PPP發展存在的問題及對策分析
——以蘭州市為例

徐 寧

（中共蘭州市委黨校，蘭州 730030）

十九大報告指出，要實現“兩個一百年”奮斗目標，我國在經濟發展方面要以供給側結構性改革為主線。PPP模式是政府增強公共產品供給，滿足人民美好生活需要，提高公共管理效率的一個重要途徑。2014年以來，我國開始推廣PPP模式，一時間遍地開花，方興未艾。目前各地發展參差不齊，喜憂參半。蘭州市積極響應中央和省市地方政府號召，PPP發展按下了快進鍵，目前蘭州市PPP儲備庫現儲備項目108個，總投資1 737億元。可以說，蘭州市PPP發展取得了一定的成績，但仍然存在一些問題和困難，因此有必要對此進行深入剖析和思考，以對PPP未來健康發展有所裨益。

一、蘭州市PPP發展存在的問題

1.項目定價難，投資回報率難以確定。合理確定PPP項目的投資回報率和服務價格，既關系到公眾利益，又關系到社會資本的合作積極性。但在實際執行中，PPP項目的定價與合理的投資回報率很難確定。一方面，由于PPP項目提供的都是公共產品或準公共產品，而以往民間資本幾乎沒有涉及過此類領域，這就造成可供參考的市場價幾乎沒有；另一方面，政府沒有明確清晰可操作的具體計算辦法，雖然財政部對定價和調價機制做了闡述，但可操作性不強，一個公式也難以適應各種行業；至于PPP項目的服務價格的確定和調整，由于PPP項目時間較長，在未來二三十年內，項目建設運營成本、技術條件、物價水平、服務需求量等內外部條件會發生哪些變化，變化趨勢如何，都難以準確預測，加上我國還沒有建立起規范完善的價格聽證制度。因此，投資回報率的確定在實際中就由各部門和單位根據自己的理解采用各自的算法確定，有很大的隨意性，有時甚至為了通過評審或通過投標而任意調整。

2.人才不足，缺乏專業機構和人才。由于PPP模式在中國應用比較晚，很多條件都不成熟，尤其在一些二三線城市，PPP項目井噴式出現。PPP咨詢服務業卻還在萌芽期，在利益趨動下，咨詢業服務魚龍混雜，咨詢“專家”有名無實，PPP實施方案抄襲成風等，明顯感覺到經驗不足和相關知識的匱乏。從筆者參加的蘭州市的一些項目PPP論證會來看，人才缺乏表現有三：一是相關管理部門和實施部門的政府官員缺乏必要的專業知識、技能和科學的評估方法，有相當一部分人甚至看不懂項目方案，對各種指標公式的計算更是云里霧里，稀里糊涂；二是專業化咨詢機構魚龍混雜，人才匱乏，蘭州本地的咨詢機構對PPP項目精通的人幾乎沒有，PPP方案編制大部分都是交給北京、蘇州等地的人員去做，這些人一來對蘭州本地情況不了解，二來手頭項目太多，因此粗制濫造復制粘貼現象較多存在；三是評審專家有名無實，專業知識欠缺，因為我國各大學開設PPP本科和研究生專業的極少，蘭州市的一些專家大多半路出家，自己尚在學習過程中，似懂非懂；也有部分專家來路不明，個別甚至連基本的專業知識都不具備，極其外行。

3.法規政策不完備，程序不規范，運營與建設兩張皮。雖然說這幾年我國陸續出臺了PPP項目一系列的法規政策，但是仍然不夠完備，有些過于籠統，不便操作。再加上地方政府還在追求政績，急于求成，出于無意或故意，PPP項目不按照規范的流程進行的現象還是比較普遍存在的。表現之一，實踐中為了加速項目進度而任意改變這個規定的程序，甚至有邊勘測、邊設計、邊施工的工程。表現之二，社會資本方的選擇中競爭不夠充分。在PPP流程中，一個重要的環節是通過公開招標或是競爭性磋商的方式選擇合作伙伴。但是實踐中能夠入圍的企業數量太少，競爭不充分，甚至存在圍標、串標現象。表現之三，運營與建設“兩張皮”現象存在。規范的PPP作為一種管理模式，項目公司應當承擔項目建設和項目建成后的運營管理工作。這就要求企業既能建設又會運營，但我國尤其在蘭州市這樣具備綜合能力的企業及其缺乏，好多大型國企只會建設，對經營不擅長，甚至干脆不懂。這樣不少企業為了追求利益最大化，在項目實施方案中，會有意增加項目建設質量部分費用，減少運營維護費用。中標方主要為了工程建設利潤，對運營不怎么考慮，或者寄希望于建成后的項目再轉交給政府的市政公司負責運營。

