日本安倍內閣的對外援助戰略評析

周永生

內容提要 二戰后日本歷屆內閣的對外經濟援助戰略和政策，為安倍內閣的援助戰略奠定了基礎。安倍內閣的對外援助戰略目標明確，特色鮮明；既有繼承性，同時在援助理念方面，也存在明顯的調整與改變，其主要體現在2015年的《政府開發合作大綱》，宗旨是“為國際社會的和平、安定和繁榮發揮更積極的作用”。然而，《政府開發合作大綱》明確包含了軍事支援的內容，這與大綱中表述的回避軍事與地區沖突的理念相矛盾，同時也表明安倍內閣的對外援助政策理念帶有一定的虛偽性。經過半個多世紀的實踐，日本在對外經濟援助方面形成的一系列行之有效的經驗做法，對中國有一定啟示。

關鍵詞 安倍內閣；政府開發援助；開發合作；軍事援助

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.11.006

日本政府開發援助（ODA）戰略是隨著日本國家總體發展戰略的調整變化而不斷變化的。二戰結束之初，日本作為一個戰敗國，備受打擊和孤立。這時日本政府最大的愿望就是通過回歸國際社會，尋求外部發展空間，走向正常國家的道路。隨著二十世紀五六十年代經濟的高速發展，日本政府開始調整政策，加大政府開發援助力度，以便更好地拓展外部發展空間，獲得穩定的資源供應，擴大日本工業產品的銷售市場。當渡過兩次石油危機并成為僅次于美國和蘇聯的世界經濟大國后，日本國家戰略逐漸由過去追求經濟大國轉向以爭當政治大國為主的發展方向。這種國家戰略目標的調整和變化，給日本政府開發援助戰略的調整變化帶來了決定性影響，而日本國內和國際形勢的變化，則對日本政府開發援助戰略發揮了輔助性的作用。

日本對外援助戰略的

調整變化

與其他西方國家相比，日本政府開發援助起步較晚，初期規模也很小。這是因為戰后日本經濟剛剛恢復，還沒有雄厚的經濟實力用于對外開發援助；而同時日本要想回歸國際社會，拓展本國外部發展空間，又不得不實施對外開發援助。二戰結束以來的日本對外開發援助戰略和政策，為安倍內閣的援助戰略奠定了基礎。歷史地看，日本官方開發援助可劃分為四個階段。

第一，日本對外援助的起步階段（1952—1977年）。1952年，日本向世界銀行和國際貨幣基金組織各出資2.5億美元并加入其中。這兩大國際組織的政策具有多邊援助的性質。1954年10月，日本以援助國的身份加入“科倫坡計劃”，開始提供對外技術援助。20世紀50年代中后期以后，日本通過賠償外交，以經濟合作的方式，把本國的工業物資和相關服務，輸出到東南亞市場。這種工業物資和相關服務的無償輸出，本質上并不是政府開發援助，而是一種變相的戰爭賠償，但日本政府不愿意用賠償的說法，而是打著經濟合作的名義，使其成為戰爭賠償的配套資金，向東南亞國家輸出戰后日本的工業產品和相關服務。1960年3月，日本加入“開發援助集團”（DAG）。1961年9月，日本加入經濟合作與發展組織（OECD）所屬的發展援助委員會（DAC），成為以美國為首的西方發達國家國際援助體系的一員。但是直到20世紀80年代中期之前，日本官方開發援助規模很小，數量有限。

第二，日本對外援助的擴大階段（1977—1992年）。由于日本借助賠款與所謂“經濟合作”活動，向東南亞國家大規模傾銷工業品，占領東南亞國家市場，因此東南亞國家的民眾對日本出現了日益不滿的情緒，一些國家甚至出現反日游行示威，打砸日本人開設的商店和日本出口到東南亞的汽車。這種態勢直接促使了日本領導層的反思。1977年8月初至8月中旬，日本首相福田赳夫訪問包括馬來西亞、緬甸、印尼、新加坡、泰國、菲律賓在內的東南亞六國，并發表演講指出：日本不做軍事大國，積極為世界繁榮做貢獻；建立心心相印的相互信賴關系；積極同東南亞合作，促進相互理解與繁榮。這被稱為“福田主義”。此外，福田還承諾向東南亞提供10億美元的低息日元貸款，這是日本對外援助規模的首次擴大。20世紀80年代中期以后，日元大幅升值，日本國家戰略從爭當經濟大國逐漸轉向追求政治大國。1983年7月，時任日本首相中曾根康弘首次提出日本爭當“政治大國”的口號。日本追求政治大國的目標，引起了世界的廣泛關注。對日本政府而言，政治大國的核心目標就是爭當安理會常任理事國。要實現這一戰略目標，必然要用政府開發援助的手段，以贏得發展中國家的廣泛支持。因此，自20世紀80年代中期以來，日本政府開發援助的規模呈現逐步擴大的態勢。

