農村拆遷補償及失地農民的市民化進程
——基于黑龍江及江蘇地區典型案例的調研分析

一、引言

十九大報告提出“實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展戰略，加快農業轉移人口市民化?！蔽覈某擎偦⑹忻窕M程離不開農村征地拆遷。過去，土地征收沖突點主要集中于拆遷標準的公正性和失地農民權力維護。2018年農房拆遷補償新政策推出，開始實行農村房屋和宅基地的雙向補償制度，進一步提高補償金額、擴大補償范圍。3月，李克強總理在十一屆全國人大一次會議中提出：第二個三年棚戶區改造攻堅計劃啟動，將加大住房保障力度，對低收入住房困難家庭要應保盡保，將符合條件的新就業無房職工納入保障范圍。眾多新政策出臺使得拆遷工作更加規范，補償標準也逐年提高，拆遷補償款逐漸成為征地家庭重要的收入來源之一。但由于配套制度不夠完善，同時受到生活環境、傳統觀念等因素的影響，許多家庭對補償款使用不善、盲目揮霍，反而削弱其長期生存能力，給當地經濟社會發展帶來阻礙。如何引導農民合理運用補償款，促進其轉變生活方式成為當下急需關注和解決的問題。

基于此，本文選取黑龍江農墾區、江蘇南京六合、蘇州太倉作為代表，通過調研訪談了解當地拆遷補償狀況，分析失地家庭獲得補償后的投資動機和渠道、工作生活狀況，分析當前存在的問題并提出相應對策建議。

二、黑龍江及江蘇地區的農村拆遷案例分析

本次調研選擇了黑龍江農墾地區、南京六合玉帶地區、蘇州太倉地區三地作為主要調研地點。其中：黑龍江農墾地區位于我國東北部、是世界三大黑土帶，我國三大墾區之一，也是國家重要的商品糧基地和糧食戰略基地，于2008年3月開始對生產隊進行拆遷；南京六合玉帶鎮工農業經濟發展良好，形成了石油化工、建材、機械三大支柱產業，于2015年開始對部分地區進行分批次拆遷；蘇州太倉市地處長江口南側，瀕臨上海、昆山和常熟，與崇明島隔江相望，地理位置優越且擁有優良的港口區位優勢，2003年至今陸續開始進行分批次拆遷。

(一)黑龍江農墾地區拆遷案例

1.拆遷背景及補償安置方法

2008年，農墾總局發布《黑龍江農墾區整體拆遷居民點實施辦法》，對農墾生產隊下屬的9個分局，112個農場，2200多個生產隊進行重新規劃拆遷，時間跨度為3-4年。拆遷的主要目的有：第一，加快墾區城鎮化和新農村建設進程，改變原有的農墾體系，轉變為市、縣、鄉的新農村體系；第二，集中分散的土地，集約土地進行大規模的機械化耕種，提高土地利用效率、推進農業現代化；第三，轉變經濟發展結構，提高工業產業比重，進行經濟結構的轉型升級。

具體拆遷時先由各分局及下屬農場對當地情況進行考察，基于地區差異性對生產隊進行布局規劃，確定需要拆遷的居民點，并在此基礎上制定實施細則和補償標準。審批成功后正式開展拆遷工作。

由于部分分局的任務規定時間短、要求完成的指標高，拆遷實施速度過快。通知下達后，政府對拆遷房屋的占地面積、房屋結構、建造年代和用途等進行評估、確定補償金額。給予每平米200～300元的現金賠償。農民可自行選擇居住地。若選擇在農場場部購置樓房將獲得2萬元左右的購房補貼。也有部分農場以低于市價的價格向拆遷戶出售房屋，購房補貼免除。

