中國應急產業政策內容量化分析
——基于政策工具視角*

葉先寶，蔡秋蓉

(福州大學 經濟與管理學院，福建 福州 350116)

0 引言

應急產業是為突發事件的預防與應急準備、監測與預警、處置與救援提供專用產品和服務的產業，是覆蓋面廣、產業鏈長的綜合性產業。作為新興產業[1]，應急產業的出現和發展具有較強的時代特征，發展應急產業不僅是培育新的經濟增長點的重要內容，更是提升國家公共安全體系科技支撐水平的迫切要求。新興產業的培育和發展壯大離不開政府的大力扶持，應急產業所具有的準公共產品屬性、需求的剛性與時效性等特殊性質，更是決定了其在發展初期與普通產業相比，對產業政策有著更強的依賴性。在應急產業興起并發展的十余年間，中國政府相繼出臺了系列產業政策以促進應急產業的發展。產業政策是政府通過對基本政策工具的設計、組織搭配而建構出來的[2]，政策工具的正確選擇和科學設計是順利實現政策目標的基本保證[3]。目前，對應急產業政策的研究以定性分析為主，對應急產業政策文本內容的量化研究幾乎空白，缺乏對產業政策文本的整體性分析，難以有效研判產業政策工具的演進及產業發展態勢，對應急產業政策實踐的預見性和指導性不足。鑒于此，本文基于政策工具視角，采用文獻調研法與內容分析法[4-6]，首先從政策文本形式、政策發布年度和政策主體3方面對應急產業政策文本樣本進行總體統計描述分析，再分別基于政策目的維度和產業價值鏈維度對政策工具在中國應急產業發展中的使用情況進行分析，探討應急產業政策工具在推動中國應急產業發展過程中存在的問題和不足，并提出完善建議。

1 中國應急產業政策的樣本選擇

本文所選取的應急產業政策文本均來源于公開的數據資料，按照發文單位與文件題目參照的選擇標準[7]，共收集到應急產業相關政策文本110份。為保證數據的準確性，提高研究的針對性，對初步收集的110份政策文本按照以下原則進一步篩選樣本：①政策頒布時間為2006年1月8日—2018年6月29日；②政策主體為中共中央政府(國務院及其直屬機構、中央各部委)；③政策文本直接體現應急產業內容或對應急產業的相關規定。據此，本文最終遴選出61份應急產業政策文本樣本，并按照設計的中國應急產業政策分析單元編碼表進行信息抽取，如表1所示。

表1 中國應急產業政策分析單元編碼Table1 Coding sheet of emergency industry policies

2 中國應急產業政策文本總體統計描述

2.1 政策文本形式

根據中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合頒布的《黨政機關公文處理工作條例》中規定的15種通用文獻形式[8]，結合應急產業政策文本的特點，將61份應急產業政策文本的形式分為“意見”、“通知”、“規劃”、“令”、“辦法”、“決定”、“預案”、“綱要”、“報告”、“法律”10種并對其進行統計分析，如圖1所示。由圖1可知，具有一定強制性且影響范圍廣、對產業調控作用強的“法律”文本形式僅有1個，而約束效力相對較弱的“辦法”、“通知”和“意見”等文本形式占到了總數的44.26%，應急產業政策文本較弱的權威性，在一定程度上限制了產業政策的功能作用。

圖1 政策文本形式數量統計Fig.1 Quantity statistics of policies textual form

2.2 政策發布年度

圖2為政策年度發文數量統計，從圖2可以看出，雖然2006年應急預案的巨大進展促進了應急產業的萌發，但在2008年卻出現了應急產業政策“空窗期”，此后應急產業政策的年度發文量呈現出上下波動的不穩定性，政策發布的階段性較強。從政策文本發布的時序來看，2016年是應急產業政策文本發布的突出年份，政策出臺數量大，達到了20份，占比32.79%，這種情況的出現可能由于以下2方面：一是2014年國務院辦公廳出臺的《關于加快應急產業發展的意見》加強了相關部門對應急產業的重視；二是2016年是我國各類“十三五”規劃陸續制定和發布的年份。

