起點信任與過程信任：政府與社會組織合作治理的雙階邏輯

摘 要：合作治理是政府與社會組織進行資源整合和優勢互補的良好關系形態，實現合作治理需要以政府認同社會組織主體地位和合作治理系統的建立與維護為前提。合作與信任具有同構性，信任機制可以解讀政府與社會組織合作治理的雙階邏輯。從起點信任和過程信任等不同信任階段看，政府對社會組織低度信任的刻板印象在于政府制度供給能力的不足。這就要求政府必須實施制度供給側改革，實現我國社會組織的發展和公共服務供給機制創新。

關鍵詞：政府與社會組織；合作治理；社會治理；公共服務

中圖分類號：D63-3 文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2018）11-0020-07

作者簡介：王通（1990-），男，山東東營人，南開大學周恩來政府管理學院政治學理論專業博士研究生，研究方向：中國政府與政治。

在我國的社會治理格局中，社會組織因其公共治理價值而被認可，并日漸成為共治共享的行動主體。然而，在學術研究中，學界認為我國社會組織的發展面臨政府的“取締”“限制”“排斥”“控制”等不信任困境[1]。如 “政府為了自身利益，根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織采取分類控制策略”[2]；或者以威權政體為假設，主張發揮社會組織的社會功能，并防范其對抗性等政治功能，以消除社會組織對我國社會秩序和政治秩序的潛在挑戰[3]。從社會組織獲得政府支持的角度看，有學者提出政府的理性選擇決定政府對社會組織的信任程度，而“（政府）對社會組織的信任程度，往往決定了政府在政策層面賦予社會組織行動權利的大小，在制度層面上決定了社會組織從社會中獲取資源的數量”[4]。或者以社會組織的體制屬性為分類標準，認為我國政府對體制內社會組織和體制外社會組織采取“內外有別”的賦權策略，社會組織的發展呈現“雙軌制”特征[5]。

但是，在制度實踐中，我國政府對社會組織的發展給予了諸多積極的政策支持。比如，自2004年中共十六屆四中全會提出“加強和改進對各類社會組織的管理和監督”以來，社會組織不斷出現在我國執政黨的執政綱領和政府的發展規劃之中，我國政府與社會組織間的防范性管理關系不斷走向信任型合作關系[6]；2013年，國務院機構改革和職能轉變實施方案對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織實行直接登記制度而無需業務主管部門審核，積極探索降低“雙重管理登記制度”對社會組織資格準入的消極作用。也就是說，其一，我國社會組織的發展面臨“信任悖論”的處境，即理論研究上不信任印象與制度實踐中信任提升現象并存的局面；其二，我國政府對社會組織發展的信任程度呈現提升態勢，如何更好地發揮社會組織在社會治理中的積極作用成為新的研究課題。為此，本文將政府與社會組織的關系概念化為合作治理，同時以信任理論為視角對我國社會組織發展中的“信任悖論”和“信任提升”等現象進行分析與解讀。

一、信任與合作同構：解讀合作治理的信任框架

信任，作為一種重要的社會資本，在社會實踐中具有減少交易成本和促進良好秩序等重要作用。同時，在學術研究中，信任在不同學科中被建構為不同的研究范式[7]，但是以信任為視角解讀人類社會中的互動關系卻是不同研究范式的共同特征。因而，基于信任與合作的同構性特征，以信任視角解讀政府與社會組織合作治理關系成為有效選擇。