2.補償款用途及失地農民生存狀況

基于以上政策，大多數農民拆遷后都選擇搬入農場場部，并將獲得的補償款用于購置房屋。當時的房屋價格在每平方米1500元左右，遠高于拆遷補償款，農民產生房貸壓力。因為補償形式單一，補償額度較小，所以墾區農民拆遷補償使用方式也局限于購置房屋。拆遷后，多數拆遷戶對生活狀態表示滿意，感受到城鎮化為子女教育、日常生活、就醫帶來的便利。雖然前期融入城鎮速度較慢，但不久后都能適應新的生活環境。就業方面，依舊以農業生產為主，而更多的年輕人選擇外出就業或在本地從事其他行業。根據農墾總局近年來的數據分析，因為拆遷后土地集約化程度提高，更有利于進行大規模的農業機械化耕種，經濟確實得到大幅提升。

(二)南京六合玉帶地區拆遷案例

1.拆遷背景及補償安置方法

玉帶鎮位于南京市六合區東南部，工農業發達，揚子石化公司、南華集團公司、南京鋼鐵集團公司等特大型化工企業坐落周邊，為玉帶城鎮化和現代化發展奠定了堅實的基礎。

化工園區的建立以及城鎮化進程的加快促進了六合區玉帶鎮的拆遷。拆遷補償方式嚴格依據2015年區政府頒布的《南京市六合區征收集體土地涉及房屋補償安置辦法》，主要包括房屋補償、貨幣補償兩種方式，對于非住宅房屋給予停業補償等。拆遷戶可以選擇放棄部分安置房面積換取現金補償，但是不能用補償款購買更多的安置房面積。進行走訪調查的過程中發現，實際執行時，具體的補償政策仍因拆遷批次不同，有著略微差別。

拆遷的組織動員過程中未遇到較大阻力，村民大多愿意配合拆遷。有極少部分居民對于不同批次拆遷補償辦法的差異存在意見，但拆遷整體滿意度較高。

2.補償款用途及失地農民生存狀況

在補償方式的選擇上，絕大多數居民偏好房屋與款項結合的方式。關于拆遷補償款的用途，買房、買車等大額消費方式成為首選，儲蓄次之。也有少部分拆遷戶將補償款用做投資。同時，在調查走訪中發現拆遷戶聚居的小區內存在類似于私募基金形式的投融資活動，通過張貼小廣告進行宣傳。

拆遷之前當地農村家庭收入來源以農業生產和進城務工為主，拆遷后，居民搬入玉帶小區居住，經濟不再依賴農業耕種，年輕人普遍選擇在城區工作。但由于獲得巨額補償款，也導致少數居民產生懈怠心理，放棄二次就業。拆遷小區配套設施十分完善、業余生活豐富多彩，使得居民很好地融入城市生活。

(三)蘇州太倉地區拆遷調研

1.拆遷背景及補償安置方法

從2003年起，太倉市拆遷量保持在年均60～80萬平方米。拆遷之前，太倉農村以農業生產經營為主，為了充分利用優越的地理位置和港口條件，建立省級港口經濟開發區，政府組織開展了分批次的農村拆遷安置工作。首先得到被拆遷居民的簽字同意，再委托有資質的拆遷公司實施拆遷。

拆遷補償方式可選擇貨幣補償和房屋產權調換。太倉市的農村拆遷安置工作開展至今，并未引發大規模拆遷群眾的不滿和抗議舉動。但由于拆遷批次不同、不同鄉鎮情況各異、經濟發展層次有所區分，各地區前后補償水平并不完全一致，導致部分拆遷戶認為有失公允。但普遍來看，拆遷農民對拆遷的滿意程度整體居高。隨著政策優化、執行力度提高，更多拆遷農民認為補償數額可以滿足正常生活需要。

2.補償款用途及失地農民生存狀況

此次調研中，80%的受訪對象選擇了多層公寓房的產權調換，統一搬進了政府規劃的拆遷安置小區。還存在居民額外投入私人資金，將原宅基地置換后的剩余建筑面積補足，以相對較低的價格購買第二套房屋。一套用于自住，另一套用作子女婚房，或出租、出售?？梢姡顿Y房地產是太倉拆遷居民補償使用的重要方式。除此之外，還有少數受訪對象選擇了運用渠道更為多元化的貨幣補償。進行小型投資創業、親友間借貸、購買股票或低風險理財產品等都有涉及。但也存在賭博、販毒等違法用途。當地新聞曾有報道：2009年～2012年，太倉市法院審理的76件涉毒犯罪案件中，由拆遷致富的農民占本地涉案人員的30%。而從整體來看，太倉市拆遷農民對于拆遷補償的使用偏向正面積極，且趨向于低風險的資產保值增值投資。

