完善《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案)》涉及職業健康安全相關內容的思考與建議*

張 敏

(中國醫學科學院/北京協和醫學院 公共衛生學院，北京 100730)

0 引言

在我國大力推進實施健康中國戰略的進程中，由全國人大教科文衛委員會牽頭起草的基本醫療衛生法立法工作于2014年12月全面啟動[1]。2017年12月22日，基本醫療衛生與健康促進法草案首次提交十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議[2]。2017年12月29日至2018年1月27日，全國人大將《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案)》在中國人大網公布，向社會公開征求意見[3]。2018年10月22日，備受全社會關注的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案)》(以下簡稱《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》)已提交十三屆全國人大常委會進行二審[4]。該法案有多處涉及職業病防治的相關內容，在基本醫療衛生服務與健康促進法制化建設中，對于明確職業健康安全工作的定位和銜接具有十分重要的意義。

作者在公共衛生領域從事職業衛生與職業病防治的學術研究，同時開展研究生培養和現場實踐工作，結合多年的專業積累和深入思考，針對《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》向社會公開征求的意見稿， 圍繞完善涉及職業健康安全相關內容，系統梳理專業理論和實踐方面的進展，凝練主要的修改完善思路，最后提出修改完善相關條款的15條具體建議，以期為有關部門和組織進一步修改完善該法草案提供參考和借鑒。

1 系統梳理專業理論和實踐進展

1.1 職業人群是全方位全周期維護人民健康的重要人群

1)據《2017年人力資源與社會保障事業發展統計公報》統計[5]，2017年年末全國就業人員 77 640 萬，約占全國人口的56%，職業人群從事職業工作的時間涵蓋生命全周期的最長階段，他們創造社會財富，是撫養全社會的勞動力人群，他們的健康直接關系到勞動力的可持續發展，進而關系到社會經濟的可持續發展。我國快速發展，迅速進入老齡化社會，勞動力人群將成為更加寶貴的社會財富，需要得到保護。

2)職業危害因素對人群生理、心理和社會活動能力方面健康的影響不容忽視，各類職業都存在不同類型的職業危害因素，不僅存在于傳統的煤炭、化工、機械等行業，而且也存在于農業、林業、醫療衛生服務、政府部門等；不僅粉塵、毒物、放射性等會造成傳統的職業危害，而且不良的工效學條件、工作組織和社會心理因素、納米等新技術也會帶來新的職業危害；有的職業性有害因素所導致的職業性癌癥潛伏期長，有的職業危害還會通過損害勞動者的生殖健康而影響到下一代的健康發育和生長；勞動者一旦被診斷為職業病，在社會上時常受到種種歧視和不公正對待[6]。

3)職業健康權利是職業人群健康權利的重要體現。我國2001年批準的聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》要求締約各國采取措施“改善環境衛生和工業衛生的各個方面”，“人人有權享受公正和良好的工作條件”。國際勞工組織和世界衛生組織職業衛生聯席協調委員會于1950年對“職業健康”首次做出了明確定義，并于1995年進行修訂，進一步明確了職業健康應關注的3個主要目標：維持和促進勞動者健康和工作能力；改善工作環境和工作條件，以利于安全和健康；創建有利于保障健康和安全的勞動組織和企業文化，通過促進良好的社會氛圍和企業的順利運行，提高企業的勞動生產率[7]。但是，由于種種原因和制約，目前我國職業病防治工作與建設小康社會目標仍不相適應，突出表現為“重職業病診斷治療和患者賠償、輕綜合性的基本職業衛生服務、輕預防性的職業健康促進措施”，在用人單位職業病防治也存在“重工業、企業等第二產業，輕農業、事業單位和政府部門等第一第三產業”的傾向。與此類似，基本醫療衛生服務和健康促進工作也存在“重生活場所和公共場所、輕工作場所和用人單位”，以及“重生活環境健康、輕職業環境健康”等傾向。

