政府購買公共體育服務(wù)中的現(xiàn)代財政保障機(jī)制研究

張小航，楊 華

2013年9月26 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著我國政府向社會組織購買服務(wù)開始走向制度化的道路。各級體育行政部門也在積極試行推廣這項引入的制度創(chuàng)新，以定向委托、公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、以獎代補(bǔ)等方式，向社會力量購買賽事組織、公益培訓(xùn)、公益宣傳等公共體育服務(wù)內(nèi)容。通過政府購買公共體育服務(wù)，可以實現(xiàn)滿足多樣化公共體育需求、轉(zhuǎn)變政府職能、提高資金效率、培育體育社會組織等多項政治目的。政府購買公共服務(wù)是西方國家在公共行政改革實踐中不斷總結(jié)出的成功模式，但是我國的基本國情與西方國家差異較大，有些困難也是西方國家不曾遇到的。在筆者的走訪調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政府購買資金的管理問題反映較為突出，主要表現(xiàn)為購買資金預(yù)算不科學(xué)、購買資金使用受限、財政資金支付效率低等，這些問題基本可以歸結(jié)為財政保障范疇。

2013年，中共中央十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方2個積極性”[1]。這段話對于我國財政制度的重要地位、功能、要求以及目標(biāo)進(jìn)行了提綱挈領(lǐng)的說明。我國財政制度經(jīng)歷了從建國前的公共財政觀，到計劃經(jīng)濟(jì)時期的國家財政觀，再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的公共財政觀，一直到十八屆三中全會提出的現(xiàn)代財政制度[2]，體現(xiàn)出對財政本質(zhì)的認(rèn)識不斷深入和完善。因此，筆者試圖結(jié)合我國提出建立現(xiàn)代財政制度的發(fā)展目標(biāo)，對政府購買公共體育服務(wù)中的財政保障機(jī)制進(jìn)行深入探討。

1 現(xiàn)代財政保障的內(nèi)涵

1.1 財政的內(nèi)涵

“財政”一詞在英文中的表述為“Public Finance”，譯為“公共財政”。所以，財政與公共財政屬于同一概念，“財政”一詞前加上“公共”兩字屬于同義反復(fù)。財政對照于微觀經(jīng)濟(jì)主體或家庭的財務(wù)收支，其本來意義就是公共的，因此公共性是財政的核心內(nèi)涵。公共財政，就是指國家（政府）集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務(wù)，滿足社會公共需要的分配活動或經(jīng)濟(jì)行為。

財政著眼于滿足社會公共需要，彌補(bǔ)市場失靈，為市場提供公共物品和服務(wù)。財政介入的標(biāo)準(zhǔn)為市場是否失靈，因此，財政的范圍或外延可以歸結(jié)為：市場能解決好的，財政應(yīng)退出；市場能解決但解決不好的，如準(zhǔn)公共產(chǎn)品，財政和企業(yè)都可以介入，以效率為介入標(biāo)準(zhǔn)。從資源配置角度來說，市場在資源配置中起決定性作用，政府在市場不能很好發(fā)揮作用的領(lǐng)域通過財政調(diào)節(jié)資源分配。

1.2 現(xiàn)代財政的內(nèi)涵

十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度，預(yù)示著我國財政制度改革進(jìn)入了新的時期?！艾F(xiàn)代財政”是相對于傳統(tǒng)財政而言的，是從時間跨度上對財政發(fā)展形態(tài)的描述，其指向是財政發(fā)展方向，核心是實現(xiàn)現(xiàn)代化，并提升以財政為核心的國家組織能力[3]。現(xiàn)代財政除了具有公共性的財政本質(zhì)屬性，還被賦予了新的內(nèi)涵。

（1）統(tǒng)一完整。在當(dāng)前財政所有收支活動中，存在一定程度的標(biāo)準(zhǔn)和口徑不統(tǒng)一、不完整的情況，如政府性基金等非稅收入的管理。所謂統(tǒng)一性，是尋求財政活動之間內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)化。只有現(xiàn)代財政制度的統(tǒng)一，才能夠保證所有的財政收支活動遵循國家意志有序運行。完整性，是指現(xiàn)代財政制度在內(nèi)容和適用范圍上，要實現(xiàn)規(guī)范財政活動的全覆蓋[4]。

