靜脈產業園建設過程中關鍵問題的探討

徐夏楠

（河南省工程咨詢中心，鄭州 450003）

引言

隨著我國城市化、工業化進程的逐步加快，以及人民生活水平的逐步提高，產生了大量的城市生活垃圾、工業固體廢物、餐廚垃圾等各類廢棄物，既占用大量土地，也危害生態環境，浪費資源，對這些垃圾廢棄物的合理處置成為當代城市面臨的重大問題之一。為合理利用資源，有效集中處置，減少環境污染，建設各種集中處置垃圾廢棄物的靜脈產業園區成為解決此問題的重要措施。靜脈產業是對廢棄物資源化利用的形象比喻，以節約資源和保護環境為目的，運用先進技術，將生產和消費過程中產生的廢棄物轉化為可重新利用的資源和產品，實現各類廢棄物資源化和再生利用的產業。靜脈產業園區就是將從事靜脈產業生產的企業聚集在一起，實現污染治理設施的共享與再生資源的最大化利用[1]。

建設靜脈產業園區，有利于緩解資源約束矛盾，促進廢棄物協同處理，降低污染物排放；有利于發展循環經濟，培育壯大節能環保產業，提升城市生態文明水平。國家發改委、國土資源局、住建委等部委相繼出臺了一系列的政策標準，大力支持廢棄物協同處置與循環經濟發展。然而，在靜脈產業園實際建設過程中也出現了一些關鍵問題，如何解決規劃選址、建設標準、投資融資、運用管理等方面的問題也就成為重中之重。

一、靜脈產業園區建設面臨的問題

由于我國靜脈產業園區建設尚處在起步初期，受法律、政策、技術等因素的制約，尚未形成統一的規劃建設思路，園區建設存在諸多問題，如空間規劃布局與園區內部組織不合理、園區建設及項目引進標準不明確、資質管理不統一、靜脈產業鏈條不完善等。政府各部門在制定靜脈產業聚集區建設相關政策上，由于缺乏協調統一，沒有發揮出政策的應有之義。

1.規劃問題。由于城市用地緊張、公眾鄰避心理等因素，大多數靜脈產業園區都面臨著選址難的困境。并且，部分產業園區前期只考慮到產業發展規劃，地方政府未對產業園區域土地制定控制性詳規，也未提前做好區域規劃環評，造成產業園后續發展在空間和環境容量上的制約，各類固體廢物大量產生與相應的處理處置設施消納能力不足之間的矛盾愈加突出。

2.建設標準問題。部分園區在項目引進時，未對企業嚴格把關，使得一些技術資金不到位的企業進入園區，出現了“新建產能投產之日即變成落后產能”的情況，造成企業的處理效率低下、成本昂貴、二次污染嚴重等負面影響。部分園區在建設過程中沒有充分考慮當地人口與垃圾產生量之間的關系，建設標準選取不當，造成了資源浪費。

3.環保問題。部分園區在建設過程中，未對園區的防護區域做好規劃，在環保設施方面投入不足，造成垃圾處理的“二次污染”，導致周邊環境受到影響，給周邊居民造成了健康安全隱患與生活出行不便，為群眾性上訪事件埋下禍根。在運營管理中，部分企業之間未達成良好的協同處置及資源共享機制，導致生產成本增加，效益降低。

4.管理機制問題。部分園區在項目引進時，未能對引進項目嚴格把關，造成了園區內的企業在技術水平、管理運營、投融資、經濟效益等方面參差不齊，部分企業為了追求利益導致了管理力度和工作重心發生偏頗，影響園區的整體水平。產業園建設及形成過程中，政府并沒有設立一個有效的統一的管理機構，造成園區內企業利益出現沖突時難以協調，只能依靠企業間的契約機制實現資源耦合與廢物的協同處置。

5.政策問題。部分地方政府各部門在政策制定上，缺乏有效溝通和協調，不同部門在同一地區選取了不同的園區作為試點，可能導致對有限資源的過度爭奪，不利于園區的健康成長；對于產業園的扶持優惠政策缺少剛性、延續性及資金補貼到位的時效性，特別是對產業園內企業間協調處置和資源耦合方面，缺乏明確的政策指導，造成企業的經營困難。

二、靜脈產業園區發展建議

由于靜脈產業的特殊性在于其社會性要遠大于收益性，此時政府的作用就顯得尤為重要。在這特殊的產業領域內，政府既要制定規則，又要參與運營和監管，來平衡產業發展中的各方利益，以求得社會效益最大化實現。

1.規劃先行。先進的理念、系統的規劃、政府的重視，造就靜脈產業園。政府應按“統籌規劃，分步實施，以點帶面，整體推進”的思路，把靜脈產業園的選址和土地納入城市總體規劃和區域控制性詳規，以法律地位明確生活垃圾設施建設，落實設施用地，控制設施用地及周邊居住建設，實現靜脈產業園區的統一布局，解決產業園的土地、規劃和環評等難題。由政府領導牽頭組建產業園工作領導小組，通過政府引導、市場運作、社會參與的模式，在原有設施的基礎上，整合毗連的生活垃圾填埋、焚燒廠、工業固廢填埋場等設施，規劃形成以生活垃圾綜合處理為主，其他固體廢棄物處理相給合的靜脈產業園。園區規劃選址上，應綜合考慮城市發展規劃、工業以及居民用熱需求、風向等，并重點考慮對周邊居民影響、配套設施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。優先考慮在遠離城市建成區的下風口，或現有垃圾填埋場附近，或產業集聚區周邊建設園區，不僅可以降低垃圾運輸成本，而且在項目實施中，減少當地居民的反對意見，使項目較易實施。同時，也要明確產業園區的定位，優化產業園區的布局，明確園區產業發展方向，規避與當地同類園區的同質化發展，科學合理劃分功能區，方便產業園區內部產業之間的耦合共生，建立園區內部、園區與區外互動互補的共生機制。