4)職業衛生服務是醫療衛生服務的重要組成部分。職業衛生服務納入基本醫療衛生服務內涵成為國際社會共識，為落實全球初級衛生保健目標，1994年世界衛生組織合作中心在《北京宣言》中提出“人人享有職業衛生保健”的口號，1996年第49屆世界衛生大會通過了“人人享有職業衛生保健”的全球戰略建議書[8]；近年來，聯合國可持續發展目標8提出“體面工作和經濟增長”，要求保護勞動者權利，推動為所有勞動者創造安全和有保障的工作環境。我國于2006年起啟動了基本職業衛生服務試點項目，積累了寶貴的經驗；并在2009年醫改以后，建立了國家基本公共衛生服務制度，職業健康服務已逐步納入其中，根據2017年國家基本公共衛生服務規范，涉及3個方面內容[9]：一是在個人健康檔案項目的生活方式內容中，明確規定需要詢問填寫職業性有害因素接觸史，如有職業病危險因素接觸，需填寫具體粉塵、放射物質、物理因素、化學物質的名稱以及防護措施；二是在健康教育內容中，明確規定開展職業衛生、放射衛生、環境衛生等公共衛生問題的健康教育；三是在傳染病及突發公共衛生事件報告和處理服務中，明確突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。服務內容包括傳染病疫情和突發公共衛生事件的風險管理、發現與登記、相關信息報告、事件處理等。然而，基本職業衛生服務尚未上升為法律的規定，工作質量、服務能力和可持續性有待提高。

5)我國已初步建立多層次保障職業健康的法律制度，《憲法》對公民的勞動權利和義務進行了總體的規定，具體的法律有《職業病防治法》、《勞動法》、《安全生產法》、《工會法》等，《“健康中國2030”規劃綱要》旨在全面提升中華民族健康素質、實現健康與經濟社會協調，是積極參與全球健康治理、履行2030可持續發展的國家承諾的舉措，強調了安全生產和職業健康，為此，完善《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》尤其需要與這些已有法律進行銜接，并在此基礎上予以完善和提高。

1.2 醫療衛生人員的職業健康安全與社會人群健康安全關系密切

1)醫療衛生工作具有人員培養周期長、職業風險高、技術難度大等行業特點，醫護人員在從事職業活動過程中面臨生物、化學、物理、社會心理以及不良的工作組織、工效學環境與條件等方面的職業性有害因素，還面臨電氣、高壓設備、機械設備等所致的安全問題以及跌倒、絆倒、滑倒等安全事故，尤其是鬧醫傷醫事件導致心理和生理暴力甚至威脅生命安全，醫療衛生人員的職業健康損害和職業病是一個不能回避的問題[7]。

2)醫療衛生人員遭受健康安全問題對全社會的健康安全也會造成不可忽視的影響，我國非典肆虐期間曾出現醫務人員感染而造成社會性恐慌就是慘痛的教訓，如果醫護人員連自身的健康都無法保障，誰能擔當保護國民健康的重任？可以說，醫護人員的健康意識、健康行為、職業健康意識和職業健康行為直接影響著全民健康和勞動者的健康。如果醫護人員不健康，顯然難以擔當全民健康的守門人；如果醫護人員不追求自身職業健康，不成為“義務健康和職業健康宣傳員”，每天在工作中不和所接觸的病人主動宣傳如何預防包括職業性傷害在內的防病知識，全民和勞動者“健康夢”就難以實現[10]。

3)我國醫療衛生人員總數超過1 000萬，占全社會職業人群中的相當比例，醫療衛生人員作為勞動者應該享有職業健康和職業病防治權利。2018年，在黨和國家機構改革中，新組建國家衛生健康委員會負責歸口整合全社會的職業安全健康監督管理職責[11]，因此醫療衛生行業作為牽頭部門應在各行業的職業健康與職業病防治中做出表率。在我國，與醫護人員職業衛生防護相關的法律規定方面，除《憲法》、《勞動法》、《工會法》的規定之外，2001頒布的《職業病防治法》的調整范圍涵蓋了包括醫療衛生機構在內的事業單位，這為醫護人員的職業衛生防護提供了法律保障，還有《執業醫師法》、《傳染病防治法》、《精神衛生法》、《護士條例》等不同程度涉及醫療衛生人員的保護要求，但這些法律規定從各自角度出發，自成工作體系，迫切需要通過《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》進行銜接協調，并在此基礎上予以完善和提高，為廣大醫療衛生人員提供更強有力的保護。