（2）法治規(guī)范?，F(xiàn)實中政府在財政收入、預(yù)算編制、財政支出等環(huán)節(jié)中處于強(qiáng)勢地位，如果沒有法治的規(guī)范與約束，將會導(dǎo)致財政收支混亂與風(fēng)險。從財政收入到財政支出的過程涉及納稅人與政府、不同層級政府之間、政府與市場之間等多重關(guān)系，只有各個主體依法履行收入與支出責(zé)任與義務(wù)，才能保證各個關(guān)系的和諧穩(wěn)定[5]。

（3）公開透明。財政的公開透明既是我國建設(shè)社會主義民主政治的要求，也是促進(jìn)民主政治實現(xiàn)的途徑。政府所有財政收支活動都應(yīng)當(dāng)遵循法制程序進(jìn)行公開，并在公開渠道、公開內(nèi)容、公開時間等標(biāo)準(zhǔn)上統(tǒng)一。

（4）運行高效。相比于傳統(tǒng)財政，運行順暢高效是現(xiàn)代財政的重要優(yōu)勢。運行高效一方面體現(xiàn)為財政制度本身科學(xué)規(guī)范，權(quán)責(zé)清晰，制度成本低；另一方面，體現(xiàn)為財政資金得到高效益的使用，達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的，維護(hù)社會公平正義。

可見，現(xiàn)代財政是對公共財政的完善與創(chuàng)新，是適應(yīng)新時代下國家與社會需要的新型財政模式。政府購買公共體育服務(wù)過程中會涉及購買范圍、預(yù)算編制、資金支付等多項財政活動，需要在現(xiàn)代財政觀指引下進(jìn)行保障。

2 政府購買公共體育服務(wù)中財政保障機(jī)制的現(xiàn)狀

向市場經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型不平衡不充分的時代背景下，政府購買公共體育服務(wù)不可避免地會面臨多種挑戰(zhàn)，較為突出的就是財政體制改革滯后于社會進(jìn)步。滯后不應(yīng)僅歸咎于收入不足，更體現(xiàn)出與現(xiàn)代財政保障制度理念的偏離。對照現(xiàn)代財政保障制度的內(nèi)涵，筆者認(rèn)為，在政府向社會力量購買公共體育服務(wù)的項目規(guī)劃、財政預(yù)算、財政資金支付等環(huán)節(jié)中問題較為突出。

2.1 財政職能“越位”

全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，強(qiáng)調(diào)處理好政府與市場間的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府的作用。現(xiàn)代財政是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配的制度，服務(wù)于維持有序市場競爭。政府購買公共服務(wù)改變了過去“行政化撥款”模式，通過轉(zhuǎn)移政府職能，利用市場競爭提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，在某些具備競爭環(huán)境的公共體育服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)盡可能地通過向社會力量購買的方式提供。但現(xiàn)實中，用于購買服務(wù)的財政資金僅占一小部分，大量的財政資金主要通過非競爭、非公開的方式交由承接方。從財政角度來說，這種情況屬于財政職能的“越位”。如北京市體育局2016年部門預(yù)算，政府購買服務(wù)支出占比不足10%，而實際上很多服務(wù)項目都是可以通過多種公開競爭形式向社會力量“采購”的（見表1）。

2.2 權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致財政資金服務(wù)性受限

財政資金取之于民，用之于民，服務(wù)于國家和人民的需要。具體就現(xiàn)階段構(gòu)建公共體育服務(wù)體系來說，財政主要是為滿足公共體育需求服務(wù)，財政資金預(yù)算也應(yīng)該緊緊圍繞公共體育需求，財權(quán)要服務(wù)于事權(quán)。實踐中，財政部門通常具有較多的財權(quán)，但事權(quán)則主要集中在體育職能部門，財權(quán)與事權(quán)存在一定的不對等。權(quán)責(zé)失衡反映出有關(guān)部門過于關(guān)注“部門利益”，對于財政資金的服務(wù)客體沒有正確認(rèn)識，導(dǎo)致財政偏離其應(yīng)有的服務(wù)功能。筆者在對某計劃單列市體育局群體處長訪談過程中，對方提到：“市體育局和財政局沒有達(dá)成一致的意見，錢在財政局把握，體育局沒有說話的權(quán)力。比如，我們體育局黨委開會研究的準(zhǔn)備幾百萬做賽事活動，結(jié)果報到財政局，人家一個專管員想給你就給你，不想就不給你。那簡直是……我認(rèn)為這是機(jī)制沒有形成。比如研制《XX市體育彩票金支持體育事業(yè)使用管理辦法》，劃出一個道道，該怎么花，我就按這個規(guī)定來使用，不能因為專管員否定我們局黨委的決定，很不合理！”