調研進一步了解到受訪群眾拆遷后生活、就業和社會保障方面的變化。群眾一致表示，拆遷后生活水平得到了提升。拆遷小區各項基礎設施和管理十分完善；日常消費、出行、就醫、娛樂等更加方便。就業方面，有勞動能力者一部分依然從事原來的非農業工作，一部分選擇就近就地就業。隨著太倉開發區的不斷建設，提供的就業崗位越來越多，基本不存在就業問題。在社會保障領域，太倉市拆遷部門對拆遷村民的保障政策有所創新。政府為失地農民辦理了“土地換保障”式的社會養老保險，對失地農民建立個人養老賬戶，保費繳至退休年齡后按月發放養老金。并且依據年齡階段不同，可自愿選擇是否加入養老保險，政策十分靈活。

三、農村拆遷工作中的進步與存在的問題

通過查詢相關制度、資料，結合以上三個調研地的實地走訪情況，可以發現，經過多年征地經驗的不斷積累，我國拆遷工作向更加科學和全面的方向發展，征地制度推行之初出現的大量“強拆”現象已基本杜絕，農民所獲補償也日益充足，但這并不說明“拆遷問題”已經不復存在，隨著經濟社會環境的變化，征地拆遷出現新的特點。

(一) 農村拆遷工作取得極大進步

第一，拆遷政策制定及施行更為規范合理。黑龍江農墾地區拆遷時間早，受當地經濟發展模式及社會環境影響，對農墾區的拆遷帶有較為嚴重的強制性質，同時補償相對較低。南京六合地區拆遷晚，蘇州太倉地區拆遷歷時久，兩地拆遷都有豐富經驗積累，土地規劃和拆遷實施更加科學合理，補償力度也明顯加大。我國的征地拆遷工作整體發展更加成熟。

第二，拆遷工作的后續保障水平提高。拆遷后對失地農民的安置保障是征地工作的重點。通過對三個調研地的對比研究發現，隨著政府相關部門對拆遷安置問題的重視程度提高，拆遷后的設施建設日益完善。拆遷小區、配套醫療、義務教育、交通網絡等基礎設施提供全方位保障。農民的就業安置和基本社保也得到關注，各拆遷地因地制宜、對拆遷保障工作制定針對性政策。

第三，拆遷農民的滿意程度明顯提升。采訪過程中發現，大多數農民認為拆遷后生活水平有顯著提升，通過政府的征地拆遷，個人獲得了切實福利，市民化進程順利。雖然仍有部分農民因拆遷批次不同等原因存在不滿，但總體而言，仍可說明拆遷補償和安置工作基本到位。

(二) 存在問題

第一，“拆二代”出現，或形成新的“食利階層”。近幾年，由于拆遷補償額度大幅提升、土地價格成倍上漲，許多經濟發達地區的農民都產生了通過“拆遷”發家致富的心理。部分農民甚至臨時加蓋房屋樓層，增加建筑面積來獲取更多補償款。受文化背景的限制，少數拆遷農民無法正面接受自身身份的轉變，不能抓住城鎮化帶來的眾多機遇實現個人發展，而是消極懶惰、逃避就業、等待政府補助，從傳統農民變身為“城市游民”，大大背離我國城鎮化建設的初衷。這也對其子女的人生觀、價值觀產生重大影響，許多年輕人因拆遷得到巨額補償，便拒絕求學或者工作，變身“拆二代”，肆意揮霍享受。這類群體的出現，既不利于拆遷家庭自身發展，也為社會穩定埋下隱患。

第二，拆遷補償使用方式單一。拆遷前期，由于補償力度較低，拆遷農民對補償的使用基本為滿足住房和生產生活需求。盡管近年拆遷補償額度大幅提升，但調研地區農民對補償的使用方式仍集中在消費和購置房屋方面，并且購房意愿較以往明顯增強。蘇州太倉地區該特征尤為突出，因為太倉建立開發區、地理位置又毗鄰上海，土地價格成倍上漲，當地居民十分熱衷于通過購置多套房屋來實現資產保值增值。但是，房地產投資并非毫無風險，一旦房產價格下行，拆遷農民的利益很難得到保障。