4.項目風險分擔難，責任不清，分配不當。合理分配風險是PPP項目取得成功的關鍵，本來風險預測就不是一件容易的事，加上我國正處在全面深化改革、經濟社會發展變化較快的時期，這些因素加大了風險預測的難度。財政部、國家發改委規定了“由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險”的風險分配原則，但實踐中，許多PPP項目難以對這一分配原則嚴格執行，項目風險分擔難，責任不清，分配不當，政府承擔過多和不足同時存在。蘭州市的PPP項目中，有些項目中政府為了提高項目吸引力，盡快推進，會承諾為項目提供固定回報和保底，如在某些污水處理廠、地下管廊項目中，政府承諾如果污水處理量低于最低的污水處理量或者入廊的管線沒有達到最低的量，政府會給予一定的補助。這實際上加大了政府的責任，并且某些項目中又存在把征地拆遷、周邊治安、政策變化等風險安排企業承擔，加大了企業負擔，影響了社會資本投資PPP項目的積極性。

二、蘭州市PPP發展的對策分析

1.合理確定投資回報率，完善定價機制。針對PPP項目的投資回報率和服務價格的確定問題，首先，政府相關職能部門要加緊對這個問題的研究思考，盡快出臺相關法律法規制度規范，提供一套明確清晰可操作的具體計算辦法，使PPP定價有章可循、有法可依。其次，對投資回報率的確定，可以參照本行業的平均利潤率，也考慮企業的融資成本、交易費用和適當回報，不能設置得過高，也不能過低，一定要恰當，既要為社會資本創造合理的盈利空間，保護社會資本的合作積極性，又要維護公共利益。再次，完善PPP項目定價和調整機制。政府部門要結合本地的情況，通過扎實細致的調查研究，采用科學的方法和手段，盡可能準確測算項目的運營成本、技術條件、物價水平、服務需求量等因素條件的變化，開展定價研究工作，同時完善價格聽證制度和調價管理制度。

2.多管齊下，加快培養專業人才。PPP項目本身是一項系統工程，項目周期長、操作復雜，在項目識別、準備、采購執行、移交運營等環節涉及法律、技術、財務等專業知識，迫切需要專業機構和人才。所以，我們要加強復合型人才的培養。根據蘭州市情況，可以做好以下工作：一是可以組織政府專業部門進行知識培訓。組織相關管理部門和實施部門的政府官員學習必要的專業知識、技能和科學的評估方法，學習實際案例，提高政府官員業務素質；這項工作蘭州市已經進行過多次，今后可嘗試采取恰當的考試考核方法以督促政府官員端正學習態度，認真鉆研，提高學習效果。二是加強對咨詢機構和專家的管理和培養。針對專業化咨詢機構人才匱乏的問題，加大人才引進力度，從外地引進對PPP項目精通的真正的復合型人才，同時加強培養，制定嚴格的準入標準和考核制度，迫使咨詢機構和評審專家積極學習提高水平。三是組建PPP專門研究機構。由某些咨詢機構聯合牽頭，可以聯合蘭大、交通大學、蘭州理工等一些大學有關院校的相關專業老師、學生，聯合一些評審咨詢專家，可以通過開專題研討會或者課題立項研究的方式，對某些PPP運作實踐中出現的熱點難點問題進行專門的理論研究探討和實證分析，為PPP項目發展提供切實有效的指導。如果有可能，建議一些有條件的高校可以設立PPP專業方向，為PPP培養后備力量和專業人才。

3.完善法規政策，嚴格程序，改變重建設輕運營的狀況。隨著PPP推廣進一步深入，一些新問題出現，政府部門應不斷完善法規、政策，細化一些模糊的籠統的政策，明確正確PPP模式的基本標準，便于實際工作者進行操作。同時，要求各地嚴格按照規定程序進行。程序是規范的基本保障，如果基本程序都不愿意遵守，怎么可能規范項目的實施，對于不規范的做法也應當加大處罰的力度。PPP流程中，一個重要的環節是競爭性選擇合作伙伴。實踐中，可以適當放寬條件和范圍，打破壟斷，鼓勵競爭，使能夠入圍的企業數量多一些，增強競爭性，使政府方可以選到更好、更合適的合作伙伴；鼓勵建設與運營企業聯合，使企業既能建設又會運營，克服運營與建設兩張皮現象。

4.加強風險識別，制定風險分擔機制。從實踐來看，PPP項目能否真正落地，落地后能否順利進行，與項目中出現的風險關系極大，預測項目風險過大或者承擔的過多會直接影響社會資本是否進入。因此，首要的是必須提高風險識別能力，要系統學習風險識別方法、手段，要總結借鑒國外、省外以及本地已有項目的成果經驗和失敗教訓，要考慮全面周密細致。在此基礎上，確定合理的風險分擔機制，應結合項目的實際情況，根據承擔風險的能力合理分配，避免政府承擔過多和不足。除非必要，政府盡量少做兜底承諾，把本該社會資本方承擔的項目融資和運營風險物歸原主，同時也承擔起自己的責任，主動承擔政策變更、政府信用等風險。