2.3 財政支出結(jié)構(gòu)不盡合理

財政支出屬于國民收入的二次分配，支出結(jié)構(gòu)反映出資源分配的傾向性，支出結(jié)構(gòu)是否合理將會直接關(guān)系到公眾的切身利益。以2015年國家體育總局本級公益金在群眾體育支出的具體情況看，主要集中在援建全民健身場地設(shè)施和體育器材的建設(shè)上，其他方面的支出比例相對較低（見表2）。

作為全國性體育行政機(jī)構(gòu)，國家體育總局援建革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆、欠發(fā)達(dá)地區(qū)本無可厚非，也是體育總局應(yīng)有的職能，但是在支出結(jié)構(gòu)上，筆者認(rèn)為尚存在值得商榷的地方。（1）支出總體規(guī)模過大，達(dá)到群眾體育總體支出的89%，如此大規(guī)模的支出是否經(jīng)過詳盡的調(diào)研與測算（見表2）。（2）援建與捐贈的效果是否與其規(guī)模相匹配。以2016年中央集中彩票公益金轉(zhuǎn)移支付地方支持建設(shè)縣級全民健身中心為例，單個項目的標(biāo)準(zhǔn)為不超過800萬元（不含征地、拆遷補(bǔ)償費用），中央資金用于建安費用、體育器材和設(shè)施購置，建筑面積2 000～4 000 m2，用于體育健身的室內(nèi)場地面積不得少于1 500 m2?？梢韵胂?，800萬元對于建設(shè)如此規(guī)模和要求的場館設(shè)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，勢必需要當(dāng)?shù)氐呐涮踪Y金，如果再算上征地拆遷補(bǔ)償費用，必然會增加當(dāng)?shù)氐呢?fù)擔(dān)。（3）對于上述地區(qū)來說，場地設(shè)施固然急需改善，但是在體育文化宣傳教育上的“扶貧”同樣重要，而這方面的資金支出卻極少。

表1 北京市體育局2016年項目支出預(yù)算表（部分）/萬元Table1 Project Expenditure Budget for 2016 of Beijing Sports Bureau（Partial Data）/萬元

表2 2015年國家體育總局本級公益金群眾體育使用情況/萬元Table2 Expenditure of Sports Lottery Welfare Fund for Public Sports at General Administration of Sport Level in 2015Yuan/萬元

政府向社會力量購買公共體育服務(wù)，通常主要集中在組織建設(shè)和開展全民健身活動2大領(lǐng)域，這2個領(lǐng)域的支出在國家體育總局面向群眾體育總支出中只占9%，總體規(guī)模過小，而且具體支出中大部分用于開展青少年體育，其他群體并未涉及，并且支出結(jié)構(gòu)相對單一（見表2）。

2.4 預(yù)算編制欠缺民主性與公開性

現(xiàn)代財政制度中的民主性直接體現(xiàn)在預(yù)算制度環(huán)節(jié)。財政預(yù)算是否公開、透明是評價預(yù)算制度先進(jìn)與否，財政制度是否現(xiàn)代化的重要標(biāo)尺。預(yù)算制度是實現(xiàn)民主的重要途徑，一方面是因為政府預(yù)算一直是從自由經(jīng)濟(jì)走向平等政治的演進(jìn)通道；另一方面，是因為政府預(yù)算的基本特征就是所有成員平等擁有決定公共政策權(quán)利的評判標(biāo)準(zhǔn)，因此預(yù)算制度對實踐我國特色的社會主義民主政治也有直接幫助[3]。相對而言，我國的預(yù)算制度落后于財政制度的發(fā)展，特別是關(guān)于民主決策權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)并沒有實質(zhì)性保障措施。以2014年修訂的《預(yù)算法》為例，在第二章預(yù)算管理職權(quán)以及第五章預(yù)算審查和批準(zhǔn)中，各級人大通常只有對本級政府預(yù)算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、撤銷權(quán)，但預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行、以及國庫經(jīng)營等權(quán)力都由政府具體操作。所以，相對于政府來說，人大對于財政預(yù)算決算的執(zhí)行與監(jiān)督力量仍然非常薄弱。

另外，《預(yù)算法》中對于預(yù)決算的公眾參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)并沒有明確的規(guī)定，僅僅提到“公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告”。政府的合法性通過滿足公眾生存與發(fā)展的基本需求得以維持，如果在設(shè)計預(yù)算過程中欠缺與公眾的溝通、協(xié)商，征求公眾的意見，無法保障通過財政提供的服務(wù)是公眾期望的。雖然，民主的程序會引致預(yù)算批復(fù)速率有所降低，但卻可以避免因財政資金支出不規(guī)范而可能帶來的災(zāi)難性后果。

