深化農村集體產權制度改革的現實訴求與路徑選擇

程春麗

（河南農業大學 文法學院，鄭州 450046）

一、農村集體產權制度改革的現實訴求

健全權責明確、歸屬清晰、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，是激發農業和農村發展活力的內在要求。黨的十八屆三中全會提出“完善產權保護制度”，積極發展農民股份合作，“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”2016年中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，對穩步推進農村集體產權制度改革進行了頂層設計、全面部署。這是繼農村土地“三權分置”之后，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。

近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，農村集體經濟組織資產規模、成員身份及組織構成都出現了新的變化。具體表現在：第一，目前，我國農村集體經濟組織積累了大量資產，擁有土地等資源性資產66.9億畝，各類賬面資產3.1萬億元[1]。全國每個村平均資產為500萬元，東部地區的村資產高達千萬元。然而由于管理的薄弱以及“所有者缺位”問題突出，這些集體資產面臨流失的嚴重危險，陷入了“人人所有、人人無份”的困境。第二，隨著農村集體經濟組織成員轉為城鎮居民的數量增多以及進入較富裕地區城鎮的農村流動人口的增加，部分地區村集體經濟組織成員構成日趨復雜，成員資格難以界定，這些都需要通過推進農村集體產權制度改革加以明晰和妥善解決。目前集體資產管理面臨“兩個適應”問題：一是要適應健全社會主義市場經濟體制新要求，通過清產核資，盤活集體資產，促進集體經濟的發展壯大；二是要適應城鄉一體化發展新趨勢，通過確權到戶，實現和增加農民的財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果。

推進農村集體產權制度改革是深化農村改革的重要內容，是鄉村振興戰略的重要載體，對于推動農村集體經濟發展、增加農民財產性收入以及增添農業農村發展的新動能，具有重要而深遠的意義。

二、農村集體產權制度改革的難點

2015年，我國開始開展農村集體資產股份權能改革試點工作，29個縣（市、區）成為第一批改革試點。2016年全國又新增100個縣（市、區）作為試點。截至2017年底，全國已有6.7萬個村和6萬個組完成了改革，村量化資產總額為8 528億元，累計股金分紅2 840億元[2]。2018年，農村集體產權制度改革試點縣將增加到300個。另外，還將選擇50個改革基礎較好的地市和個別省開展整省整市試點。我國各地集體產權制度改革已經取得明顯成效，為進一步深化改革打下了良好基礎。

我國農村集體產權制度改革取得了一定的進展，也積累了一些好的經驗，但是各地在推進改革過程中都遇到一些亟待解決的關鍵問題。這些關鍵問題，需要在深入探討的基礎上逐步統一認識。

（一）如何劃定集體資產折股量化范圍

我國農村集體資產包括經營性資產、資源型資產、非經營性資產三類。經營性資產，指集體用于經營的房屋、建筑物、機器設備、集體投資興辦的企業以及集體所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等；資源性資產，是指農民集體所有的土地、森林、草原、山嶺等；非經營性資產，是指教育設施、文化體育設施等用于公共服務的教育、科技、文化等方面資產。

目前，對于集體資產折股量化的范圍主要有三種觀點：一種認為應當對集體經營性凈資產進行量化，對資源性資產和非經營性資產不量化。這種資產量化方式易于操作，便于直接引入現代企業的管理模式，便于財務監管，改革的困難相對較小。另一種認為應該把經營性資產、非經營性資產和資源性資產均列入量化范圍。只有量化盤活農村集體全部資產，才能保證集體資產的完整性，才能使其發揮更大的價值，農村集體產權制度改革才徹底。還有一種認為可以分步量化。即在中央沒有制定統一標準之前，對這三類資產既可以分類量化，又可以同步量化，還可以有序量化。可以先量化經營性資產，暫不量化非經營性資產和資源性資產[3]。

（二）如何界定集體經濟組織成員資格

各地必須高度重視集體經濟組織成員資格界定問題，這是農村集體產權制度改革過程中必須要解決好的一個關鍵問題。

由于經濟社會的快速發展以及城鄉和地區之間日益頻繁的人口流動，農村居民在身份、戶口、土地等方面呈現出多樣化、復雜性特征，出現了很多特殊情況。例如，戶口在集體經濟組織的超生子女、上門女婿、戶口未轉出的出嫁女、監獄服刑人員，以及畢業后無正式工作在外務工但戶口遷回本村的學生等。此外，還有在本村生活耕種享有土地承包經營權但戶口已轉出人員和擁有干部身份但戶口為本村并常住且還享有土地承包經營權的人員，這給集體組織成員的界定帶來了很大的困難。另外，村組集體經濟組織“成員”與“村民”的身份不再完全合一。在我國東部發達地區，“村民”的范圍要大于村組集體經濟組織“成員”的范圍。如《村民委員會組織法》規定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”可以列入村民名單參加選舉。由于目前有關部門還沒有出臺具體的實施辦法，各地對集體經濟組織成員資格進行界定的方式主要有三種：一是出臺地方性法規或政府規章，以浙江、廣東為代表；二是制定地方規范性文件，以上海為代表；三是按照村規民約決定[4]。

