地方生態(tài)環(huán)境治理困境及其破解

王秀紅　李婉芊

[摘 要] 十八大以來，中央對生態(tài)的高度重視使我國的生態(tài)環(huán)境治理形勢大為轉(zhuǎn)變，也使我國生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理中，中央是生態(tài)環(huán)境政策的制定者與領(lǐng)導(dǎo)者，地方則是生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行者、生態(tài)保護(hù)的實(shí)施者和責(zé)任方。但在地方生態(tài)環(huán)境治理過程中仍存在治理方權(quán)責(zé)模糊，治理成本與收益分配失衡，以及對生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的理解執(zhí)行不到位等不利因素。破解這些困境，可以通過完善相關(guān)法律法規(guī)明確權(quán)責(zé)、建立完善的激勵(lì)機(jī)制調(diào)動(dòng)積極性、加強(qiáng)監(jiān)督和巡查、建立各級(jí)地方政府溝通協(xié)調(diào)機(jī)制來保證國家生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

[關(guān)鍵詞] 地方生態(tài)；地方治理；地方生態(tài)治理；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)環(huán)境治理

[中圖分類號(hào)] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1002-8129-（2018）12-0081-06

十八大以來，中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視使我國的生態(tài)環(huán)境治理形勢大為轉(zhuǎn)變，也使我國的生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)入一個(gè)嶄新階段。中央政府通過在環(huán)保數(shù)據(jù)采集、環(huán)境指標(biāo)設(shè)定、官員績效考核以及環(huán)保執(zhí)法等體制機(jī)制方面的深度改革，促使地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也必須注重生態(tài)環(huán)境治理，這有效遏制了生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢。在此形勢之下，有些地方依然存在為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而破壞生態(tài)環(huán)境的沖動(dòng)和現(xiàn)象。十九大報(bào)告又明確指出了我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)——把我國建設(shè)成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國[1]。“美麗”一詞的出現(xiàn)凸顯出黨和國家對生態(tài)環(huán)境的高度重視，也對生態(tài)環(huán)境治理提出了新的更高要求。我國生態(tài)環(huán)境的治理要想取得令人滿意的成績，就必須破解地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的困境。

一、中央、地方及社會(huì)各方在生態(tài)環(huán)境治理中的角色

生態(tài)環(huán)境治理關(guān)涉到中央與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分問題。目前我國生態(tài)環(huán)境治理采用的是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府作為主體、社會(huì)各方廣泛參與的模式。

（一）中央是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)者和政策的制定者

我國是單一制國家，無論是基于政治邏輯還是經(jīng)濟(jì)邏輯，中央始終都是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和決策的制定者。生態(tài)文明建設(shè)就是黨中央在總攬我國發(fā)展存在的困境、把握我國未來發(fā)展方向和需求的前提下做出的重大決策部署。中央政府視野的宏觀性、全局性和整體性決定了中央既是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，又是生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略布局和各項(xiàng)政策的制定者。

（二）地方政府是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)施者和政策的執(zhí)行者

地方政府作為地方生態(tài)環(huán)境治理的主要實(shí)施者，也是國家生態(tài)保護(hù)政策的執(zhí)行者。其主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境治理的原因有三點(diǎn)。

1. 落實(shí)美麗中國和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的需要。黨的十七大報(bào)告提出要建設(shè)生態(tài)文明，十八大又從建設(shè)“美麗中國”的高度把生態(tài)文明置于貫穿五大文明建設(shè)的始終，將生態(tài)文明提到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并要求全黨全社會(huì)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。十九大更是將生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。地方政府作為政策的執(zhí)行者，就必須堅(jiān)定不移、不折不扣地執(zhí)行國家生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)政策。生態(tài)環(huán)境的治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它需要科學(xué)地研究和評(píng)估生態(tài)環(huán)境治理的諸多要素，并統(tǒng)籌各要素之間的關(guān)系，因地制宜、多管齊下解決問題，處理矛盾分歧。唯有如此，美麗中國才能真正實(shí)現(xiàn)。

2. 滿足民眾對美好生活環(huán)境訴求的需要。環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福[2]。宜居的良好生態(tài)環(huán)境是新時(shí)代我國民眾對美好生活追求的目標(biāo)之一。近些年來有些地方生態(tài)環(huán)境不斷惡化，民眾對于環(huán)境權(quán)益的訴求也在不斷增加，這些訴求，就是民心。黨中央把生態(tài)環(huán)境問題擺到民生的位置，是對生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實(shí)狀況和國家治理迫切任務(wù)的客觀分析，也是對人民群眾所憂所慮的準(zhǔn)確把握。因此，地方政府必須重新審視民眾對改善生態(tài)環(huán)境的訴求，把生態(tài)環(huán)境治理作為攻堅(jiān)克難的優(yōu)先領(lǐng)域，繼而承擔(dān)起生態(tài)治理的重任。