第三，日本對外援助高歌猛進的時期（1992—2005年）。冷戰結束后，日本爭當政治大國的戰略目標日益明確，日本政府開發援助也圍繞這一目標加以運作。1992年6月30日，日本內閣會議決定通過《ODA大綱》，提出指導ODA發展的四條原則：一是使環境和開發并存；二是避免用于軍事領域和助長國際糾紛；三是在維持和強化國際和平穩定的同時，充分關注發展中國家的軍事支出、大規模破壞性武器、導彈的開發制造、武器的進出口等動向；四是促進發展中國家的民主化，發展市場經濟，以及保障基本人權和自由。[1]從1992年ODA大綱制定的深意來看，日本實際上已經瞄準了政治大國的發展方向，但在政府文件的表述中并不直接，而是十分婉轉，甚至表面上看來與政治大國的目標完全無關，更多地體現了日本和平國家的特色。此后，日本政府開發援助金額逐年遞增，到1997年，日本ODA預算達到頂峰，為11687億日元（大體相當于100多億美元）[2]，這充分表現了日本政府對開發援助的高度熱情。

2003年8月29日，日本政府通過新版《ODA大綱》，這是《ODA大綱》制定以后的第一次修改。新版《ODA大綱》對ODA的理念和實施原則等做出修改和完善，對ODA在新時期的發展提出了新要求。根據新版《ODA大綱》，日本政府開發援助的目的有二：一是為國際社會和平與發展做貢獻；二是通過實施ODA有助于保持本國的安全與繁榮。[3]就其第一個目的而言，任何國家都可以為國際社會和平與發展做貢獻，但貢獻有大有小。日本顯然想以大國的姿態和地位，為國際社會和平與發展作出更多更大的貢獻，當然，將來條件一旦成熟，也有資格獲取回報，那就是躋身聯合國安理會常任理事國之列，即以做貢獻的資格，來贏得國際社會的回報。第二個目的則表明，日本政府更加重視利用ODA這樣的政策工具和手段，保持本國安全與繁榮。ODA直接服務于本國利益的色彩更加濃重。

第四，日本對外援助的低潮時期（2005—2015年）。2005年是日本對外援助的重要轉折時期，因為在聯合國建立60周年之際，日本的入常計劃破產，這對日本的國際政策帶來空前的打擊，日本對外援助的熱情從此一落千丈，援助資金急劇下滑。日本的對外援助金額曾一度超過美國，即使不超過美國，也大多位居世界第二大援助國的地位，然而這種情況在2005年后發生急劇改變。如果將日本國際協力機構（JICA）對外日元低息貸款的資金計算在內，2005年日本的援助金額是131.26億美元，2006年則跌落至111.36億美元[4]，一年內急劇減少了20億美元的ODA項目支出。到2009年，日本援助金額下降到了94.69億美元。根據對外開發援助規模衡量，日本已下降到西方發達國家的第五名，位于美國（288.31億美元）、法國（126.00億美元）、德國（120.79億美元）、英國（114.91億美元）之后。[5]雖然隨后幾年日本的對外開發援助出現了小幅回調，但仍然沒有達到2005年以前的援助規模，在名次上依然位列西方發達國家第五名。這種情況表明，日本在政府開發援助方面，已經嚴重滯后于其他發達國家對世界的貢獻，也不符合日本GDP在世界的排序和比重。

第二次安倍內閣的

對外援助戰略

2012年12月，到安倍第二次組閣執政時，日本經濟已經蕭條了大約20多年的時間，即所謂“失去的20年”。由于經濟實力相對下降，日本政府即使想擴大對外援助也感到力不從心。在此背景下，日本高舉“安倍經濟學”旗幟，從振興經濟入手，以圖重振大國雄風。從國際背景上來看，由于中國的快速發展，美國日益恐懼中國的強勢崛起，并希望借助日本制約中國。在釣魚島爭端和歷史問題影響下，日本對中國的快速發展也有所忌憚，因此在對外戰略上，日本選擇配合美國，利用政府開發援助同中國爭奪國際影響力，爭奪資源和市場。也就是說，在日本ODA政策中，日益加入了同中國競爭的元素。此外，“安倍經濟學”在一定程度上顯現效果，日本經濟實力有所增強，使其在政府開發援助方面，有了更大的回旋空間。在這種背景下，安倍政府出臺了新的對外開發援助戰略——《政府開發合作大綱》，不僅改變了ODA的名稱，而且也在對外援助政策方面做了很大的調整。