（三）如何設置股權管理及資產股權（份額）模式

首先，資產設置模式究竟采取股權設置還是份額設置。上海區分不同地區，進行了不同的探索。上海在面廣量大的農村地區側重于以份額的形式，在部分城市化發展進程較快地區則實行股份形式。

其次，股權（份額）設置以什么為主要依據。目前各地采取了不同的做法。上海各區在股權（份額）設置上都以“農齡”為主要依據，而浙江省湖州市、江蘇省蘇州市則按照某一時間節點，按人頭股實行一人一股。

再次，是否設置集體股。目前大部分地方只設立了個人股，不設立集體股。上海、江蘇、浙江等地原則上都不提倡設立集體股。有些地方設立集體股主要原因有兩個：一是考慮集體經濟的公有制性質：二是設置集體股用來籌措公共事業所需經費。

最后，股權（份額）管理采取何種方式。股權管理主要有兩種模式：隨人口變動而調整股權的動態管理模式，以及不隨人口變動調整股權的靜態管理模式。從全國范圍看，只有少部分地區實行動態管理模式，大部分地區都實行了“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權固化管理模式[5]。

（四）如何構建改革后的集體資產管理組織

如何構建改革后的新型集體經濟組織的組織形式，各地的做法主要有四種：一是成立由縣級以上人民政府確認并頒發證書的村級經濟合作社；二是依據《農民專業合作社法》，登記為社區股份合作社；三是依據《公司法》，登記為企業法人；四是仍依托原有的集體經濟組織開展生產經營活動[6]。

由于農村集體經濟發展區域性差別大，不同地區的資產狀況和經濟發展水平有所不同，因此如何構建新型集體經濟組織的組織形式應該因地制宜，而不能“一刀切”。上海市閔行區根據撤制村、不撤制村、城中村等不同類別，采取組建社區股份合作社、股份有限公司、有限責任公司、村經濟合作社等多種組織形式。廣大農區、經濟發達地區以及村改居地區應根據自己的經濟發展水平及經濟特征，借鑒閔行經驗，探索實施適合本地區的法人形式。

三、深化農村集體產權制度改革的路徑選擇

（一）科學劃定集體資產量化范圍及規范量化形式

中央2015年明確指出，將用三年時間基本完成集體資產清產核資，聚焦經營性資產。改革之所以聚焦經營性資產，是因為經營性資產的清產核資最能為農民帶來收益，農民最為關切，當前的問題也突出反映在經營性資產上。所以，農村集體產權制度改革應以經營性資產量化為主，其他資產也要按屬性分類量化。經營性資產的改革應在清產核資、股權量化的基礎上，積極開展股份合作；資源性資產的改革應在做好土地承包經營權登記頒證工作基礎上，探索“三權分置”的有效實現形式；非經營性資產的改革，應在與美麗鄉村建設結合的基礎上，著重為集體成員和社區居民提供公益性服務。

上海市閔行區針對不同類型的村，采取了不同的資產量化形式。在撤制村，對集體資產實行全額折股量化；在不撤制村，對集體資產實行部分折股量化（如對經營性資產折股量化，而對土地和非經營性資產只入臺賬不量化）；在以農業為主的地區，實行土地承包經營權折股量化。各地可以參考和借鑒上海市閔行區的探索和實踐，也可以根據自己的情況探索新的方法和途徑。總的來講，應遵循的原則是：城中村、城郊村和集體經濟發達村，要聚焦經營性資產，進行股份合作制改革；傳統農區農業村，要著重以農村土地承包經營權入股，探索“三權分置”，組建土地股份合作社。

（二）民主確定成員資格認定標準

集體經濟組織成員身份界定首先應依靠群眾，取得群眾的認可和滿意，由群眾民主協商決定。合理界定農村集體經濟組織成員資格應綜合衡量農村土地承包經營權情況、戶籍關系、對集體積累做出的貢獻等因素，遵循尊重歷史、標準一致、權利義務對等、程序公開以及防止多數人侵犯少數人利益的原則。第一，尊重歷史。成員資格界定應涵蓋各個階段的不同群體。各個階段曾為集體經濟積累做過貢獻的人都應涵蓋在內，以最大限度地兼顧規則公正和結果公平。第二，標準一致。成員資格界定標準應一致，而不能采取雙重標準。這個一致的標準就是：是否有承包地、是否有戶籍、人員是否健在、是否參加集體收益分配等。第三，權利義務對等。權利義務對等原則是指：成員享有的權利應與其承擔的義務對等，成員享有的權利應與其對集體經濟組織做出的貢獻相當。第四，程序公開。成員資格的界定應堅持程序的公開性和合法性。第五，防止多數人侵犯少數人權益。合理界定成員資格既要堅持少數服從多數，又要防止多數人侵犯少數人利益。