社會組織的自治性、志愿性屬性具有民主的特征，是公民社會的主要表現(xiàn)形式，為公眾提供了參與的平臺。當(dāng)前來看，一些常規(guī)性的群眾體育活動、培訓(xùn)等通常會列入政府向社會組織購買公共體育服務(wù)的預(yù)算中，大部分預(yù)算工作由當(dāng)?shù)伢w育局群眾體育部門、體育總會以及社會體育中心來具體起草，編制過程中很少參考社會組織和當(dāng)?shù)毓姷膶嶋H需求。財政的預(yù)算意味著公共體育資源的配置，在體育場地設(shè)施、人力資源、資金等相對不足的情況下，更需要民主協(xié)商，使資源配置效益達(dá)到最佳。一些地方在資源配置決策方面也在積極探索，，如上海、深圳、蘇州、寧波等城市已開展或計劃開展公益創(chuàng)投項目，由社會組織在一定的范圍內(nèi)自主立項，向政府部門申請資金配套支持。

2.5 財政支付低效

政府購買公共服務(wù)的資金是社會組織的重要收入來源，對于我國處于成長期的社會組織來說意義更加重要。現(xiàn)階段，我國財政資金支付環(huán)節(jié)中，還存在制度欠缺，預(yù)算以及財政人員業(yè)務(wù)能力不足，資金支付程序繁瑣等很多問題，這些問題都將會嚴(yán)重阻礙購買資金的暢通流轉(zhuǎn)。筆者在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，有些俱樂部社會化體育社會組織在業(yè)務(wù)上急需擴(kuò)大，但政府購買資金處于長時間“在途中”，面臨“無米下鍋”的局面。如福建省XX縣青少年俱樂部負(fù)責(zé)人提到：“我們這幾次承擔(dān)的賽事的專項資金，還有這次示范性俱樂部的扶持金，在座的校長和體育局的領(lǐng)導(dǎo)可能覺得這都不是事，但拿到這些經(jīng)費對于基層俱樂部很繁瑣。我們?nèi)ナ±镆X，省里要把錢先下到地市，我們是縣城，要再去找地市要。像7月份就下來的示范性資金，現(xiàn)在還沒有到我們的帳上。上月初參加的一個比賽的錢也還在財政，5月份承辦的陽光體育比賽的專項資金也還在財政。我們當(dāng)時是向市局申請的，市局說可以，要等一段時間撥到縣里，縣里又說財政緊張，作為一個普通人員要去找縣長簽字是很難的，我是以‘蹲守’的方法，打司機(jī)電話，好不容易找到縣長，趕緊簽個字。主管的縣長簽完字拿到財政，放在那里又壓很久。政府雖然給錢，但是這錢遲遲拿不到。我們俱樂部有獨立賬戶啊，為什么不可以直接撥過去呢，所以財政要簡化”。

3 政府購買公共體育服務(wù)中優(yōu)化財政保障機(jī)制的建議

3.1 明確財政保障范圍與支出結(jié)構(gòu)

3.1.1 強(qiáng)化財政保障范圍與支出結(jié)構(gòu)的公共性 公共性是現(xiàn)代財政的重要體現(xiàn)，公共性的缺失將會導(dǎo)致對財政“合法性”產(chǎn)生質(zhì)疑，筆者認(rèn)為需要從3個不同角度來認(rèn)識公共性。（1）公共產(chǎn)品角度。公共產(chǎn)品具有較強(qiáng)的正外部性，如果由私人部門提供公共產(chǎn)品，其獲得的邊際收益將會小于社會獲得的邊際收益。由于收益不足，也會導(dǎo)致公共產(chǎn)品一定程度上的欠缺。所以，政府更應(yīng)該利用財政提供非競爭性和非排他性較強(qiáng)的公共服務(wù)。（2）公平角度。財政保障是每一個公民享有的基本權(quán)利。在我國公共體育服務(wù)均等化進(jìn)程中，存在地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、人群差異，即便是一個城市街道的若干社區(qū)中也可能會面臨差異，財政保障就是旨在縮小并消除這種差異。（3）個體與公共的辯證角度。公共并不是個人的集合，公共利益也不完全等同于個人利益的簡單相加。從個體角度來說，現(xiàn)代社會中個人需求日趨多樣化，公共利益也將呈現(xiàn)出碎片化的趨勢。從整體角度來說，在某些情況下，公共利益又表現(xiàn)為國家、社會整體發(fā)展的需要，如果把公共利益僅視作個人利益的集合，將會導(dǎo)致公共危機(jī)的發(fā)生。西方國家在新公共管理改革中，由于過于強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)市場化，單純以滿足個人需求為目標(biāo)，導(dǎo)致政府公共責(zé)任的缺失，引發(fā)公共危機(jī)事件的發(fā)生。