安倍執政以后，追求政治大國的戰略路線并沒有改變，但政府開發援助的金額也沒有增加，而是基本上與以往處于持平狀態，即每年都保持在5500億日元左右（按照2018年10月22日的匯率計算，大約為48.78億美元）。當然，這是日本外務省的ODA預算數據，不包括日本國際協力機構（JICA）對外日元低息貸款的資金。這并不是安倍政府不想增加政府開發援助的金額，而是日本依然深受經濟增長緩慢的影響。安倍經濟學雖有所收效，但效果并不顯著。在此背景下，安倍內閣以“政府開發合作”代替“政府開發援助”的概念，目的是在對外援助上發揮巧實力的作用，即在不加大投入的情況下，以少量的對外援助帶動經濟合作，促進日本政策目標的實現。

2015年2月10日，日本內閣會議通過《政府開發合作大綱》。根據《政府開發合作大綱》，新時期日本對外援助的理念是推進“以發展中國家開發為主要目的的政府間國際合作活動”。[6]對外開發合作的目的是“為國際社會的和平、安定和繁榮發揮更積極的作用”“為維護基于普世價值的國際秩序和國家利益做出貢獻”。[7]為實現上述目的，《政府開發合作大綱》確定了開發合作的基本方針：通過非軍事合作為和平與繁榮做出貢獻；推進人類的安全保障；利用日本經驗，以對話和協商方式，促進受援國自主性發展。[8]

根據《政府開發合作大綱》，日本安倍內閣還明確了開發合作的重點。

第一，通過高質量的增長消滅貧困。針對脆弱國家，日本不僅要從人道角度予以支援，使其擺脫脆弱困境，更重要的是要促進其發展。為解決貧困問題，在支援提升人員能力、建設基礎設施、完善法律和制度的基礎上，通過民營企業成長促進經濟發展也是不可缺少的。對外援助要完善基礎設施，改善金融、貿易、投資環境，注重人力資源開發，提高保健醫療、飲用水、衛生、食品、營養、商品等質量，提升素質教育，注重提高女性的能力，實現“高質量的增長”。[9]

第二，共有普世價值，實現和平而安全的社會。為實現由“高質量的增長”而帶來的安定發展，必須保障每個人的權利，使人人都能安心從事經濟社會活動，使社會能公正而安定地運作。以加強這種發展為前提，對自由、民主、人權、法律等普世價值的共享與和平穩定進行支援，實現安全的社會。所謂共有普世價值，包括確立法律制度，實現良治，促進和鞏固民主，尊重基本人權等；所謂和平、安定及安全的社會，是指構筑和平、緊急支援（災害救助等）、應對給安定和安全帶來威脅的事項（海上安保、恐怖主義、維持治安、國際公共產品等）。支援經濟社會開發的同時，縮小貧富差距是實現公正而包容的社會的關鍵。此外，還需要支援完善社會法治，支援經濟社會制度整備、公務員等人才培養，包括支援提高應對腐敗的行政能力等，支援構筑選舉制度等主要民主政治體制，支援媒體傳播和民主化教育等。[10]同時支援強化包括海上保安能力在內的法律執行機關的能力。[11]顯然，這是打著和平與安全的目的，對以往日本對外援助政策的重大改變，因為這其中包含了軍事援助的成分。

第三，通過致力于解決全球性問題，構筑可持續且具有韌性的國際社會。所謂全球性問題，包括環境破壞、氣候變化、水資源短缺、大規模自然災害、傳染病、食品問題、能源問題等。這些全球性問題不僅損害了發展中國家，而且也給整個國際社會帶來很大影響，特別是各國貧困階層受到的影響更加嚴重。日本的政府開發合作將致力于構筑低碳社會及適應氣候變化、傳染病的對策，防范自然災害，保護生物多樣性及森林、農地和海洋資源的可持續利用，促進健全的水循環、環境管理系統的建立，應對包括老齡化在內的人口問題、食品安全保障和營養問題，確保資源和能源的可持續利用，致力于消除信息差距。[12]