（一）信任機制與合作治理：信任與合作的同構性分析

依據信任機制的屬性差異，可將信任區分為三種不同的研究視角：以信任為認同機制的互動關系、以信任為核心特征的互動關系和以信任為控制機制的互動關系。（1）以信任為認同機制的互動關系，一方面表現為施信者對受信者身份屬性的認同，如社會學中對“外人”如何取得“圈里人”信任的研究[8]、“自己人”的信任建構過程研究等[9]，前文中我國社會組織發展的“雙軌制”特征即為“自己人”認同邏輯的應用；另一方面則表現為施信者對專家系統、符號系統等專業系統的認同，如吉登斯將公民對專家系統和符號系統的認同視為社會轉型的秩序基礎[10]29-30，而社會組織作為公共物品供給主體也就是一種解決公共問題的專家系統。（2）以信任為核心特征的互動關系，一方面是將信任視為實現良性互動的社會資本，如紐曼和帕特南等學者將信任定義為社會資本的重要要素，認為信任可以促進社會和諧或個人資源獲取[11]；另一方面則是以信任為標準對互動關系的場域結構和客觀環境等進行衡量，如韋伯等國外學者對中國社會呈現“重親緣、輕法制”“重特殊主義信任，輕普遍主義信任”等信任結構的判斷等[12]。（3）以信任為控制機制的互動關系則將信任視為權威和價格之外的第三種控制協調機制[13]，認為良性互動關系的維護有賴于互動雙方自覺避免機會主義行為。

信任與合作具有同構性。其一，“信任是合作的前提和基礎，而合作又反過來促進信任”，“信任與合作只有物化為組織形態時，理想的秩序目標才能轉化為現實的行動。”[14]其二，信任與合作具有目標契合性，即信任和合作均以互動雙方在資源交換和協作行動中的良性關系為目標走向。如果將合作治理定義為政府與社會組織進行資源整合和優勢互補的良性關系形態，那么信任與合作的同構性主要表現為信任機制對于不同層次合作治理關系的有效解讀：首先，從宏觀視角看，合作治理是人類社會最終的治理形態[15]。在農業文明、工業文明和后工業文明中，人類社會的治理形態分別以參與治理、社會自治和合作治理為主要治理模式，而伴隨治理模式的變遷，人類社會的信任關系也經歷了從習俗型信任到契約型信任再到合作型信任的轉變[16]。從合作治理的宏觀視角看，以信任為核心特征的信任機制有效地解讀了合作治理的場域特征和制度特征。其次，從中觀視角看，政府與社會組織的聯系機制可分為沖突關系、競爭關系和合作關系等三種類型，而合作治理是對沖突對立關系和零和博弈關系的否定。以信任為認同機制的信任關系代表了政府對秩序風險的排斥和治理貢獻的認同。但是，政府與社會組織的合作關系遵循政府主導并吸納社會組織的合作機制還是遵循以平等地位為基礎的合作機制，其信任機制的屬性傾向會有所不同，本文將在下文進行細化分析。再次，從微觀視角看，合作治理是一種新的公共服務供給系統，即社會治理走向精細化和復雜化的新時代特征要求非國家治理主體參與公共服務供給，這要求我們將具有關聯關系的服務整合為以消費者為中心的、統一的協作體系，以滿足消費者的多樣化需求[17]。這種新型公共服務供給系統得以運行的前提有三個：一是政府認同社會組織的治理主體地位；二是建構政府與社會組織間的合作供給系統；三是有效避免機會主義行為對合作關系的破壞。也就是說，微觀視角的合作治理需要三種信任機制共同發揮視角價值，對政府與社會組織合作治理關系進行細化解讀。本文對合作治理的研究主要以微觀視角的新型公共服務供給系統為主，為完成信任視角對政府與社會組織合作治理關系的解讀，需要建構有效的信任框架。

（二）信任框架：解讀合作治理的信任視角

如前文所述，實現政府與社會組織的合作治理關系需要以社會組織治理主體地位的獲得以及政府與社會組織合作供給系統的建立和維護等為前提條件。社會組織治理主體地位的獲得取決于政府對社會組織的認同，而合作供給系統的建立和維護則代表以信任為核心特征的互動關系的建立。這一前提條件具有明顯的階段邏輯，即社會組織治理主體地位的獲得是政府與社會組織合作供給的先決性條件。這種階段性特征同信任關系的雙階規律呈現極為顯著的契合性。