因此，在政府向社會力量購買公共體育服務(wù)中，保障公共性需要從以上3個角度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計與安排，既要考慮公共體育服務(wù)本身的市場開發(fā)潛力，又要平等公平地提供服務(wù)，同時還要兼顧地區(qū)的整體發(fā)展需要。這對政府與社會組織、公眾之間的溝通協(xié)調(diào)能力提出了非常高的要求。

2015年5月11 日，由文化部、財政部、新聞出版廣電總局、體育總局聯(lián)合制訂的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》中，對于政府向社會力量購買公共體育服務(wù)的指導(dǎo)目錄涵蓋了5大類16項公共體育服務(wù)內(nèi)容。盡管高層部門對于政府購買的范圍提出了指導(dǎo)意見，但對于政府部門來說，購買范圍與支出結(jié)構(gòu)的邊界并不是一成不變的。隨著運動項目的普及，公眾體育消費理念更新，全民健身意識不斷提高，體育需求將會逐步得到滿足，也必然會對政府提出新的要求。如北京冬奧會的申辦成功，將會在全國范圍內(nèi)帶動冰雪項目的普及，公眾對于冰雪項目的熱情也會大大提升。因此，對于政府來說，如何引導(dǎo)并挖掘公眾的體育需求至關(guān)重要。明確公眾的公共體育需求，是保障財政資金購買公共體育服務(wù)效益的先決條件。

3.1.2 提高對社會組織的財政支持 財政資金的支出結(jié)構(gòu)一定程度上反映出資源配置的傾向性。如體育彩票公益金，在群眾體育領(lǐng)域的支出包括如下內(nèi)容：援建公共體育場地、設(shè)施和捐贈體育健身器材；資助群眾體育組織和隊伍建設(shè)；資助或組織開展全民健身活動；組織開展全民健身科學(xué)研究與宣傳。我國自1994年發(fā)行體育彩票，至2013年體育彩票公益金在全民健身領(lǐng)域的使用范圍見表3。

表3 1994—2013體育彩票公益金在全民健身領(lǐng)域的使用范圍Table3 Expenditure Scope of Sports Lottery Welfare Fund for Nationwide Fitness Programs from 1994 to 2013

公共體育服務(wù)的供給方式已經(jīng)發(fā)生改變，并且政府、社會組織、企業(yè)的“三輪驅(qū)動力”將會加速蓄能。所以，從財政支出結(jié)構(gòu)角度來講，政府的支出結(jié)構(gòu)也應(yīng)該有所調(diào)整，在改善場地設(shè)施條件的前提下，加大資源配置向社會組織的傾斜。當(dāng)前，國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始積極探索，如廣東省體育局2015年專門出臺《廣東省省級體育彩票公益金資助省級體育社團(tuán)開展全民健身公共服務(wù)暫行辦法》，獲準(zhǔn)資助的每個省級體育社團(tuán)可獲得金額不超過20萬元的資助資金。而且，資金使用范圍不僅局限于開展活動的費用，還包括組織能力建設(shè)的費用[6]。開展公共服務(wù)項目成本費用，即體育社團(tuán)實施全民健身公共服務(wù)項目包括人員費用在內(nèi)的成本費用；服務(wù)能力建設(shè)費用，包括為提升體育社團(tuán)專職工作人員素質(zhì)，提高自我發(fā)展和社會服務(wù)能力而組織的培訓(xùn)項目，以及體育社團(tuán)能力建設(shè)理論研究所需費用。

3.2 規(guī)范預(yù)算編制

（1）嚴(yán)格執(zhí)行《全民健身條例》。財政經(jīng)費預(yù)算制度旨在規(guī)范政府的收支行為，通過預(yù)算的約束效力，保障資金真正投入到全民健身事業(yè)中?！度窠∩項l例》中明確要求，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身工作所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，并隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加對全民健身的投入。盡管國務(wù)院對各級政府全民健身事業(yè)經(jīng)費預(yù)算提出規(guī)定，但在具體落實上仍然存在違反法規(guī)的情況，特別是在縣一級，由于種種原因，全民健身預(yù)算納入力度普遍還不夠。而且，一些地方由于財政經(jīng)費不足，往往用體育彩票公益金來代替財政預(yù)算投入。