在推進開發合作實施方面，大綱提出了開發合作實施的原則，包括“最具效果和效率的推薦原則”：一是加強開發合作的戰略統籌性，使開發合作政策與外交政策協調一致，加強政府開發援助資金與其他資金的協調和合作，以獲得開發合作的乘數效應。二是推進日本具有優勢領域的開發合作，包括發揮日本所具有的人才、智慧、尖端技術、制度等優勢來處理發展中國家面臨的問題；積極聽取來自民間的提案和建議；不限于基礎設施建設等硬件方面，在系統、人員能力、制度建設等軟實力方面，靈活運用日本的見識和經驗，重視發揮日本價值觀、職業文化和日語在內的軟實力。三是為國際性研討做貢獻，包括以日本的經驗和見識為核心，在國際機構和會議場合，傳播日本的價值理念；把握民主化進程、法治及保障基本人權，不使合作用于軍事用途及加劇國際爭端；重視開發對環境和氣候變化的影響，確保公正和對社會弱勢群體的兼顧，促進女性的參與，防止腐敗，考慮相關開發合作者的安全等。[13]

安倍內閣對外援助戰略

的特點

安倍內閣的對外援助戰略目標明確，特色鮮明。與以往歷屆內閣相比，安倍內閣的對外援助戰略既有繼承性，也有自身的特點，尤其是在援助理念方面，存在明顯的調整與改變。

第一，對外援助承擔著幫助受援國家與實現本國政治大國追求的雙重使命。安倍內閣的政府開發援助戰略，是在國家發展總目標指導之下推進的政府次層級戰略。這一戰略既要通過開發合作的形式，幫助受援國家消除貧困，獲得發展；同時還承載著不便直接言說的追求政治大國地位的歷史使命，肩負著傳播日本價值觀、服務日本經濟發展、維護日本國際形象的政策任務。安倍內閣賦予政府開發援助政策太多的政治安排，而這些附加的政治安排，卻很難真正落到實處。因為對外經濟援助，或者是政府開發合作，最主要的任務是向受援國家提供援助，或進行經濟合作開發。這本身就是一項復雜的系統工程，而附加如此艱巨的政治使命，則會給經濟援助或開發合作本身增加額外的負擔，從而導致政治安排很難得到真正落實。

第二，相對下降的經濟實力無法滿足其援助理念的要求，從而使日本的對外援助心有余而力不足。《政府開發合作大綱》的總體思想是要通過開發合作，支持受援國家減少災害，擺脫貧困，尤其是實現自主性的發展。這一總體思想的目標和精神是積極的、進步的。如果《政府開發合作大綱》能夠真正得到貫徹執行，那么發展中國家也能從與日本的開發合作中獲益。然而，由于安倍執政以來日本的對外經濟援助金額并沒有獲得增長，因此盡管《政府開發合作大綱》中包含的理念和目標比較積極，但廣大發展中國家在日本的對外援助當中事實上并沒有更多地受益。日本的對外援助口惠而實不至，從根本上講是受當前經濟發展和國力所限。

第三，將“援助”概念更改為“開發合作”，增加了平等、自助的內涵，從而使財政資金發揮了四兩撥千斤的效果。將“政府開發援助”改為“開發合作”，并在政策上也進行相應的調整和改變，表現了安倍政府援助理念與時俱進的一面。一方面，將“援助”改為“開發合作”，突出了援助國和受援國地位的平等。也就是說，援助國和受援國是一種合作的關系，而不是由一方來施舍，另一方被動接受。這一概念的改變在理念上突出了平等性，這是進步的。另一方面，傳統上的援助往往是支援國家單方面的付出，一般來說，援助的規模越大，自身國家的財政開支和投入就會越大，在某種程度上也意味著損失會越大，這也是一些國家輕易不肯擴大對外經濟援助的重要原因。但是，如果將“援助”改成“開發合作”，這不僅僅是概念的改變，而且意味著內涵范式的調整，即由少量的政府開發援助，帶動本國私人資本向受援國家投資，轉讓技術，培養人才，加大與受援國家分享合作的成果，而不完全是單方面的財政支出和財政給予。這不僅有助于減輕援助國家的財政負擔，而且也有利于推動受援國家獲得自主發展的能力。

第四，軍事援助的部分內容和回避軍事與沖突的理念相矛盾。《政府開發合作大綱》第二部分明確包含了軍事支援的內容，這與大綱當中表述的回避軍事與地區沖突的理念相矛盾。這表明安倍內閣對外援助的政策理念帶有一定的虛偽性和矛盾性。《政府開發合作大綱》試圖通過某些似是而非的表述，掩蓋其政策的真實意圖。《政府開發合作大綱》通過后，安倍政府支援菲律賓、越南等國巡邏艦之類的武器，明顯可以劃歸到軍事援助的范疇，這和不增加地區沖突的表述前后矛盾。而安倍內閣修改對外經濟援助政策，使其帶有軍事援助的性質，在很大程度上是為了應對中國不斷提高的經濟軍事實力。尤其是針對南海地區國家進行軍事援助，攪亂該地區局勢，鼓勵同中國爭奪島礁，這體現了日本同中國進行競爭乃至對抗的一面。

