作路徑

在既往的研究中，學界已經就“黨內法規”與“國家法”在國家治理現代化中進行合作的可行性做出了論證。但是，對于“黨內法規”與“國家法”的具體合作路徑，學界還未進行有效切入和充分闡釋。顯然，這一問題對與黨內法規研究而言，具有較為強烈的現實意義。在國家治理現代化進程中，“黨內法規”與“國家法”之間必須建構出某種良性互動機制，從而實現兩者之間的協作和共治。即為了提升“黨內法規”的治理績效，必須對“黨內法規”進行充分的立法整合，通過立法整合的方式來構建“黨內法規”與“國家法”兩者之間的良性轉化機制。進而通過“黨內法規”對“國家法”的借鑒，達成兩者之間的內部融通關系，進而建構“黨內法規”與“國家法”之間的良性融通機制。具體而言，即“黨內法規”應以“國家法”為參照，構建完備的“黨內法規”體系、建立“黨內法規”的復合清理機制并且設定長效的“黨內法規”評估機制。在未來黨內法規研究進程中，顯然應就這些問題進行深入探討。