1.信任機制的雙階邏輯。在信任研究中，信任機制在初始階段和過程階段表現出不同的邏輯規律。如我國傳統社會的信任模式呈現“因親而信”的“內在制度性”邏輯，具體表現為“對外人的不信任”[18]。但是，這種對“外人”的不信任屬于“起點上的不信任，而非永遠的不信任”[8]。也就是說，建構“自己人”和成為“圈內人”等不同階段的信任機制表現為不同的運行邏輯。在組織管理研究中，組織間關系水平沿著嘗試性信任、維持性信任、延續性信任和敏捷性信任的路徑不斷深化[19]，其關系屬性也沿著顯性契約、關系契約和心理契約的路徑不斷進階，最終形成以心理契約和組織承諾為基礎的穩定關系體。信任機制的雙階邏輯具體表現為以信任為認同機制的信任關系和以信任為核心特征的信任關系等信任階段。在政府與社會組織合作治理中，前者表現為政府對社會組織治理主體地位的認同，本文將其概念化為起點信任；后者表現為政府與社會組織合作供給系統的建立和維護，這種新型公共服務供給系統表現為以信任為核心特征的信任關系，本文將其概念化為過程信任。

2.解讀合作治理的視角框架。政府與社會組織的合作治理包括起點信任與過程信任等兩個階段，然而，回答信任關系如何實現的問題則需要對信任進行深化解讀。首先，信任以認知為基礎。“信任首先是一個認知概念，信任（或不信任）他者都包含了這樣一個假設，即我們擁有關于他者的相關知識……以公民信任政府為例，公民信任政府是基于對政府的了解和認同。”[20]其次，信任與期待相關聯。“自齊美爾和盧曼以來，有關信任的研究方法大體有這樣一個傳統，就是把信任的核心因素與‘期待聯系在一起，強調的是信任的主觀性，即信心。”[21]或者如盧曼所言“信任指的是對某人期望的信心，它是社會生活的基本事實”[22]3。這種期待是“行動者在互動中彼此寄予的期望，即期望另一方履行其信用義務和責任”[23]，或者“社區或群體在共享的規范和價值觀中產生出來的一種期待”[24]，也就是前文中所說的“以信任為控制機制的信任關系”，即自覺遵守信用和規范，避免機會主義行為。在政府與社會組織的起點信任階段和過程信任階段，基于認知的信任和基于期待的信任如何作用于政府與社會組織的合作治理關系成為本文分析的重點。

二、起點信任：政府對社會組織的地位認同

社會組織是區別于政府和企業的組織形態，以志愿制為核心組織機制是相對于官僚制和市場制的比較優勢，因而“在責任感和同情心、個性化服務、問題解決全面化和衍生信任等社會資本等方面”具有政府和企業無可比擬的優勢[25]。但是，作為新治理主體的社會組織在一定程度上卻難以得到我國政府有效的制度接納和資格認同。這主要表現在兩個方面：一是在制度環境方面呈現“宏觀鼓勵為主，微觀限制居多；區別性對待，選擇性扶持；重目標設計，輕實際執行[26]”等特征；二是在發展政策上呈現“發展與控制的動態博弈[27]”“控制與賦權并存的發展策略[28]”等模式。也就是說，我國政府對社會組織的地位認同在實踐中存在防范性管理等低度信任或不信任的特征，使得社會組織陷入制度認同困境。