2.高標準建設。以技術和創新為引領，以環境綜合整治、生態修復和確保環境安全、改善當地人居環境質量為原則，以建設環保產業生產體系、科技研發體系、保障體系三個體系為目標，充分利用區域優勢和自然、人文、社會環境的便利，突出環保治理，優選技術工藝，加快垃圾處理設施建設進程和節約垃圾運輸成本，將園區建設成為集污染物集中處理、科技研發、改善環境、環保宣傳等多位一體的現代化環保產業類型的生態工業園區。建設模式主要考慮以行政區劃為依據來規劃建設靜脈產業園區，對于人口較多的省轄市和縣區，布局綜合類園區；對于人口較少的縣區，重點是推行城鄉垃圾一體化處理模式。具體實施應分步實施、以點帶面，先期以現有垃圾填埋場為基礎，建設垃圾焚燒發電項目，隨后引入餐廚垃圾處置、其他固（液）廢處置、爐渣綜合利用等項目，配套垃圾分揀、焚燒發電、焚燒爐渣制磚、填埋處理、填埋氣發電、危險廢物處置、污泥處理的相關設施，形成產業互補。通過園區內企業間的契約和項目間的耦合，形成協同處置和組團建設，不僅實現共享資源，減少了物流運輸成本，提高了處理系統安全，也提升了企業效益，減輕了政府財政負擔。

3.節能環保。在考慮園區的經濟效益的同時，也要兼顧自然環境的保護，注重保障周邊環境安全與區域環境的綜合整治。產業聚集的產業園模式，更有利于環境整治和生態修復，提升環保設施利用效率，徹底改善該地區的環境面貌，減少社會矛盾。將生活垃圾處理設施整合在一處，既大大改善了原有設施對環境污染影響；也減少了設施相對集中造成的多處建設處理設施的負面影響，有效集中控制污染源的擴散和達標處理生產過程中產生的廢氣、廢水、廢渣和噪音。在園區污染集中治理方面，需建設完善污染防治監管體系，嚴格執行排放標準，加強對煙氣污染物、惡臭、飛灰、滲濾液的產生和排放情況監管，落實好“裝、樹、聯”工作，推動清潔生產，嚴禁產生二次污染。落實運行管理責任制度和應急管理預案，明確突發狀況上報和處理程序，有效應對各種突發事件。建立清潔焚燒評價指標體系，加強設備壽命期管理，推行完好率、合格率與投入率等指標管理，推進節能減排與能源效率管理，達到適宜的水利用率、廠用電率、物料消耗量和能源效率，有效實現碳減排。同時，建設生態園區和環境保護宣教基地，實現與社會的良好互動。將該園區建成環境優美的生態園區，可為周邊居民提供活動、休憩場所。著力打造科普基地和循環經濟教育基地，加強環境友好宣傳，引導消費綠色產品，充分調動社會力量參與環境保護事業，實現社會與政府互動。

4.強化管理。在項目引進時，通過公開招標形式設置入園門檻，優先引入技術先進、資金雄厚、運營管理能力成熟的國有龍頭企業，突出社會責任感，推進項目實施和企業培育。積極探索由單個項目引進為企業集團引進、單個企業招商為產業鏈上下游組團招商模式，鼓勵PPP模式在靜脈產業園建設中的應用。探索由省級財政適當注資，以重點企業為主體，設立靜脈產業園投資基金，以支持園區發展。建立統一的管理機構，明確靜脈產業園的牽頭管理機構，建立長效管理機制，對園區環境管理、資源耦合、企業間的互助合作要能起到統籌協調作用。完善提升收運體系。結合靜脈產業園城市廢棄物處置設施，加快推行垃圾分類工作，形成“分類收集、清掃保潔、中轉運輸、終端處理”的收運一體化運營，在各類廢棄物收、儲、運環節做好防止污染環境的措施。提高環境監督管理能力。嚴格按照國家的法律法規、行業標準或技術規范進行環境監督管理，建立定期考核機制，定期公布不達標的企業，并進行處罰。實行全過程智慧管理。充分利用“互聯網+”，建立園區信息化管理平臺，對垃圾清運車輛和線路進行統籌調度，對生產企業進行全過程視頻化管理，實現各類廢棄物全流程數字化監管。

5.相關政策。在落實環境防護距離基礎上，面向周邊居民設立共享區域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優惠供水、供熱、供電服務，安排群眾就近就業，將短期補償轉化為長期可持續行為，努力讓垃圾焚燒設施與居民、社區形成利益共同體，變“鄰避效應”為“鄰利效益”，實現共享發展。在產業政策方面，政府要通過法律手段、經濟手段逐步完善稅收、貸款、財政補貼等優惠制度；在財稅政策上，要充分考慮實施企業的運營成本，建立合理的投資回報機制，切實落實補貼政策，在供電、供水、資源整合及補償費交納等方面給予優惠；在土地利用政策上，建立土地資源配置的引導制度，規范園區企業用地管理，集約高效用地；在生態補償機制上，按照“誰受益、誰付費，誰污染、誰付費”的原則，推進資源的可持續利用。

結語

以規模化、規范化和標準化的形式正確處置廢物，提高資源能源回收利用率，將傳統的“資源—產品—廢棄物”的線性經濟模式改造為“資源—產品—再生資源”循環經濟模式，實現社會經濟與生態環境的和諧發展是我國今后靜脈產業園發展的方向，大力開展靜脈產業園建設將成為我國各大城市進行廢棄物處理處置、資源綜合利用和循環經濟發展的必然選擇[2]。