圖2 政策年度發文數量統計Fig.2 Quantity statistics of the annual policies

2.3 政策主體

61份應急產業政策文本涉及了23個部門(本文政策主體名稱采用政策發文時的機構名稱)，如表2所示，可以看出應急產業關聯效應大、覆蓋面廣[9]、同國民經濟各部門都有著密切聯系的特征。新興產業的發展需要其他領域政策的互補[10]，從政策主體協同性的角度來說，中國應急產業政策以單部門發布為主(83.60%)，政策主體間的協同關系較弱，但可以發現工業和信息化部、國家發改委和科技部3者合作頻率最高且其與其他部門間的合作也最為頻繁。其中，應急產業關鍵技術和裝備的研發需要科技部的引導與組織和管理等；國家發改委作為綜合管理部門，在產業發展規劃制定、產業政策形成等活動中扮演重要的角色；工業和信息化部是具體實施產業規劃指導的部門，對應急產業的發展起到直接的推動作用。

表2 政策主體數量統計Table 2 Quantity statistics of policy-makers

3 政策工具在中國應急產業發展中的使用分析

政策工具是決策者用來實現1個或多個政策目的的手段，反映了政策制定者的意圖和價值觀[11]。本文通過關鍵詞頻數統計篩選出13個高頻關鍵詞，結合其他學者關于應急產業發展路徑的構建思路[12-13]，提出4類13種應急產業政策目的。第1類是科技創新(A)，包括創新激勵及成果轉化(A1)、技術研發(A2)；第2類是機制構建(B)，包括應急物資(生產能力)儲備機制(B1)、國際合作機制(B2)、市場培育與激勵機制(B3)、風險補償與巨災保險機制(B4)和推廣應用(示范)(B5)；第3類是平臺建設(C)，包括標準體系平臺(C1)、科研平臺(C2)、信息和數據平臺(C3)和產業集聚區(基地)(C4)；第4類是人才培養(D)，包括高等教育(D1)和專業培訓(D2)。關于政策工具分類，本文借鑒Rothwell和Zegveld的思想[14]，在已有的研究成果上，將政策工具分為供給側、環境側和需求側3類，供給側政策工具是指對應急產業發展具有直接推動力的產業政策，表現為科技支持、信息支持、資金支持、公共服務等方式；環境側政策工具的目的在于為應急產業發展創造適宜的環境，通過間接影響產業信貸、融資、租稅、法規或采取政策性措施等促進應急產業發展；需求側政策工具主要用來創造或拉動應急產業需求，開拓和穩定市場環境，一般通過政府采購、貿易管制、政府外包、海外機構等手段刺激市場需求，減少市場的不確定性。政策工具推進應急產業發展(實現應急產業政策目的)的作用方式如圖3所示。

圖3 政策工具推進應急產業發展的作用方式Fig.3 Role of policy tools in promoting emergency industry development

3.1 政策目的維度

表3為政策工具在政策目的中的分布統計情況，總體來看，供給側、環境側和需求側3類政策工具與政策目的匹配性不佳且存在非均衡使用問題。環境側政策工具使用過溢(51.64%)，政策性措施泛濫。頻繁使用宏觀指導性政策，缺乏可操作性的具體措施將在一定程度上削弱產業政策的扶持力度。在供給側政策工具中，科技支持和資金支持工具匱乏。科技支持和資金工具不足，對建設科技先導型為主[15]的新興產業是一大缺陷，不利于打破中國應急產業發展仍處于產業鏈中低端的現狀。需求側政策工具與政策目的的協同性最低，僅涉及了7個政策子目的，新興產業投資回收周期長、風險大等特點造成市場的不確定性因素增多，政府采購和貿易管制等需求側工具對產業發展的拉動力量不可忽視。