（2）加大政府購買服務(wù)預(yù)算。在公共體育服務(wù)供給中，適宜社會組織承擔(dān)的，應(yīng)該通過購買的形式，把資源交由社會組織，由他們來具體提供。政府如果不肯將資源撒手，無疑不利于政府職能轉(zhuǎn)變和公共體育服務(wù)市場化、社會化。

（3）完善預(yù)算編制?？茖W(xué)的預(yù)算是國庫支付的先決條件，但是有些體育行政部門在編制預(yù)算時并沒有充分考慮到實踐中公共體育服務(wù)的復(fù)雜情況，欠缺科學(xué)的測算依據(jù)，必然會導(dǎo)致購買服務(wù)預(yù)算資金執(zhí)行過程中的不暢通。此外，編制方法過于粗放，編制內(nèi)容不能詳細(xì)確切地涵蓋服務(wù)項目的各個細(xì)節(jié)，直接導(dǎo)致執(zhí)行困難。所以，對于政府部門來說，急需提高預(yù)算編制能力。

（4）預(yù)算公開與監(jiān)督。審計與財政是同級單位，僅僅依靠審計部門并不能完全保障預(yù)算資金的使用，只有向社會充分公開預(yù)算執(zhí)行過程，接受社會的監(jiān)督，才是保障預(yù)算規(guī)范執(zhí)行的最有效途徑。2015年6月25日，國家審計署抽查彩票資金658.15億元，查出虛報套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津貼補(bǔ)貼等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的25.73%，涉及彩票公益金資助項目854個，占抽查項目數(shù)的17.2%[7]。

3.3 優(yōu)化財政支付制度

保障財政資金順暢高效支付，避免出現(xiàn)前述案例中的資金滯留，至少應(yīng)該從以下4個環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化。

（1）進(jìn)一步優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付2類。前者通常由各級財政部門審批，用于改善地區(qū)基本公共服務(wù)，但不具體指定用途；后者通常由各部門審批撥付，用于教育、醫(yī)療等具體領(lǐng)域。我國財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中存在的最大問題是專項轉(zhuǎn)移支付比例過高，而一般性轉(zhuǎn)移支付比例過低。由于專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)定“專款專用”，因此在公共事務(wù)日趨復(fù)雜的形勢下，專項轉(zhuǎn)移支付越來越成為限制基層政府財權(quán)的障礙，甚至有些地方會出現(xiàn)“村子里廁所改造，要衛(wèi)生部審；小水庫改造，要水利部審；馬路改造，要交通部審”的現(xiàn)象。而且，由于部門具有審批專項的權(quán)力，也會造成監(jiān)督上的困難，甚至權(quán)力尋租。所以，有些地方開始逐步改革，如2013年，廣東省財政廳出臺《關(guān)于壓減省級財政專項轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的意見》提出，爭取在2017年底前，將省級一般性轉(zhuǎn)移支付占省級財政轉(zhuǎn)移支付支出的比重從2012年的35.7%提高到60%或以上[8]。通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付，可以給予基層政府更多的自主權(quán)，結(jié)合自身實際需求改善公共服務(wù)水平，而不是把精力放到“跑專項”上。

（2）將專項轉(zhuǎn)移支付納入預(yù)算管理和國庫集中支付。預(yù)算是保障資金支付的先決條件，一些專項資金由于沒有納入預(yù)算管理，沒有采取國庫集中支付方式，所以會導(dǎo)致使用上的混亂。如果前面案例中，該市將轉(zhuǎn)移到縣里的財政資金納入預(yù)算管理，相信不會出現(xiàn)所謂“縣里財政緊張”的情況。

（3）積極探索跨級轉(zhuǎn)移支付。20世紀(jì)90年代末開始，浙江、海南、江蘇、湖北等省份就已經(jīng)開始進(jìn)行“縣財省管”的改革嘗試。通過“縣財省管”，一方面，省一級可以統(tǒng)籌規(guī)劃財政資金轉(zhuǎn)移支付，由“補(bǔ)缺口”轉(zhuǎn)向“促均衡”，縮小地區(qū)間差異，提高貧困縣公共服務(wù)水平；另一方面，重要的是減少了管理層次，資金繳撥環(huán)節(jié)更加通暢。如湖北省在實行“縣財省管”之后，調(diào)度資金由省直接撥付到縣，減少了市級中間環(huán)節(jié)，每月的調(diào)度資金一般1～2天就能收到，縮短資金在途時間15天左右，提高了資金使用效率[9]。