（一）基于認知的起點信任分析

正如恩格斯所言，“社會力量完全像自然力一樣，在我們還沒有認識和考慮到它們的時候，起著盲目的、強制的和破壞的作用。但是，一旦我們認識了它們，理解了它們的活動、方向和作用，那么，要使它們越來越服從我們的意志并利用它們來達到我們的目的。”[29]從認知角度看，我國政府對于社會組織的地位認同可分為三個方面：首先是趨勢論認知。我國政府權力邊界調整和政府職能轉變產生了公共領域的“治理空白”，以社會組織進行“補位”和“進位”成為現實選擇；全球“結社革命”的興起，帶來有組織的、私人的志愿行動范圍和規模的擴張[30]，發展社會組織是對國外治理經驗的借鑒；現代化的社會治理結構需要多元主體的參與，“把社會帶回社會主義”[31]或發展“以志愿求公益的自治化邏輯”[32]就成為必然要求。其次是實用論認知。公共物品供給領域中政府失靈與市場失靈等雙重失靈現象的存在，要求社會組織進行“協同增效、服務替代和拾遺補缺”[33]；社會組織具有培育社會資本、創造就業等實用價值。最后是場域論認知。我國家國同構的社會結構或者造成以家族為單位的“一盤散沙”局面，要么造成政府控制的“鐵板一塊”[34]，社會組織的發展環境具有“先天缺陷”；但是，我國從農業社會向工業社會、從農村社會向城市社會等社會轉型帶來社會交往秩序的擴張，發展社會組織成為必然。

（二）基于期待的起點信任分析

政府對社會組織的趨勢論認知、實用論認知和場域論認知等同時也構成政府對社會組織的功能期待。但是，社會組織在發揮公共治理功能的同時是否會產生一定的秩序風險，這種對秩序穩定的期待必然會影響政府對社會組織治理效用的信心。如“本質上起著政策倡導者作用的社會組織，可以經常挑戰政府決策而不需要考慮政府決策過程中的復雜性”[35]。也就是說，代表特殊利益或狹隘利益的社會組織很少考量不同問題的重要性排序，或實現公共利益的最優資源配置問題。在公共物品供給中，以志愿機制克服政府失靈和市場失靈是建構多元主體供給格局的理論依據，但是，“志愿神話”之外的“志愿失靈”能否得到有效控制，政府、市場和社會組織三者之間的相互補充和最優排序能否得到最優化實現等實踐轉化難度同樣會影響政府對合作治理功效的信心。我國傳統的家國同構結構和新中國建立后的全能政治模式造成了我國公共治理領域內的政府依賴路徑，在新時代，能否以社會組織為載體動員社會力量參與公共治理成為合作治理的關鍵所在，但是，“對社會動員”到“由社會動員”的轉變是否會造成“國家空心化”危機則成為政府轉型期秩序風險的現實考量。

（三）合作治理的起點信任：理性選擇與政治系統

在信任理論看來，信任的重要性在于其社會資本價值，而基于工具導向考量的或基于利益權衡的信任被視為虛假信任；信任的外顯含義在于“缺場”狀態下的授權或賦權，即非控制下的自由狀態，而來自于外部的控制則被設定為不信任。基于政府對社會組織的功能收益和風險考量而產生的社會組織地位認同，凸顯了政府理性選擇的制度設計思路，“理性人”假設成為學界對政府角色的“刻板印象”。突破政府最大化收益和最小化風險的理性權衡，回歸到政治系統分析，則會發現政府這種理性選擇模式主要是公共理性的現實選擇。從政治秩序看，政府的制度供給落后于社會的政治參與就有造成政治秩序失序的風險，而在轉型社會的背景下，這種失序可能造成國家政體演變為普力奪政體，而非公民社會政體[36]；從政治系統看，公民欲望和公民需求等環境信息超出了政治系統的處理能力就會造成“需求輸入超載”和“過分容量壓力”等內容壓力和容量壓力，從而使公民欲望和公民需求轉化為政治系統的外部壓力[37]。這就說明，社會組織的地位認同困境主要產生于政府制度建設的滯后和政治系統能力的不足。我國社會的現代化發展要求發展社會組織，制度供給的滯后卻難以應對潛在秩序風險；收益最大化和風險最小化的理性權衡并非政府固有的“理性人”等屬性難題，而在于政府能力的不足。因而，實現社會組織的地位認同，最為關鍵的是政府供給側制度能力的提升。