3. 承擔(dān)生態(tài)環(huán)境日益惡化責(zé)任的需要。改革開放以來一些地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的飛速發(fā)展，大力發(fā)展工業(yè)而對環(huán)境保護(hù)不加重視。以自然環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式致使地方生態(tài)環(huán)境日益惡化、自然資源面臨枯竭、生態(tài)污染不斷擴(kuò)大，這些問題使地方政府面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在提倡生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代，各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要改變原有的模式，走可持續(xù)發(fā)展的道路。地方政府是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，也是各地粗放型工業(yè)化發(fā)展不良后果的主要責(zé)任者之一。因此，地方政府需要下定決心，順應(yīng)形勢對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整升級(jí)，為過去生態(tài)破壞的行為“買單”，這不僅僅是企業(yè)的責(zé)任，也是政府的責(zé)任。

（三）地方政府更是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任方

習(xí)近平曾指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”[3]為人民群眾提供美好的生活環(huán)境是政府義不容辭的責(zé)任，加之生態(tài)環(huán)境保護(hù)的好壞往往與政府的決策和行動(dòng)有著密不可分的關(guān)系，因此，地方政府理應(yīng)切實(shí)將生態(tài)保護(hù)的責(zé)任扛在肩上。地方政府既要按照中央要求做到令行禁止，又要合理維護(hù)企業(yè)的合法利益，如何施政、以何種方式、何種力度權(quán)衡利弊施政，讓生態(tài)環(huán)境治理工作有序開展，達(dá)到其應(yīng)有的成效，對于地方政府既是考驗(yàn)也是責(zé)任。

二、地方政府生態(tài)環(huán)境治理困境產(chǎn)生的原因

十八大以來，政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的深度改革，很大程度上改變了原先地方政府按自身自主性大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)而無視環(huán)境的狀況，生態(tài)治理也取得了一定的成果。但也有個(gè)別地方生態(tài)治理效果仍然不理想。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。

（一）生態(tài)環(huán)境治理中權(quán)責(zé)模糊

地方生態(tài)環(huán)境治理的效果不理想原因之一在于權(quán)力配置方面。其中最主要的問題體現(xiàn)在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，各個(gè)地方政府之間的環(huán)境保護(hù)責(zé)任如何確定，區(qū)域內(nèi)政府之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，都需要在生態(tài)治理實(shí)踐中探索和完善。權(quán)責(zé)不清會(huì)導(dǎo)致中央的生態(tài)環(huán)境治理政策執(zhí)行效率低下，甚至產(chǎn)生區(qū)域政府之間“踢皮球”現(xiàn)象。

（二）生態(tài)環(huán)境治理成本過高與利益分配不合理

生態(tài)環(huán)境治理成本投入大、收益不明顯且具有外溢性，這使得地方政府缺乏生態(tài)治理的動(dòng)力[4]。在生態(tài)治理經(jīng)費(fèi)上，我國采用的是中央主導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)劃撥方式。中央拿出一部分財(cái)政資金對地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理予以相應(yīng)的支持，但僅僅依靠中央的資金支持是不足以完成生態(tài)環(huán)境治理這一龐大的系統(tǒng)性工程的，它還需依靠地方財(cái)政的投入。但各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度也各不相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)的政府有相對充足的資金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低地區(qū)則難以保證有充足資金進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的投入。其次，在跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理過程中，各地區(qū)政府之間的資金投入以及生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益分配，尤其是在出現(xiàn)資金成本投入過大、收益甚小的情況下，有時(shí)會(huì)嚴(yán)重打擊地方政府生態(tài)治理的積極性。這也是地方生態(tài)環(huán)境雖然一直在治理但卻收效甚微的重要原因之一。

（三）對生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的理解不到位

當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策是基于“五位一體”戰(zhàn)略布局的考慮，其中包含著政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面的因素。如果地方政府對政策理解不透徹，出現(xiàn)不經(jīng)實(shí)地調(diào)查、“一刀切”式直接關(guān)停污染企業(yè)的“誤操作”，對政府、企業(yè)、社會(huì)都是損失。另一方面，中央對地方生態(tài)環(huán)境治理狀況的了解主要是通過上報(bào)的文件和數(shù)據(jù)，如果地方政府弄虛作假，中央便不能掌握各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的真實(shí)情況，進(jìn)而可能影響政策的制定。因此，生態(tài)環(huán)境治理政策在地方上的曲解和“誤操作”，也是造成生態(tài)環(huán)境治理成效小、效率低的原因之一。