從“科技創新”(A1～A2)這一政策目的來看，政策性措施工具的使用頻率(63.95%)遠高于其他政策工具的使用。應急產業屬于科技先導產業，促進科技發展不能僅停留于“鼓勵”、“支持”，使用專項資金、稅收減免、租賃優惠等政策工具改善研發主體科研環境、減少創新風險對產業科技創新具有更直接的推動作用。從“機制構建”(B1～B5)這一政策目的來看，各項政策工具的使用較為均衡，大多數政策子目的都相應地使用了供給側、環境側和需求側3類政策工具，不足的是風險補償與巨災保險機制缺乏直接的資金支持和相應的法規管制保障。從“平臺建設”(C1～C4)來看，基本集中在供給側政策工具，說明政府部門意圖通過信息支持和公共服務等方式建設應急產業標準體系、科研平臺和產業基地等平臺，但財務金融和租稅優惠等環境側政策工具的缺失減弱了社會資本進入應急產業市場的積極性。在“人才培養”(D1～D2)方面，僅涉及科技支持、公共服務和政策性措施工具，缺乏多元化的政策工具組合不能有效改善應急產業在人才規模、結構和培養渠道等方面存在的不足，應急人才培育工作需要政府部門更多的關注。

3.2 產業價值鏈維度

產業價值鏈的不同階段對政策工具的需求不同，同樣的政策工具在不同的價值鏈階段產生的效用也不同。按照產業價值鏈的活動規律，結合應急產業發展過程自身內在的特點，將應急產業發展過程分為研發、投資、生產和消費4個階段,得到如圖4所示的政策工具在價值鏈各階段上的分布統計圖，需要說明的是同1個政策編碼可能會對應1個以上的政策工具-價值鏈組合。

表3 政策工具在政策目的中的分布統計Table 3 Distribution statistics of policy tools in policy objectives

圖4 政策工具在價值鏈維度的分布統計Fig.4 Distribution statistics of policy tools in value chain dimension

統計結果顯示，61份政策文本對應急產業發展的研發(24.55%)、投資(43.42%)、生產(23.65%)、消費(8.38%)階段進行了全面干預。根據條款分布的頻次可以看出，政策工具使用最多的是投資階段，研發和生產階段比例相當，消費階段政策工具使用的最少。說明現階段應急產業政策主要關注應急產業價值鏈前中端環節，即研發、投資和生產，其主要目的是促進應急產業關鍵技術和裝備的研發、生產，吸引社會資本進入應急產業市場。政府通過大量的政策性措施鼓勵和支持企業、高校科研機構等攻克關鍵技術、研發關鍵應急裝備，但科技支持、資金支持等供給側政策工具不足顯然會削弱相關主體研發和創新的積極性。在投資階段，信息支持和公共服務工具的使用有助于營造一個信息對稱、制度完善的產業發展環境，可以有效增強應急產業對社會資本的吸引力。生產階段供給側政策工具和環境側政策工具均有涉及，主要也是通過政策性措施影響產業生產的積極性，為后續具體實施政策的出臺奠定基礎。消費階段主要采用公共服務工具，通過完善應急物資儲備制度、推廣產需對接等方式來刺激應急產業市場的需求，借此推動應急產業的供給量。但需求側政策工具幾乎空白的情況不能有力降低由應急產業需求剛性特征所造成的市場高風險性，這將難以吸引企業投資應急產品(服務)的研發與生產。

4 政策工具完善建議

基于中國應急產業政策工具體系存在的搭配不協調、應用結構非均衡、與政策目的協同不足及與產業活動不匹配等問題，提出以下5方面完善建議。

4.1 適度降低政策性措施工具使用頻率，落實完善具體實施細則

在產業發展初期，宏觀層面的政策性措施可以對產業發展起到規劃目標、把握產業發展走向的作用，但過度依賴政策性措施工具不符合現有的產業政策發展形勢，政策體系的完善需要宏觀層面的綱領性政策輔以微觀層面的針對性政策，相互配合才能形成有效的政策合力。因此，政府部門應具體落實完善法規管制、政策性措施等環境側政策工具配套政策體系的建設，同時，加大財務金融和租稅優惠政策工具的實施力度，如建立多元化的投融資體系，引導商業銀行對應急產業的信貸投放力度，對處于初創期、市場前景好、技術優勢明顯的應急企業給予稅收優惠等。