合理界定農村集體經濟組織成員資格必須要允許地方進行探索。現階段制定出臺全國統一的成員資格界定標準是不太現實的，因為其難以做到全面覆蓋農村社區人員構成多種多樣、千差萬別的狀況，還可能引發社會矛盾。可行的方法是在中央提出指導性意見，各省、自治區、直轄市人民政府根據本地的實際情況，制定有關農村集體經濟組織成員界定方面的法規或規章[7]。

（三）規范農村集體資產股權管理辦法，明確股權設置方式

現階段，集體資產股權設置應以個人股為主，原則上不提倡設立集體股。集體股的設置應由農民群眾進行選擇并由集體經濟組織通過公開程序自主決定。對城鎮化發展較快，已完成“村改居”的地方，為達到產權的徹底清晰，應當取消集體股。這些地方可在集體收益分配中提取一定比例的公積金和公益金來支付日常公共事業的支出。

在股權管理模式上，大部分地方實行了不隨人口增減變動而調整的靜態管理方式。實行何種方式的股權管理模式應具體情況具體分析：在城市化地區已撤制村組的地方，應實行靜態封閉管理模式；在農村地區村委會和村集體經濟組織都還共同存在的地方，可實行動態管理模式，待撤制村組時可再實行靜態固化管理。

廣東南海和江蘇省蘇州市在股權管理模式上，都實行了靜態管理。即以戶為單位“增人不增股、減人不減股”，做到“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”，農民享有長久而穩定的集體資產收益權利。

為規范農村集體資產股權管理，明確股權結構、增資擴股以及新增資產股份量化等問題，中央和地方應盡快出臺《農村新型集體經濟組織股權管理辦法》。為規范改制后的集體經濟組織收入分配，應出臺《農村新型集體經濟組織收入分配管理辦法》，確保農民的收益分配權。

（四）完善農村集體資產法人治理結構

科學合理的法人治理結構，是實行民主決策、民主管理、民主監督的保障。應研究制定《農村新型集體經濟組織章程》，建立”三會四權“制度，使集體經濟組織成員的知情權、參與權、表達權和監督權得到充分保障。“三會”是指股東大會、理事會、監事會，“四權”是指法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權。“三會”治理結構和“四權”制衡機制極大地保障了集體經濟組織成員的權利。此外，還應當理順村黨支部、村委會與新型集體經濟組織之間的關系，實現村經分離，改善法人治理結構的外部體制環境，使農民群眾成為集體經濟組織名副其實的主人。

（五）多種形式發展壯大農村集體經濟

目前各地對如何發展壯大集體經濟有不少探索，比如有的集體經濟組織將閑置的房屋、廠房以及集體經營性建設用地等入股或出租來增加集體收入；有的集體經濟組織通過集中開發未承包到戶的集體“四荒”地或者對其公開招投標的方式來發展現代農業項目；有的集體經濟組織利用自己獨特的生態環境和豐富的資源來發展休閑農業和特色產業；有的集體經濟組織利用自己獨有的人文歷史資源來發展鄉村旅游；有的集體經濟組織將自有積累資金、政府給予的幫扶資金、涉農政策性項目資金等進行整合，通過參股農業產業化龍頭企業、村企聯手開發的方式來發展集體經濟[7]。以河南省濟源市為例，濟源通過探索休閑農業與鄉村旅游型、資源開發型、農房合作型、村企聯合共建型等多種股份合作模式，極大發展壯大了集體經濟，增加了農民收入。各地應鼓勵農村集體經濟組織拓寬發展渠道，多路徑多形式促進集體經濟的發展。

通過不斷的探索和實踐，各地集體經濟規模迅速發展壯大。以北京市海淀區為例，東升鎮集體經濟組織擁有下屬獨資企業32家，玉淵潭、四季青等集體經濟組織已發展成為規模較大的企業集團。2017年，海淀區農村集體總資產已達1 435.7億元。

（六）培育和發展農村集體產權交易市場

培育和發展農村集體產權交易市場，是農村集體產權制度改革的重要內容。近年來，很多地方建立了農村產權流轉交易市場，明確交易品種，規范交易程序和規則，為農村各類產權交易搭建平臺。有的地方建成了市、區、縣、鄉幾級交易平臺協作聯動的農村產權交易市場體系，將農村集體產權流轉交易納入“三資”信息化監管平臺，實行統一交易規則、統一信息發布、統一平臺建設、統一監督管理。培育和發展農村集體產權交易市場的途徑是：首先，鼓勵有條件的地方建立農村產權流轉交易市場并依托農村集體“三資”中心，為農村各類產權流轉交易提供場所、設施、發布信息、組織交易等服務；其次，鼓勵各地農村產權流轉交易市場探索集體資產股份產權進入市場的途徑、方式，拓展服務功能并豐富交易品種。