1.3 農工民主黨推動勞動者和醫療衛生人員職業健康安全工作進展

1)農工黨中央多年來一直重點調研職業病防治問題的議題，積極聯系中央各相關部委和專家，通過專題座談會重點了解職業病防治問題的現狀、存在問題等以及中央部門和專家關于職業病防治的意見建議。2011年，正值《職業病防治法》修訂之際，農工黨中央主席等領導率調研組赴湖南等地就職業病防治工作的有關情況進行了專題調研，認真向國家提出修訂完善《職業病防治法》的系統性意見和建議。

2)針對醫護人員的職業危害，2013年來，農工黨中央生物技術與藥學工作委員會完成了《關于醫護人員職業病防護技術服務體系》調研報告以及“加強醫護人員職業防護，開展醫護人員職業衛生防護示范醫院試點”重點課題；農工黨中央將該調研成果提交到全國政協十二屆三次大會進行交流。與此同時，農工黨中央不斷追蹤國際前沿，2014年，支持翻譯國際勞工組織和世界衛生組織合作出版的《改善醫護人員工作條件》工具書，全國人大常委會副委員長、農工民主黨中央主席陳竺作序指出：保護好近1 000萬醫護人員的職業健康和安全，才能保護好全體國民的健康和福祉；將《改善醫護人員工作條件》工具書翻譯、引進我國，是一項非常有意義的工作[7]。2018年，農工民主黨中央支持編寫出版了國家職業衛生標準推廣應用專著《〈血源性病原體職業接觸防護導則〉(GBZ/T213-2008)實施應用指南》，十三屆全國政協副主席、農工黨中央常務副主席何維擔任特邀顧問，為推動醫療衛生人員職業健康防護的標準化、規范化做出貢獻[12]。

2 對《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》的具體修改建議

經過系統梳理專業理論和實踐進展、凝練修改完善的主要思路，提出15條修改建議，并列出相應修改理由，如表1～6所示。

表1 對《第二章 公民的健康權利和義務》的具體修改意見Table 1 Detailed improving suggestions on the Chapter Two-Civilian Health Rights and Responsibilities

表2 對《第三章 促進健康的主要措施》的具體修改意見Table 2 Detailed improving suggestions on the Chapter Three-Main Measures of Health Promotion

表3 對《第四章 公共衛生和醫療服務組織與提供》的具體修改意見Table 3 Detailed improving suggestions on the Chapter Four-Delivery and Providing of Public Health and Medical Care Service

表3(續)

表4 對《第五章 醫療衛生人員》的具體修改建議Table 4 Detailed improving suggestions on Chapter Five-Health Professionals

表5 對《第七章 籌資與支付》的具體修改建議Table 5 Detailed improving suggestions on Chapter Seven-Funding and Payment

表6 對《第八章 綜合監督管理》的具體修改建議Table 6 Detailed improving suggestions on Chapter Eight-Comprehensive Inspection and Management

3 結論

1)通過完善《基本醫療衛生與健康促進法(草案)》，深入貫徹“健康融入所有政策”，突出將職業健康、醫療衛生人員職業健康融入分級診療制度、現代醫院管理制度、全民基本醫療保險制度、藥品供應保障制度、綜合監管制度，實現與現有相關法律相銜接協調，并吸納醫改中行之有效的制度和舉措，并在此基礎上完善和提高。

2)突出公民基本職業健康與職業病防治權利的公平可及，突出將職業健康與職業病防治納入到全方位、全生命周期的健康保護，突出各級政府在保障公民職業健康與職業病防治服務方面的責任；在國家基本公共衛生服務中明確基本職業衛生服務的要求。

3)突出醫療衛生人員的職業健康與職業病防治的法律地位，醫護人員作為勞動者應該享受到的基本職業衛生權利和基本職業衛生服務，并與相關法律相銜接，使醫療衛生人員職業衛生防護成為全社會各行業健康促進的典范。

4)在醫療衛生機構層面，建立預防性職業安全衛生文化和職業安全衛生方針，按照《執業醫師法》、《傳染病防治法》、《精神衛生法》、《護士條例》等要求建立醫療衛生人員職業健康防護體系；強調醫療衛生服務機構不僅是公共場所，更是工作場所，因此，不僅要達到公共場所公共安全的要求，更要達到工作場所的職業健康與安全要求；不僅要保障醫療衛生人員免受人身侵害的治安安全，更要保障醫療衛生人員的職業健康與安全。