日本對外援助的啟示

自20世紀50年代以來，日本就開始實施對外援助政策，并經過半個多世紀的實踐和發展，形成了一系列行之有效的經驗做法。隨著自身實力的不斷增強，中國日益成為國際援助領域的重要一員。在開展對外援助過程中，日本政府開發援助中的經驗做法對中國有一定啟示。

第一，日本對外援助戰略有良好的形成與規范機制。日本對外經濟援助每一次大的政策調整，都要經過充分的研究和討論。尤其是組織官產學相結合的審議會（或者稱為“ODA有識者之會”），要進行長期充分的醞釀和討論。審議會成員包括政府官員、企業家和經濟界人士、大學教授或者研究機構的學者。他們共同參與、充分討論，最后向政府提交完整的審議報告。《政府開發合作大綱》實際上就是先經審議會通過，最終由政府認可確定。大綱之所以能夠由政府認可確定，也是因為該政策是在和政府反復磋商基礎上形成的。即便最新的《政府開發合作大綱》形成以后，日本外務省也依然在2018年又組織了官產學相結合的新的審議會，對現有的開發合作政策進行研討，以謀求政策方針的不斷改進。顯然，日本對外開發援助政策的制定和調整是在廣泛的社會共識基礎之上進行的。

第二，日本對外經濟開發援助戰略和政策都有大綱等詳細完備的書面材料，便于照規操作。通過詳細完備的書面材料，政府人員可以把握相關的方針政策，從而使其行動有規矩可循，在執行政策的過程中也不容易產生大的錯誤。同時，公開透明的做法有利于輿論和民眾的監督，不至于給國家利益帶來巨大的損害。

第三，日本的對外經濟援助體制比較完備。從政策的制定，到推進實施，乃至效果的評估，日本政府的對外援助形成了一整套相對透明且有效的機制。日本政府尤其注重從民間吸取智慧和力量，傾聽民間的呼聲，重視民間的建議。日本對外經濟援助機制給予具有民間身份的人士足夠的參與度和發言機會，這對日本不斷調整和完善對外經濟援助政策大有裨益。

第四，日本將政府援助和民間投資相結合。這樣可以較少的財政資金，推動民間對受援國家進行投資和經濟合作，利用有限的對外援助資金，發揮最大的援助效果。就日本自身利益而言，政府援助和民間投資相結合可以實現國家與民間利益的雙贏。對任何國家而言，政府的對外援助資金都是有限的，不可能無限制擴大。在這種情況下，以政府對外經濟援助，引導民間力量參與投資和合作，可以發揮更大效果。筆者認為，如何使民間投資合作與政府的對外經濟援助相互配合、相得益彰，是今后中國對外經濟援助政策需要思考和實踐的重要課題。

【本文是外交學院中央高校基本科研業務費“日本21世紀安全保障戰略”項目（項目批準號：3162016ZYKA03）的階段性成果】

（作者系外交學院國際關系研究所教授，日本研究中心副主任）

（責任編輯：張凱）

[1] [日]外務省編：『ODA白書·本編 > 第II部 > 第3章 > 2 舊·政府開発援助大綱（1992年6月閣議決定）』（2004年版），日本外務省網站，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/04_hakusho/ODA2004/html/honpen/hp203020000.htm。

[2] 《日本ODA援助大綱修改》，http：//www.sino-jp.com/techintrod-25-17-71.html。

[3] [日]外務省編：『ODA白書·本編 > 第II部 > 第3章 > 1 政府開発援助大綱（2003年8月閣議決定）』（2004年版），日本外務省網站，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/shiryo/hakusyo/04_hakusho/ODA2004/html/honpen/hp203010000.htm。

[4] [日] 『外交青書2011（HTML）目次> 平成23年版外交青書（外交青書2011）要約·第3章 分野別に見た外交 第2節 國際協力の推進と地球規模課題への取組> 1日本の國際協力』，日本外務省網站，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2011/html/chapter3/chapter3_02_01.html#01_01。

[5] [日]『外交青書2011（HTML）目次> 平成23年版外交青書（外交青書2011）要約·第3章 分野別に見た外交 第2節 國際協力の推進と地球規模課題への取組> 1日本の國際協力』，日本外務省網站，http：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2011/html/chapter3/chapter3_02_01.html#01_01。

[6] [日]『開発協力大綱』，日本外務省網站，https：//www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。

[7] [8] [9] [10] [11] [12] [13] 同[6]。