精準扶貧視角下貴州省扶貧發展模式與路徑創新

唐小平，周 雄

（貴州大學管理學院，貴陽 550022）

“十二五”以來，貴州省扶貧工作取得了良好的成績，作為全國脫攻堅的主戰場，對全國的脫貧工作有著極大的影響。截至2016年年底，全省貧困人口為372.3萬，貧困發生率降到10.6%。總的來看，貴州省扶貧工作已經全面進入攻堅拔寨期，脫貧攻堅任務發生了變化，脫貧工作正在由全面脫貧轉向極個別深度貧困區精準扶貧轉變，惠顧優化調整脫貧地區的產業結構布局，時間緊、任務重。剩余的貧困人口主要分布在廣大老少邊窮等深度貧困地區，加大精準幫扶力度，促進共同富裕是貴州省扶貧工作的落腳點和出發點。繼續加大對深度貧困區的扶貧開發，同時優化調整脫貧地區的產業結構，保持產業發展的活力是今后開展精準扶貧戰略工作的重要內容。

一、貴州省扶貧發展模式

1.產業扶貧發展模式。近年來，貴州省經濟進入發展的快車道，各產業通過調整產業結構、升級，已經形成較合理的產業發展體系。在經濟快速發展的同時，形成了“互聯網（大數據）+”“企業+平臺+農民”“合作社（龍頭企業）+農民+市場”、綠色旅游扶貧、“村企合一”、鄉村金融等產業扶貧模式，以經濟為導向，帶動扶貧工作精準實施。通過緊抓產業扶貧這個根本，推進農業供給側結構性改革和農業結構調整結合在一起，打造了一批符合貴州本地的農業產品品牌、農業公司和農業信息交易平臺，帶動了一大批特色優勢產業的發展，極大地促進了貧困地區經濟增長。在貧困地區農業發展模式改變的同時，社會生活模式也在不斷改變，少數民族特色小鎮的建設、特色手工藝品的外銷等等，民族地區旅游發展逐漸進入旺季。以“大數據、大扶貧”等發展理念為指導，以現代信息技術為平臺，以貧困發展地區為出發點，規劃形成一批物流園區、特色農產品種植加工公園區、“鄉村旅游+合作社”發展模式園區。全方位、多領域、多渠道地促進扶貧工作的開展，做到真扶貧、扶貧真、貧真扶，不遺漏每個貧困點,確實做到因地制宜，精準扶貧。

2.教育扶貧發展模式。教育是影響貧困地區脫貧的重要因素，能有效地阻斷貧困的代際傳遞，是實現精準扶貧的有效途徑[1]。教育作為扶貧的推進器、加速器，要精準定位教育在新一輪扶貧工作中的地位，認真開展教育扶貧工作，實現教育在貧困地區全覆蓋，讓老少邊窮地區共享社會經濟發展帶來的福利。近年來，貴州省持續加大對貧困地區的教育扶貧力度，在農村貧困地區實行學前適齡兒童教育、農村義務學生營養改善計劃，對農村建檔立卡的貧困學生免除學雜費并進行相應的財政補助，完成“九年義務教育+三年高中/三年中專”計劃，規劃建立中職院校城、大學城。在發展教育的同時，對外出務工人員回鄉創業的農民還開展創業培訓、技術支持，在廣大農村地區進行“一戶一技能”的培訓，全方位地進行創業指導。對各種農業發展公司、咨詢公司、培訓機構和合作社給以一定的政策補助，以它們為平臺，向全省農村地區農業進行各種科技教育服務，盡一切力量提升貧困地區勞動力素質和就業、創業能力[2]。