第三，缺乏金融常識，投資理財行為較為盲目。在不斷開放的經濟背景下，民間金融迅速發展，也不乏一些違法違規的私人借貸行為混雜其中，征地補償款成為這部分借貸資金的來源之一。農民群體金融信息貧乏，能接觸到的投資方式很少，容易盲目跟風，多表現為過于依賴親朋好友的選擇而缺少個人判斷。拆遷農民因為缺乏對非法投資的辨別能力，一旦卷入“高利貸”或其他非法集資行為之中便很難脫身，此時跟風投資還會導致群體違法事件的發生，造成極為惡劣的社會影響。

第四，“村民”轉為“市民”，權利無法得到保證。近年來連續不斷的征地拆遷，我國出現了一大批“新市民”，而這些新生群體在融入城市的過程中，必然會面臨住房、就業、教育、社會保障等諸多方面的問題，有必要進一步擴大我國養老和醫療保險的覆蓋范圍提高保障力度，同時加強繼續教育和就業培訓，引導失地農民轉變生活方式，更好地融入城市。

四、對策及建議

近十年來，我國農村拆遷及補償制度越發成熟，但對農民拆遷后補償款的使用引導和后續保障仍存在問題。社會各界應投入更多關注。多方帶動，幫助失地農民樹立正確的投資觀念、開發適合農民投資的金融產品、完善農民理財的外部環境、維護失地農民利益，這也有助于推動我國城鎮化、失地農民市民化進程。

第一，發展普惠金融，豐富農村金融項目。拆遷農民運用拆遷補償進行投資容易出現問題，原因之一即當前農村金融產品種類過少，缺乏全方位的配套投融資服務，導致農民更易將存款投入高收益高風險、甚至存在違規情形的私人金融項目。因此，應該在新型城鎮加大發展普惠金融的力度，開發更多面向拆遷農民、老年人口、低收入群體的；價格更為合理、獲取更為便捷安全的金融產品及服務。2016年，國家積極推動商業銀行開展小微普惠金融服務，取得優良成果；螞蟻金服等互聯網金融平臺也大力擴展農村金融布局。普惠金融在新型城鎮化建設中、在被拆遷“新市民”的投資中，將取得更加亮眼的成就。

第二，加強金融理財知識的普及、教育，避免非法集資活動侵害農村拆遷居民的利益。農村拆遷居民受教育水平參差不齊、缺乏必要的金融理財知識，極易輕信不法分子的花言巧語，參與非法集資活動。政府應倡導在拆遷社區開展金融理財知識的普及教育活動。例如：(1)邀請金融專家開展金融知識講座，向居民講解非法集資和金融詐騙行為、介紹防范知識方法；(2)設立“社區金融服務站”為居民提供專業的金融理財顧問，幫助其識別非法集資項目、樹立正確的理財觀念；(3)開發社區專屬金融知識普及平臺，通過微信公眾號、微博賬號等新型媒體形式向社區居民普及金融知識；(4)舉辦社區金融知識大賽，設置豐厚獎品，吸引居民參與比賽、主動提升金融素養。

第三，就業是民生之本，提升征地農民再就業率和再就業水平。近期兩會出臺新政策：再進城落戶1300萬人，加快農業轉移人口市民化。新市民的就業問題，對于整個社會的經濟發展和城鎮化水平都至關重要。然而失地農民文化水平普遍不高，沒有土地很難生存，政府應提供適當補貼，幫助農民進行職業技術培訓；挖掘一系列新的就業崗位，為失地農民創造更多就業機會，實現高質量就業目標。最終讓有勞動能力無就業意愿的農村勞動力通過宣傳、教育樹立就業觀念；讓有就業愿望和勞動能力的被征地失業人員通過職業介紹、就業援助實現再就業；讓已就業人員通過技能培訓提升勞動素質鞏固其就業。