（4）國庫集中支付制度。我國自2001年開始，進(jìn)行國庫集中支付改革試點，2010年開始全面推進(jìn)，至今，國庫集中支付制度已經(jīng)基本覆蓋全部縣級以上財政，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也在分類實行。國庫集中支付，是指將政府所有的預(yù)算內(nèi)資金（一般預(yù)算內(nèi)資金、政府性基金）、預(yù)算外資金以及其他財政資金集中在國庫專用賬戶，對各級預(yù)算單位的所有財政資金支付不再采取以往層級制劃撥的方式，而是均由國庫直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)供應(yīng)者，取消各預(yù)算單位的資金賬戶。明顯地，國庫集中支付制度可以提高財政資金支出的透明度，利于監(jiān)督，并且省去了資金在各級部門之間的流轉(zhuǎn)，避免財政資金被“層層剝皮”，直接支付到服務(wù)供應(yīng)商，提高了資金支付效率和資金使用效益。

國庫集中支付制度，是我國財政支出的重要改革方向。盡管改革已經(jīng)全面推開，但是我國由于受計劃經(jīng)濟(jì)時代的層級撥付制度的影響，改革也注定不會一蹴而就。結(jié)合政府購買公共體育服務(wù)中的資金支付，筆者認(rèn)為至少還應(yīng)該從以下4個方面重點加強(qiáng)。

（1）加強(qiáng)預(yù)算約束。國庫集中支付的依據(jù)是各級預(yù)算單位的用款計劃，因此，部門預(yù)算編制是否科學(xué)規(guī)范將會影響到國庫集中支付的順暢。由于納入國庫集中支付的財政資金涉及一般預(yù)算內(nèi)資金、政府性基金（體育彩票公益金）以及轉(zhuǎn)移支付資金等，所以在編制預(yù)算時應(yīng)該統(tǒng)籌考慮，將不同來源的資金進(jìn)行綜合性預(yù)算。只有將所有財政性資金統(tǒng)一納入國庫集中支付，才能真正確保購買公共體育服務(wù)資金的透明、效率和效益。

（2）加強(qiáng)體育彩票公益金的管理。體育彩票公益金納入政府性基金管理，應(yīng)該納入預(yù)算管理，采用國庫集中支付，必須制訂相應(yīng)的規(guī)范性文件，嚴(yán)格管理。近年來，一些地方正在加緊研制出臺體育彩票公益金管理辦法，如深圳市2015年6月出臺《深圳市體育彩票公益金管理辦法》，廣州市2016年5月出臺《廣州市市級體育彩票公益金管理辦法》，江蘇省2016年11月就《浙江省省級體育彩票公益金使用管理辦法（征求意見稿）》向社會廣泛征求意見。這些管理辦法中都明確規(guī)定，把體育彩票公益金納入國庫集中支付管理。

（3）加強(qiáng)專項轉(zhuǎn)移支付管理，財政專項資金也應(yīng)該納入國庫集中支付中。如2011年，財政部駐江西財政監(jiān)察專員辦在執(zhí)行檢查時發(fā)現(xiàn)，各級財政部門開設(shè)多個財政專戶用于存放財政專項資金，有的多達(dá)100多個，原因主要有：上級部門在分配資金時要求專戶管理，如財政扶貧資金；財政部門為幫助地方銀行完成存款任務(wù)并獲得一定的存款利息；財政部門為方便使用調(diào)撥資金，逃避預(yù)算監(jiān)督。因此，各級財政部門應(yīng)當(dāng)按改革要求對財政專項資金實行國庫集中支付，并實行分賬核算；對于確需要設(shè)立財政專戶的，應(yīng)按《財政部關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》的要求審批開立，納入國庫部門集中管理，并建立專戶管理檔案和年度報告制度；同時要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督[10]。

（4）加強(qiáng)預(yù)算單位的激勵制度。原有體制下，基層預(yù)算單位財務(wù)人員“既算賬又理財”，改為國庫集中支付后，預(yù)算單位“只見指標(biāo)不見錢”，在一定程度上會降低預(yù)算單位的積極性。所以，在保證預(yù)算規(guī)范的基礎(chǔ)上，有必要探索激勵機(jī)制，調(diào)動預(yù)算單位優(yōu)化預(yù)算編制和資金使用的積極性。