3.易地搬遷扶貧發展模式。易地扶貧搬遷是扶貧工作的重要組成部分，通過異地搬遷集中安置，能有效地改變貧困地區人口的資源稟賦，改善貧困地區人口的生活勞作方式，進而達到扶貧脫貧的目的。隨著貴州省社會經濟的發展，轉變原有的救濟式扶貧方式，把不適宜居住地區的貧困人口向外遷移、集中安置，改變貧困地區原有的生活勞作模式，拓寬貧困地區的脫貧渠道。新時期，貴州省積極探索易地扶貧搬遷模式，在搬得出、住得穩、能致富的工作原則下，探索出一系列符合貴州實際情況的搬遷模式，積極總結推廣“五個三”經驗、凱里模式。“十二五”期間，貴州省共建成安置點1 221個，實施易地搬遷扶貧105萬人，異地搬遷扶貧工作起得顯著性成效，極大地改善了農民群眾的生產生活條件，促進了貴州省社會經濟的快速發展。在貴州省“十三五”發展規劃中明確寫道：繼續堅持易地搬遷扶貧政策路徑，以縣為單位統一規劃調整，堅持搬得出、住得穩能發展的原則，積極探索新的、符合實際的經驗；堅持城鎮化集中安置，用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，以崗定搬、以產定搬；確實解決搬遷群眾生計保障和后續發展問題，確保200萬應搬遷人口在2019年全部搬入新居[3]。

4.生態扶貧發展模式。從十八大召開以來，“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念一直貫徹在貴州省的扶貧工作中。貴州省積極轉變原有的粗放式發展模式，堅持“守住發展和生態兩條底線”以及“生態優美、綠色發展”的生態發展理念，積極創建生態扶貧模式。以綠色發展為指引，吸收國內國外綠色扶貧經驗，推動建立一批具有示范性的民族地區綠色生態發展模式。通過提升、優化民族地區優秀的自然景觀和人文資源，積極探索民族地區發展經驗，實現生態脫貧。在緊抓產業發展的同時，堅決不過生態紅線，以生態紅線的畫定來布局產業結構，實現經濟增長與生態保護同步發展。圍繞生態優勢，堅持生態產業化、產業生態化，綠色經濟“四型”產業產值已占地區產值的33%；堅持綠色貴州建設，森林覆蓋率達52%；加大石漠化治理的進程，防洪減災效益達200多億元；綠水青山、民族風情、天然氧吧等特色吸引國內外游客，實現了旅游經濟的跨越式發展。

5.政策扶貧發展模式。扶貧政策是扶貧工作開展的基石，扶貧政策的有效落實與實施是精準扶貧工作開展的前提。扶貧工作是為幫助貧困地區和貧困戶實現經濟增長、擺脫貧困的一種社會工作，旨在扶助貧困戶或貧困改變原有的貧困面貌[4]。而扶貧政策就像是扶貧工作中的指向燈，在總體布局上指引扶貧工作的開展與實施，是貧困地區發展的保障措施。扶貧策略隨著經濟發展逐漸完善。新時期，貴州省在堅持“大扶貧”政策方針時，積極探索適合地方發展的政策措施。先后形成“政府部門進村幫扶”政策、“基礎黨建+”政策、“一對一幫扶”政策、“三變”改革經驗、“塘約”經驗、“湄潭模式”等政策、措施和經驗，有效地促進了貴州省扶貧工作的發展。從國家政府到社會團體、從企業公司到個人，總結推廣扶貧經驗，從總結上升到政策實施，最后完善推廣，極大地豐富了政策幫扶體系。

二、現實中實現精準扶貧的障礙因素

在過去的“十二五”里，貴州省立足于扶貧，堅持綠色發展，全方位、多領域地優化調整，走出了一條不同于中東部、不同于西部其他省份的發展新路，實現了由解決溫飽為主向全面建成小康社會的歷史性轉變[5]。貴州省作為全國扶貧攻堅的主戰場，脫貧任務重、時間緊，在此期間涌現出一系列的脫貧發展模式和經驗，極大地促進了社會經濟的發展，助力全省脫貧工作的開展與實施。五年間，貴州省的貧困人口由2011年的1 149萬人降到2016年的372.2萬人，貧困發生率從33.4%降到10.6%，平均每年減少150萬人，2017年還將減少貧困人口近100萬人。但要清楚地認識到，貴州省扶貧工作已經全面進入攻堅拔寨期，非一兩個扶貧模式或經驗就可以解決的。特別是剩下的200多萬人分布在全省老少邊窮地區，分布范圍廣，扶貧難度加劇，扶貧模式應該由原來的全面脫貧轉向精準扶貧轉變[6]。總結貴州省多年來扶貧工作、發展模式可以看出，在快速完成扶貧任務目標的同時，扶貧工作還存在以下幾點不足之處。