4.2 優化供給側政策工具，加大資金支持與科技支持的力度

突發事件應對的各個環節，都對各類應急設備、產品和技術有著大量的需求。然而，與發達國家相比，中國應急產業仍然存在科技含量低、自主創新能力不足等問題，產品缺少核心競爭力，一系列關鍵設備、技術和產品嚴重依賴進口[16]，極大地約束了應急產業的發展。加大對科技創新的支持，是提升應急產業核心競爭力的關鍵，更是應急產業發展的靈魂。此外，通過設立國家應急產業發展基金、科學技術研究專項基金以及產業風險補償基金和巨災保險再保險等資金支持的方式，可有效促進應急產業的發展。對科技支持和資金支持工具與信息支持和公共服務工具的組合結構進行優化，有助于最大化供給側政策工具的推動力。

4.3 提高需求側政策工具使用比例

現階段應急產業政策工具體系偏重使用環境側政策工具，忽視了需求側政策工具的重要性。應急產業所具有的時效性、需求剛性以及準公共產品屬性等特征，使得應急產業市場需求有著極大的不穩定性。加強需求側政策工具使用的比例，如通過對大宗應急產品的采購，扶持科技含量高、生產成本高的大型應急裝備企業，以政府外包的方式明晰應急產品的市場需求，減少企業進入市場初期的不確定性。此外，我國應急產業與國外發達國家相比，還存在一定的差距，可采用貿易管制工具引進國外先進技術和產品，以達到先進技術轉移和管理經驗引進的目的。當應急產業發展成熟時，政府也應該重視海外機構這一政策工具的使用，設立海外研究中心、拓展海外市場等亦是拉動應急產業發展行之有效的方式。

4.4 合理搭配政策工具，加快應急產業人才培養

人才資源是任何產業發展都離不開的重要支撐，作為新興、科技先導型的應急產業更是迫切需要一批專業、先進人才的推動。中國在應急人才培養方面尚未建立起系統性、完整性的從基礎教育到理論研究再到專業實踐的應急教育管理體系。公共服務和政策性措施工具對促進應急產業人才培養的作用有限，政府應采取信息支持、資金支持和法規管制等政策工具相互搭配使用的方式，促進應急教育管理體系的建設，如制定系列法規和標準，完善應急科技人才資格認定體系；設立應急人才培育基金，選派優秀人才前往國外發達國家學習應急核心技術、引進國外優秀應急人才；建立應急教育實訓基地，提供應急專業技術型人才實務操作培訓。

4.5 加強政策工具在消費階段的使用

加強應急產業消費階段政策工具使用的頻率，有利于培育并構建相對完整、協調的應急產業鏈。完善的應急產業鏈引導應急企業理性擴充產業價值鏈各階段的產能、合理配置生產資源，有助于應急產業核心競爭力的提升。首先，可考慮使用法規管制工具制定詳細的應急產品配置計劃，強制企業及社會組織配備相應的應急產品，擴大應急產業消費市場；其次，可通過應急教育及安全知識普及、宣傳等措施引導家庭儲備基礎應急產品，挖掘應急產業潛在的消費群體；最后，還可充分利用科技信息資源，建立數字化信息服務平臺為應急產業發展提供公共服務信息，減少和避免生產者和消費者因信息不對稱所造成的供需不對接等問題。

5 結論

1)基于政策工具的視角，圍繞政策目的、產業價值鏈和不同層次政策工具等方面對中國自2006年1月8日—2018年6月29日的61份應急產業政策文本進行討論和分析，為理清產業政策在促進中國應急產業發展過程中的角色提供借鑒。

2)政策工具在中國應急產業發展中的使用存在以下問題：“政策性措施”泛濫、“經濟激勵”匱乏；資金支持工具使用顯著缺失；需求側政策工具使用不足且類型單一；忽視人才培養的重要性；消費環節政策工具的使用有所缺失。

3)可通過落實完善政策實施細則、加大資金支持與科技支持力度、提高需求側政策工具使用比例、加快應急產業人才培養和加強政策工具在消費階段的使用等方式完善目前中國應急產業政策工具體系存在的問題與不足。