3.4 賦予與公共體育服務(wù)事權(quán)相匹配的財權(quán)（支出責(zé)任）

簡單地說，公共體育服務(wù)領(lǐng)域中，事權(quán)是指政府處理公共體育服務(wù)供給中有關(guān)事務(wù)的“權(quán)力”；財權(quán)是指獲取財力、支配財力的“權(quán)力”。現(xiàn)在的官方文件中，已經(jīng)將財權(quán)替換為支出責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府的財權(quán)僅限于支出，而且是必須盡到的義務(wù)，并不是可以取舍的權(quán)力?，F(xiàn)代財政應(yīng)當(dāng)以服務(wù)民生為根本，是市場配置資源機(jī)制的有力補(bǔ)充。客觀地說，我國公共體育服務(wù)領(lǐng)域，存在不同層次上的事權(quán)與財權(quán)不匹配、不規(guī)范，導(dǎo)致《預(yù)算法》成為擺設(shè)。正確處理事權(quán)與財權(quán)之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)做到以下3點。

（1）確定事權(quán)?；驹瓌t是要厘清政府與市場的邊界。在公共體育服務(wù)供給中，各級政府和體育職能部門不要越界，市場能決定的事情，政府不要干預(yù)，政府只需為市場機(jī)制做好服務(wù)，并保障“市場失靈”情況下公共服務(wù)的供給。如果政府過度干預(yù)，其事權(quán)以及財權(quán)也必然會無限擴(kuò)張，違背了“有限政府”“服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)。如社會體育指導(dǎo)員制度，筆者認(rèn)為完全可以交給項目協(xié)會、俱樂部等體育社會組織，采用市場化方式提供，但如果投入大量的資源由國家的形式來提供，這本身就屬于越位，不符合政府的事權(quán)范圍。

（2）根據(jù)事權(quán)分配財權(quán)。中央和地方政府之間，各級地方政府之間，政府與體育職能部門之間，以及財政部門與體育職能部門之間存在多層次的事權(quán)與財權(quán)不匹配，財權(quán)過于上劃，而事權(quán)過于下放?；鶎诱腕w育職能部門往往承擔(dān)著更重的公共體育服務(wù)任務(wù)，但可支配的財政資金卻受限。2016年8月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》指出，做到支出責(zé)任與財政事權(quán)相適應(yīng)[11]。按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級政府支出責(zé)任。這方面，深圳市又一次走在了改革的前沿。深圳市在以往體彩公益金分配中，市、區(qū)按照60%和40%的比例安排，但從2012年開始進(jìn)一步加大市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，財力進(jìn)一步下沉。在市統(tǒng)籌的體彩公益金60%部分中，安排約2/3用于市本級單位體育事業(yè)發(fā)展（即市本級單位使用的體育彩票公益金約占全年收入的40%），另1/3的資金由市文體旅游局會同市財政委制定管理辦法。根據(jù)各區(qū)體育基礎(chǔ)設(shè)施和財力情況進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付，重點支持基礎(chǔ)薄弱地區(qū)，用于建設(shè)全民健身路徑、開展全民健身活動、維護(hù)維修公共體育設(shè)施和進(jìn)行青少年體育訓(xùn)練。今后，深圳市體彩公益金市、區(qū)分成比例，將由原6：4逐步調(diào)整至4：6。

（3）全民健身成為國家戰(zhàn)略，中央與各級地方政府肩負(fù)著重要的政治使命，應(yīng)當(dāng)投入更多的，來自稅收收入的財政資金來支持群眾體育發(fā)展。體育彩票公益金作為財政資金的重要補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)中央政府統(tǒng)籌去支援社會保障、養(yǎng)老等的數(shù)百億體育彩票公益金，返還給體育部門，或者提高該項統(tǒng)籌政府性基金中的公共體育服務(wù)支出的比例[12-17]。

4 結(jié)語

薩拉蒙對全球22個國家的非營利組織收入來源進(jìn)行分析，其中會費收入占比49%，政府支持占比40%，慈善捐贈占11%。可見，來源于政府的資金對于各類體育社會組織的生存非常重要，特別是對于“政社脫鉤”之后的某些體育社團(tuán)來說更加寶貴。財政不僅是資金問題，更涉及民主政治的構(gòu)建，社會公平正義的維護(hù)。作為“購買方”的各級體育行政部門，應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變過去計劃經(jīng)濟(jì)時代“計劃—控制—分配”的思想意識，遵從現(xiàn)代化建設(shè)要求，明確哪些公共體育訴求是不能以收入不足作為推諉，也不能用市場化改革來混淆政府公共責(zé)任。通過現(xiàn)代財政保障機(jī)制，為公眾做一個好交易，滿足公眾多樣化體育需求，維護(hù)社會公平公正。