1.基礎設施不健全，公共服務設施不到位。交通出行是影響貧困地區發展的主要因素，生活生產設施不到位也嚴重制約了當地的社會經濟發展。貴州省現在已經完成“縣縣通高速”的目標，建成高速公路5 582公里，在一定程度上緩解了貧困地區出行難的問題。但是在一些偏遠山區還存在道路不通的情況，人們出行都是靠腳力和一些簡便的出行工具為主。道路不通，當地的經濟何來發展？近年來回鄉創業的農民工越來越多，家鄉道路不通、生產生活等基礎設施不完善，嚴重制約了創業項目的開展與推進。貧困地區教育、醫療等公共設施還有待完善，“一村一校”計劃、鄉村衛生院建設、農村書屋計劃落實不到位。貧困地區的生活生產學習情況弱，自我發展能力低，創新能力不足在扶貧工作中越來越突出[7]。

2.產業結構不合理，發展乏力。近年來，貴州省從扶貧戰略出發，引進和投資了許多發展項目，在全省各地興建了一大批工業企業。這些項目、工業企業在前期投資建設時帶動了一大批貧困地區的人員脫貧致富，給當地的經濟發展注入了一定的活力。但隨著企業的發展，許多問題逐漸暴露出來，發展乏力。諸如產能過剩、重復建設及重復投資超過市場飽和度、產業規劃不完整、環境生態污染等一系列發展問題，成為新時期精準扶貧的阻礙因素。初心是要促進貧困地區發展的，實際卻成為與貧困地區爭奪扶貧資源的被扶貧者。新時期，如何優化調整產業結構，繼續發揮產業結構的帶動優勢，成為扶貧工作中的又一個難點。

3.市場經濟體制不健全，資源要素流通不暢。在改革開放以前，貴州省是個典型的農業發展省份，農業發展在經濟發展的比重一直很大。改革開放后，貴州省市場經濟也慢慢活躍起來，經過三十多年的改革發展，市場經濟體制建設已經初步完成，市場經濟效益在發展中也逐步顯現出來。不過由于改革開放得晚，加之又在內陸，市場經濟體制建設還不夠完善，各種政策法規還不健全，土地、資金、技術等資源要素流通不暢。特別是在一些貧困山區，僅有土地等自然資源稟賦，卻缺少資金、技術等其他發展要素投入，嚴重制約了當地經濟的發展。

4.扶貧工作趨于形式化，監督體系不合理。“十二五”期間，貴州省的扶貧工作取得了驕人的成績，為全國扶貧工作的開展與評估提供了很好的范例。但在這驚人的成績后面還存在著官僚作風、形式作風的問題，諸如：大量的扶貧資金被挪用；扶貧項目被官員內化使用，變成自己的撈金的手段；某些官員小題大做，扶貧工作就是一個形式過程；扶貧工作評估不合理、評估體系還不健全，只注重當前的經濟效益，忽視了其帶來的社會影響和生態環境問題。在呼吁社會各界共同向扶貧領域發力的同時，卻忽視了貧困地區的受力點和受力單位，扶貧資源被極大地浪費，扶貧效果也不是那么的凸顯。甚至出現了社會本職工作不做，只要扶貧工作有成效就行的現象。這種全社會參與的扶貧模式是否可以更加精準、扶貧力量更加集中？扶貧不應只是表面工作，不局限于形式，而是幫助貧困地區的群眾不再貧困、發展不再受環境制約，要正確理解扶貧的含義。

三、完善精準扶貧工作的政策研究

貴州省脫貧攻堅進入攻堅拔寨沖刺階段的關鍵期，要加大力度扎實推進攻堅深度貧困地區脫貧，繼續落實精準扶貧戰略，確保在2019年以前全部完成脫貧任務。深度貧困地區是脫貧攻堅的重中之重、難中之難，推進深度貧困地區脫貧攻堅是貴州省擺脫貧困落后的重大發展機遇，是實現后發趕超的重要途徑。堅持以持脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，在干部工作作風、項目推進力度、扶貧資金使用等方面做好考評機制，建立完善的監督機制。堅持以問題為導向，統籌抓好脫貧攻堅各項工作，因地制宜的制定發展戰略，集中優勢認真打好脫貧攻堅的最后一戰。

