對機構(gòu)改革與理順基層檔案管理體制的思考

游昌財

【摘要】做好檔案局、館分類改革工作，只有依法辦事，按照《檔案法》規(guī)定，理順局、館關(guān)系，使檔案局、館依法行使不同的職能，同時妥善處理局、館工作人員的待遇問題，充分調(diào)動局、館工作人員的積極性，才能促進我國檔案事業(yè)全面發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】檔案局館；機構(gòu)改革；人員待遇

今年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》后，機構(gòu)改革又成為當前一個熱點問題。在這次新一輪的機構(gòu)改革方案中，國家檔案局仍然保持原狀即與中央檔案館合署、一個機構(gòu)兩塊牌子，列入中共中央直屬機關(guān)的下屬機構(gòu)序列。由于目前有關(guān)檔案部門機構(gòu)改革的信息量只有這些，因此省級以下地方檔案部門的機構(gòu)又該如何改革？下面筆者就此談一些看法，供大家參考。

一、檔案部門機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

我國的檔案事業(yè)歷史悠久，從殷商時期甲骨檔案到現(xiàn)代電子檔案，已經(jīng)歷幾千年的發(fā)展，每個朝代都有機構(gòu)和人員管理檔案。建國以后，隨著檔案數(shù)量的增多，自20世紀50年代開始，從中央到地方各級政府相繼成立了檔案局、檔案館。檔案局作為我國檔案業(yè)務(wù)行政主管部門，隨著我國政府機構(gòu)的改革，其管理體制不時發(fā)生變化，特別是基層檔案局在不同時期時有撤并、恢復(fù)。而檔案館作為集中保管黨和國家重要檔案的基地，是社會各方面利用檔案信息資源的中心，各級檔案館從設(shè)立之后就一直存在。

從改革開放到現(xiàn)在，國務(wù)院共進行八次機構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年。其中1993年的機構(gòu)改革對檔案部門影響最大，經(jīng)過這次改革之后，全國的檔案局、館基本合并為一個機構(gòu)，一套人馬，掛兩個牌子，履行行政管理和檔案保管利用兩種職能，檔案局、館雖然作為黨委、政府的直屬機構(gòu)，但其管理體制由政府序列調(diào)整為黨委序列。隨著《公務(wù)員法》的實施，到2008年，全國各級檔案局、館基本上都轉(zhuǎn)為參照《公務(wù)員法》管理的事業(yè)機構(gòu)。經(jīng)過1993年這次機構(gòu)改革之后，福建省各級檔案局、館機構(gòu)設(shè)置與全國基本一樣，只是在參照公務(wù)員法管理時有所不同。截止2007年底，福建省共有95個檔案局、館（其中省級1個、地級市9個、市轄區(qū)26個、縣級市14個、縣45個）。在事業(yè)單位參照公務(wù)員法管理過程中，全省93個檔案局、館轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位，只有2個縣區(qū)級檔案局、館在參照公務(wù)員法管理過程中對局、館機構(gòu)進行分設(shè)，其中檔案局轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位，檔案館保留事業(yè)單位性質(zhì)。筆者認為，這種局、館分設(shè)模式是依法辦事、符合檔案事業(yè)發(fā)展，并且切合實際、可行的做法。

二、現(xiàn)有檔案機構(gòu)設(shè)置中存在的問題

從宏觀層面看，局、館合并為一個機構(gòu)不是依法行政的具體體現(xiàn)?！稒n案法》規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)。中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案。將一個行政機關(guān)和一個事業(yè)單位合二為一，名義上是同級黨委、政府的直屬機構(gòu)，實際上變?yōu)橹睂偈聵I(yè)單位（因為其核定的是事業(yè)編制），同時又由政府序列調(diào)整到黨委序列。這種將行政機關(guān)與事業(yè)單位合二為一的改革，實際上與我國政府機構(gòu)改革中的“政事分開”要求相違背。隨著《公務(wù)員法》的頒布實施及《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》的推出，全國大部份檔案局、館又轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。“參照公務(wù)員法管理”對檔案局來說，應(yīng)該是一件好事，因為“參照公務(wù)員法管理”之后檔案局成為準行政機關(guān)，檔案局工作人員的待遇也隨之提高，這對穩(wěn)定整個檔案隊伍的人心是有幫助。但“參照公務(wù)員法管理”之后，加重了檔案館這一文化事業(yè)單位的行政色彩，從而喪失了其作為文化事業(yè)單位的公共性特征，因此檔案局、館全部轉(zhuǎn)為“參照公務(wù)員法管理單位”的做法并不符合事業(yè)單位改革要求。筆者認為在轉(zhuǎn)為“參照公務(wù)員法管理單位”時，應(yīng)該按照《檔案法》規(guī)定對檔案局、館進行分設(shè)，將檔案局列為參照公務(wù)員法管理單位，檔案館保留事業(yè)單位性質(zhì)，這樣才能充分發(fā)揮檔案局、館的兩種職能。那為何這種局、館分設(shè)在福建省也只是少數(shù)現(xiàn)象？

由于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》的通知（中辦發(fā)〔1996〕17號）明確提出“要推進有條件的全額撥款的事業(yè)單位按照有關(guān)規(guī)定開展有償服務(wù)，逐步向差額補貼過渡；差額補貼的事業(yè)單位，要進一步創(chuàng)造條件，向自收自支或企業(yè)化管理過渡?！?008年國務(wù)院啟動《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》（國發(fā)〔2008〕10號），確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進，彼時機關(guān)單位的養(yǎng)老保險制度改革尚未開始。在這種情況下，出于對檔案事業(yè)未來發(fā)展及檔案局、館干部隊伍切身利益考慮，大部份檔案局、館選擇轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位。福建省只有2個縣區(qū)級檔案局、館選擇局、館分設(shè)，檔案局轉(zhuǎn)為參照公務(wù)員法管理單位，檔案館繼續(xù)保留事業(yè)單位性質(zhì)，選擇局、館分設(shè)這種模式當時也是出于維護局館工作人員的切身利益。由于縣級檔案局的機構(gòu)級別僅為科級，而且縣檔案局的科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限、最多只有三到四個，加上當時縣以下機關(guān)尚未建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度，受機構(gòu)規(guī)格限制，公務(wù)員的職務(wù)晉升空間小，待遇無法提高。那些已經(jīng)評聘了中、高級職稱的縣級檔案局館工作人員，為了能夠保住原有的待遇水平，不愿意檔案館轉(zhuǎn)為“參公單位”，因此選擇將檔案館保留為事業(yè)單位性質(zhì)，繼續(xù)享受職稱工資待遇。

按照我國目前的工資制度，一個受聘的中級職稱技術(shù)人員與同等條件的科級干部待遇水平基本相當，而一名受聘的高級職稱專業(yè)技術(shù)人員與同等條件的處級干部待遇水平基本相當。以福建省某縣檔案局、館為例，當時受聘的中、高級職稱有5個人，而這5個人又都沒有行政職務(wù)，如果局館全部轉(zhuǎn)為“參公”性質(zhì)，這5個人工資只能套用行政科員級別，由于縣級以下公務(wù)員的職務(wù)與職級并行制度是從2015年開始實行，因此這5個人工資待遇會大幅下降，為了避免個人利益遭受嚴重損害，最后采取局、館分設(shè)模式，即檔案局轉(zhuǎn)為“參公單位”，檔案館保留事業(yè)性質(zhì)。這種無奈之舉實際上符合“政事分開”要求，也為下一輪事業(yè)單位改革創(chuàng)造有利條件。