三、破解地方政府生態(tài)環(huán)境治理困境的對策

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確政府生態(tài)環(huán)境治理權(quán)責(zé)

在強(qiáng)調(diào)依法治國、建設(shè)法治政府的時(shí)代背景下，任何事情都應(yīng)依法進(jìn)行。為了改善地方生態(tài)環(huán)境治理的成效，應(yīng)該進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，明確劃分中央與地方在生態(tài)環(huán)境治理過程中的財(cái)權(quán)與事權(quán)，尤其是地方政府要明了各自在地方生態(tài)環(huán)境治理中的職能范圍，做到不越位也不缺位。法律的確權(quán)和授權(quán)，可以提升地方政府對地方生態(tài)環(huán)境治理的控制力度，更好地保證其在地方生態(tài)環(huán)境治理過程中的權(quán)威，也可以更好地發(fā)揮地方各職能部門應(yīng)有的作用。同時(shí)，通過法律的形式規(guī)定各地方區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境治理的范圍，劃清各地方政府之間的職責(zé)和權(quán)限，從而避免因權(quán)力交叉而產(chǎn)生的“空白”區(qū)域和“踢皮球”現(xiàn)象。

（二）完善激勵(lì)機(jī)制，發(fā)揮地方政府的主觀能動(dòng)性

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低、成本投入多少、治理收益大小等經(jīng)濟(jì)要素是影響地方生態(tài)環(huán)境治理成效的重要因素。要完善生態(tài)治理的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方政府對生態(tài)環(huán)境治理的積極性。首先，給予生態(tài)環(huán)保的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策，保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過對稅收政策的調(diào)控，讓污染源企業(yè)能夠在政策激勵(lì)下積極主動(dòng)進(jìn)行整改，購進(jìn)生態(tài)環(huán)保設(shè)施，改善企業(yè)自身的污染情況。其次，加強(qiáng)對地方政府官員的生態(tài)環(huán)保政績考察，貫徹落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制定，提升政府官員對于生態(tài)環(huán)境治理的重視程度和治理有效性的核查。最后，加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和幫扶。比如幫助經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)一批新興的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，建立起以高效低碳產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系；同時(shí)通過引進(jìn)外資、機(jī)器設(shè)備和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以較小的成本和時(shí)間快速縮短與發(fā)達(dá)地區(qū)的科技差距、發(fā)展差距[5]。從根本上解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的不平衡。

（三）加強(qiáng)對地方政府生態(tài)治理的監(jiān)督和巡查

財(cái)稅體制的改革讓各地方政府有了相對自由的財(cái)權(quán)，地方政府在發(fā)展的過程中也更加注重發(fā)展和維護(hù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，這就給了地方政府生態(tài)環(huán)境治理不作為的借口。因此，必須加強(qiáng)對地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督和巡查力度，讓各地方政府自覺將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國家的發(fā)展大計(jì)相結(jié)合。對于生態(tài)環(huán)境治理不力的地方給予嚴(yán)肅處理。通過加大監(jiān)督力度提升地方政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度，同時(shí)通過加大巡查力度加深中央對各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理真實(shí)情況的了解，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府在執(zhí)行中央的決策和部署過程中出現(xiàn)的問題。通過強(qiáng)化對地方政府生態(tài)環(huán)境治理的監(jiān)督和巡查，避免跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中出現(xiàn)責(zé)任推諉和蒙混過關(guān)等現(xiàn)象，保證各地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理在中央的監(jiān)督下順利進(jìn)行，提升地方生態(tài)環(huán)境治理的效率和有效性。

（四）建立各級(jí)、各地政府間的生態(tài)環(huán)境治理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

一些地方出現(xiàn)對中央生態(tài)環(huán)境治理政策的誤解，其主要原因就是地方與中央缺乏溝通。中央的生態(tài)環(huán)境治理政策是總攬全局的，由于各個(gè)地方的情況不同，執(zhí)行中央下達(dá)的生態(tài)環(huán)境治理政策時(shí)會(huì)考慮自身情況。地方由于缺乏與中央的溝通，對政策只是盲目執(zhí)行而不能結(jié)合自身實(shí)際情況，會(huì)造成本地生態(tài)環(huán)境治理的效果不佳、浪費(fèi)地方人力物力和財(cái)力的狀況。因此，必須加強(qiáng)地方與中央的溝通與協(xié)調(diào)，使地方更好結(jié)合自身情況理解中央的政策并貫徹落實(shí)。其次，針對跨區(qū)域之間的生態(tài)環(huán)境治理，建立中央與地方、地方與地方的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，在治理中充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，合理利用資源，保證國家生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略的順利完成。

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