1.整合扶貧資源，強化基礎設施建設。隨著扶貧工作進入脫貧攻堅期，原有的一些扶貧方法、經驗可能不再適合，應該進一步整合扶貧資源向深度貧困區投入，集中優勢力量、因地制宜的做好扶貧戰略安排。優化扶貧項目的選擇，利用當地的資源稟賦發展優勢產業，做到在貧困地區發展幫扶貧困地區，實現資源的最佳利用。貴州省的深度貧困區主要集中在老少邊窮地區，要繼續強化這一地區的基礎設施建設、強化對公共服務設施的配置，繼續完善“一村一校”“鄉村醫院建設”等基本公共服務設施項目的投入，繼續加快互聯網、鄉村公路、骨干水源等基礎性工程的建設。堅持“四在農家·美麗鄉村建設”，統籌鄉村治理。利用各種渠道提升深度貧困地區群眾的自我發展能力、創新能力，改善優化生活生產環境。

2.因地制宜調整產業結構，發展優勢產業。產業是帶動經濟發展的快速列車，要繼續優化產業結構的調整，發展貧困地區（特別是深度貧困區）的優勢產業，形成“一鎮一品”“一村一特色”的產業結構布局。同時還要繼續深化改革開放，引進一些符合扶貧實踐情況的改革經驗、措施，做到內化吸收，增強企業的內生動力。緊抓產業扶貧，推進農業供給側結構改革和農業結構調整，堅持揚長補短、揚長避短，集中力量推進特色優勢產業的發展，帶動貧困群眾收入持續增長、穩定脫貧。注重扶貧項目、產業的選擇，實現產業綠色發展、生態發展，優化資源的最佳使用，實現項目長期性、持續性發展。

3.完善經濟市場建設，規范民間融資渠道。貴州省作為全國扶貧攻堅的主戰場，在前面的扶貧工作中取得了許多成功的改革經驗。要全面推廣農村“三變”改革和“塘約”經驗、“湄潭模式”等改革經驗模式，加大改革創新的力度。堅持市場經濟體制改革，完善市場經濟體制建設，發揮市場效應，合理調節經濟發展。充分運用創新思維和大數據等信息技術推進脫貧攻堅，不斷激發內生源動力，激發社會創造力。促進資金、土地、技術、人才等要素的合理配置和流動，加快農村地區的市場發展。同時，要規范民間的融資渠道，完善農村融資體系建立，進一步促進農村市場經濟的平穩發展，保障農民群眾投資渠道、來源穩定，帶動農業的現代化發展。

4.建立扶貧績效考核制度，健全監督體系。當前，貴州省脫貧攻堅已經到了決勝決戰階段。要堅持精準扶貧精準脫貧戰略，以深度貧困地區為重點，建立健全考核獎懲機制，完善監督體系。加大對脫貧攻堅一線工作人員的工作支持，對脫貧工作做出重要貢獻的適時記功、表彰，對在工作中不負責、違法亂紀的及時批評指正。發揮基層黨員先鋒隊的作用，完善基層黨組織建設。認真貫徹執行從嚴治黨政策，加強專項審計，加大巡查監督作用。健全監督體系，強化監督執紀問責。著力發現和嚴肅查處扶貧資金使用不規范、幫扶工作不到位，以及虛假脫貧、數字脫貧、形式主義等問題，嚴懲重處扶貧領域的腐敗行為。

四、討論

貴州省是全國脫貧攻堅的主戰場，脫貧時間緊、任務重，全省形成了以“大扶貧”思想主導的社會發展戰略。經過多年開展扶貧行動，已經形成相對完善的脫貧攻堅政策體系、責任體系、制度體系、工作體系和社會動員體系，形成了工作向脫貧看齊、資源向脫貧攻堅集結、社會各界向脫貧攻堅發力的局面。但是，新時期貴州省的脫貧攻堅任務已經開始發生轉變，脫貧任務更加艱巨。深度貧困地區轉變為精準脫貧的主戰場，同時還要防止已脫貧群眾再次返貧。

脫貧工作要兩手抓，兩手都要硬，堅決打擊脫貧攻堅過程中出現的腐敗問題。集中社會各界扶貧資源，在深度貧困地區因地制宜的選擇脫貧項目，保障深度貧困地區平穩脫貧。繼續優化調節已脫貧地區的產業結構，保持各扶貧產業發展的生機和活力，實現脫貧群眾生活經濟條件較好發展。針對扶貧工作過程中出現的問題，及時處理、及時糾正，保障脫貧任務的順利完成。