三、過程信任：政府與社會組織間的合作關系

治理是對政府單邊主義的反思和批判，同時也是對公共服務需求擴大化和多樣化的現實反映。建構政府與社會組織間合作治理模式，由政府與社會組織共同提供公共服務成為社會治理創新的重要內容，同時也是我國公共服務體系建設的必然要求。合作行為的成立需具備合作意愿和合作能力等前提條件，同時也應該建立避免機會主義行為的有效機制。從信任理論看，政府與社會組織的合作治理就是以信任為核心特征的信任關系，信任既是合作治理的重要社會資本，同時也是合作治理關系的關鍵文化表征。

（一）基于認知的過程信任分析

政府與社會組織合作治理關系的形成需要雙方對合作的必要性和可行性進行有效認知。其一，合作治理的必要性認知方面。政府與社會組織代表了兩種不同的組織機制，前者以官僚制為核心機制，而后者以志愿制為核心邏輯；同時代表了兩種不同的資源配置機制，前者以國家強制力為后盾發揮政府財政機制的資源配置作用，后者以社會公信力為基礎通過社會互助機制發揮資源配置功能。因而，在公共治理中，發揮政府與社會組織功能互補和資源依賴優勢，彌補公共治理領域的空白、建立公共治理分工機制，不僅有利于政府管理職能和服務職能的履行，同時也是社會組織尋求活動空間的有效路徑。其二，合作治理的可行性認知方面。對于可行性的認知，國內在合作治理的關系模型方面尚存在一定分歧，并影響政府與社會組織合作治理共識的達成。以決策中心劃分，合作治理的關系模式可分為政府主導型、社會組織主導型和伙伴關系型。在政府主導型的關系模式中，社會組織根據政府的制度安排和供給需求承擔意見表達和項目實施等功能；在社會組織主導型的關系模式中，社會組織自主進行服務對象識別和服務項目安排，政府以何種形式進行資源支持成為學界爭論的焦點；在伙伴關系型治理模式中，政府與社會組織在平等地位的基礎上進行資源交換和行動協同，但是如何將這種治理模式轉換為公共服務供給的實踐則面臨一定的挑戰。以服務對象劃分，政府主導的供給系統和社會組織主導的供給系統應該避免重復供給和實現協同優化，從而實現公共服務供給覆蓋面的擴大和公共服務需求多元化的滿足。這種合作治理的協同機制依賴于政府的制度安排、政府與社會組織間的協商還是依賴于政府與社會組織間的權宜性制度安排等成為可行性分析的重要內容。在貧困地區的校園午餐計劃中，社會組織主導的“免費午餐計劃”主動退出政府“營養改善計劃”的覆蓋地區成為“非制度框架下權宜性合作”[38]的成功案例，但是制度建設的不足使得合作治理的推廣價值降低也成為值得關注的問題。

（二）基于期待的過程信任分析

政府與社會組織合作治理關系的形成不僅需要雙方對彼此的合作意愿和合作能力擁有信心，同時也需要對合作治理的運行機制形成正向期望。合作治理過程中對于合作意愿和合作能力的期待關鍵在于保證社會組織的組織自主性。在社會組織發展中，社會組織的獨立性和自主性是其核心組織特征，前者意味著社會組織依賴于自身資源而生存和發展，后者意味著社會組織目標設定和自身運行可以自行確定[39]。對于社會組織依賴政府資源是否會造成社會組織自主性的喪失，學界產生了明顯的分歧：一種觀點認為社會組織對政府資源的依賴并不意味著社會組織自主性的喪失[40]；另一種觀點則認為社會組織資源獨立性越高，其自主性越高[41]，以項目制治理為例，制度安排上的政府選擇和過程監控以及分化性控制等會造成社會組織發展的結構性失衡和整體性破碎等[42]。

合作治理對于合作系統的正向期望，一方面期待政府管理社會組織能力的提升，如對于社會組織運行的過度干預造成的 “官民比例失調”[43]“類行政組織化”[44]等問題會制約社會組織自主性的發展。另一方面則期待政府與社會組織形成明確的責任分擔機制，比如政府向社會組織轉移公共職能是否意味著政府責任的轉移就成為重要的分歧：一種觀點認為，“政府轉移的是服務項目的提供，而不是服務責任”，即政府職能轉移僅僅意味著責任方式由直接供給轉變為間接保障；另一種觀點則認為，社會組織進入公共行動領域即意味著成為新的責任主體，政府職能轉變的同時會有責任的轉移[45]。

（三）合作治理中的過程信任：簡化機制與系統信任

在信任理論中，信任是對復雜性的簡化機制。“包含在現代制度中的信任模式，就其性質而言，是建立在對‘知識基礎的模糊不清和片面理解之上”[10]24，同時，信任是施信者以承擔風險為代價，克服復雜性和不確定性后對受信者的接納和授權[22]5。也就是說，信任建立在有限理性假設的基礎上，信任意味著風險。在公共服務供給中，政府與社會組織合作治理的必要性得到了制度確認，如我國執政黨對于社會組織在社會治理中作用的確認、項目制和政府購買公共服務等公共服務供給機制創新等。對于政府與社會組織合作治理的可行性認知和合作系統期待等存在諸多分歧和爭論，但是這些技術性的難題主要基于合作治理的復雜性和不確定性。以增量治理為社會組織發展方向，在政府與社會組織的合作治理實踐中超越對復雜性和不確定性的爭論成為可行的路徑選擇。

從人格信任到系統信任的轉變是信任機制提升的發展方向，如在吉登斯看來，“人對系統的信任”（系統信任）代替“人對人的信任”（人格信任）是時空脫域條件下社會交往復雜性的必然趨勢，也是人類進入現代社會后秩序拓展的信任基礎[10]76-77。以系統信任主導政府與社會組織的合作治理關系，并非“富有人情味的生活制度和方式為本質上機械的、外在的和毫無心肝的制度方式所取代”[46]，而是以法律規范等制度建設削弱政府供給側的非制度因素和不確定性因素。政府與社會組織合作治理的水平提升需要以合作治理系統的完善性和確定性為基礎，這需要政府借鑒和超越學界對于合作治理模式和合作治理系統的爭論，為政府與社會組織的合作治理提供更為有效的制度設計和平臺安排。

四、總結與討論

綜上所述，深入分析我國社會組織發展面臨的“信任悖論”，即理論研究上的不信任印象與制度實踐中的信任提升現象并存的局面，可以得出如下結論：從信任機制看，政府與社會組織的合作治理具有雙階邏輯，即社會組織參與社會治理的地位認同和政府與社會組織合作供給公共服務等兩個階段。在社會組織地位認同的起點信任中，政府對社會組織的功能期待和風險認知呈現收益最大化和風險最小化的理性選擇模式，而以“理性人”假設定位政府角色難以突破政府不信任社會組織或對社會組織低度信任的刻板印象。從政治系統本身的建設來看，政府對社會組織的功能接納和風險規避的理性權衡在于政府制度建設的滯后，因而實現社會組織發展的關鍵在于政府的制度供給。在政府與社會組織合作供給公共服務的過程信任中，政府與社會組織合作治理是我國公共服務體系建設和公共服務供給創新的重要形式。其中，合作治理的必要性得到了政府的制度確認，而技術層面的分歧和爭論則制約政府與社會組織合作治理水平的提升。因而，政府與社會組織合作治理水平的提升主要在于以政府制度建設來消除合作治理的復雜性和不確定性，以合作治理系統的穩定性和確定性推動公共服務供給形式創新。因而，不論是起點信任還是過程信任，實現我國社會組織發展的關鍵均指向政府制度供給水平的提升，這就要求政府進行更多的制度供給側改革。

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【責任編輯：張曉妍】